VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI V 21 2
4 - (insbesondere für verfassungswidrig) zu erklären. Als weiteres Eventual- begehren (für den Fall, dass der Hauptantrag abgewiesen wird) verlangten die Beschwerdeführer, dass die Vorinstanz innerhalb von 10 Tagen eine ausreichende Begründung für die getroffenen Anordnungen im Sinne der unter Randziffer 140 gestellten Beweisanträge der Beschwerde zu publi- zieren habe. In prozessualer Hinsicht beantragten die Beschwerdeführer die Durchführung eines beschleunigten Verfahrens, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz. Die Beschwerdefüh- rer begründeten ihre Anträge auf über 60 Seiten. In tatsächlicher Hinsicht zweifeln sie die empirischen Daten, insbesondere die epidemiologische Risikolage im Kanton Graubünden und die daraus von den Behörden ab- geleitete Tendenz an. So seien zum Zeitpunkt des Erlasses der angefoch- tenen Verordnung die Infektionszahlen in allen Alterskategorien im Sinken begriffen bzw. die zweite Welle bereits vorbei gewesen. Eine akute Bedro- hung sei nicht mehr feststellbar. Zudem sei die Bevölkerungsgruppe der Null- bis Neunjährigen nicht von Covid-19 betroffen, auf jeden Fall seien die Kinder keine Treiber der Krankheit. Ausserdem seien die PCR-Tests keine taugliche Diagnose- und Entscheidbasis (Darstellung und Verweis verschiedener kritischer Aussagen und Studien zu PCR-Ungenauigkeit und Manipulationsgefahr; Hinweis auf gerichtliche Feststellung der Un- tauglichkeit von PCR-Test in Portugal und Ecuador). In diesem Zusam- menhang werden in Rz. 142 (nicht 140 wie im Rechtsbegehren angege- ben) folgende Beweisanträge gestellt: Der Beschwerdegegner hat nachzuweisen und nachprüfbar zu belegen: (1) Wie gross ist der Anteil an den bis dato gemeldeten positiven Testergebnissen, bei denen vor oder nach dem Test tatsächlich eine klinische Diagnose nachweislich und überprüfbar zu einer Feststellung von signifikanten Symptomen und einer Anste- ckungsfähigkeit geführt hat? (2) Bei wievielen der für den Kanton Graubünden als Covid-19-Hospitalisierungen ge- meldeten Fälle ist Covid-19 in der Krankengeschichte als die primäre Ursache für die Hospitalisierung samt nachweisbarer ärztlicher Untersuchung belegt?
5 - (3) Bei wievielen der für den Kanton Graubünden als Covid-19-Todesfälle gemeldeten Fälle ist in der Krankengeschichte Covid-19 als die primäre Todesursache tatsäch- lich von einem Arzt mittels Diagnose belegt? (4) Wie gross ist der Anteil von bis dato gemeldeten positiven Testergebnissen, bei wel- chen das Ergebnis erst nach einer Anzahl von 35 Amplifikationen (Ct-Cutoff-Wert) oder höher als positiv gemeldet wurde? (5) Wie ist sichergestellt, dass sämtliche Schnelltests, welche zu einem negativen Re- sultat führen ausnahmslos in die Test-Statistik einfliessen, nicht nur die positiven Testergebnisse? Zu dieser Frage hat Bundesrat Alain Berset persönlich erst vor wenigen Tagen öf- fentlich zugegeben, dass das Ausblenden von negativen Testresultaten aus den mittlerweile flächendeckend angelaufenen Routinetests gewollt und unbedenklich sei (Curia Vista Datenbank Geschäft 21.7028; Fragestunde NR). (6) Welche unabhängige Instanz stellt sicher, dass es im Zusammenhang mit PCR-Tes- tungen, Testmeldungen und Teststatistiken nicht zu Verletzungen von wesentlichen Grundsätzen der Wissenschaft und der Statistik kommt? Aufgrund all dieser Unsicher- und Ungenauigkeiten sei das in der Schweiz verwendete PCR-Testverfahren und die darauf abgestützten täglichen La- gebulletins des Bundesamtes für Gesundheit weder geeignet noch ausrei- chend zuverlässig, um eine Ausbreitung einer effektiven Erkrankung mit Covid-19 wirksam zu erkennen. Weiter sei gemäss wissenschaftlichen und empirischen Studien eine Schädlichkeit für die Gesundheit von Kin- dern und Jugendlichen durch das Tragen von Masken über mehrere Stun- den am Tag erwiesen (Nachweise in der Beschwerdeschrift Rz. 180 - 222). Im Ergebnis sei die Empfehlung für Mund-Nasen-Bedeckung im öffentli- chen Raum keine wissenschaftliche Grundlage und sei sogar potenziell kontraproduktiv. Weil beim vorliegenden Streitgegenstand Kinder betrof- fen seien, welche als besonders geschützte Personengruppe gelten wür- den, müssten die von den Exekutivbehörden für die von ihnen verfügten Einschränkungen angeführten Grundlagen beweisrechtlich besonders be- lastbar sein, um die Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit der Massnah- men nachzuweisen. Dies gelinge den Behörden aber offensichtlich nicht, weshalb der angefochtenen Regierungsverordnung von vornherein nicht
6 - die geringste faktische Notwendigkeit zukomme. In rechtlicher Hinsicht liege ein schwerer Eingriff in die persönliche Integrität des Kindes vor mit potenziell schwerwiegenden negativen Folgen für die weitere Entwicklung und für das Kindeswohl. Grossflächige Massnahmen mit einschneiden- dem Charakter gegen die gesunde Bevölkerung seien weder im Epide- miengesetz noch in der Botschaft dazu angelegt. Somit fehle es an einer gesetzlichen Grundlage für die angeordneten Massnahmen und für sämt- liche dadurch bewirkten Grundrechtseingriffe. Die Maskentragpflicht für Kinder sei weder geeignet noch notwendig noch verhältnismässige im en- geren Sinne (Zweck-Mittel-Relation). 7.Am 23. März 2021 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer eine Beschwerdeschrift mit Berichtigung von Schreibversehen ein. 8.Auf die Beschwerde hin verlangte der Instruktionsrichter die Leistung ei- nes Kostenvorschusses in der Höhe von CHF 3'300.-- bis am 27. März
7 - Der Beschwerdegegner brachte im Wesentlichen vor, aufgrund der zwi- schenzeitlichen Aufhebung der strittigen Massnahmen stelle sich die Frage, ob für die Beschwerdeführer noch ein aktuelles Interesse an der Behandlung dieser Beschwerde gegeben sei, gebe es doch im ganzen Kanton aktuell nur eine einzige Schulträgerschaft der öffentlichen Volks- schule, welche an den Schultestungen nicht teilnehme. Als Rechtsgrund- lagen für die strittige Anordnung betreffend die Maskenpflicht seien das Epidemiengesetz und die sich darauf stützende Covid-19-Verordnung be- sondere Lage rechtstaatlich einwandfrei. Der Beschwerdegegner habe als oberste Gesundheitsbehörde im Kanton die hier strittige Maskentragpflicht als eine zum Schutz der Bevölkerung notwendige Massnahme anordnen dürfen. Weiter habe sich wegen gehäufter Ausbreitung des mutierten Co- ronavirus (britische Variante B.1.1.7) nach den Weihnachtsferien in den Schulen, u.a. in Arosa, ein dringender Handlungsbedarf ergeben, nach Prüfung und Einschätzung der epidemiologischen Lage die hier strittige Massnahme zu erlassen. Mit dieser Erweiterung der Maskentragpflicht sei eine adäquate Massnahme getroffen worden, um den steigenden Fallzah- len in den Bündner Schulen entgegenzuwirken und der begründeten Ge- fahr einer erhöhten Ansteckungs- und Ausbreitungsgefahr des Coronavi- rus durch das Aufkommen des britischen Mutanten wirksam zu begegnen. Eine Verletzung von übergeordnetem Recht sei nicht gegeben, weil die angeordnete Massnahme in zeitlicher und inhaltlicher Hinsicht verhältnis- mässig und zumutbar gewesen sei. Die strittige Massnahme halte auch in jeder Hinsicht der Überprüfung eines Grundrechtseingriffs stand. 11.Am 6. Mai 2021 vertieften die Beschwerdeführer in ihrer Replik die Argu- mente. Hinsichtlich ihrer Legitimation verwiesen sie auf das dynamische Regelungsumfeld, wonach sich die aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen bei anhaltender oder neuer Epidemie jederzeit in dieser oder ähnlicher Form wieder stellen könnten. Weiterhin bleibe die Notwendigkeit von Eingriffen gegenüber Schulkindern unbewiesen. Auch treffe die Un-
8 - bedenklichkeitsvermutung des Beschwerdegegners bezüglich der ange- ordneten Maskentragpflicht nicht zu; die Beteuerungen der Vereinigung Pädiatrie Schweiz bzw. der Kinderärzte Schweiz genügten hierfür nicht. Die Beweislast liege beim Beschwerdegegner. Dieser habe die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen. Mit Blick auf Art. 40 EpG sei die entscheidende Frage, ob die dort nicht abschliessende Aufzählung von Massnahmen die Einführung einer allgemeinen Maskenpflicht in Schulen erlaube oder nicht. Die drei wichtigsten Auslegungsmethoden (grammatikalische, historisch- teleologische und systematische) führten übereinstimmend und ohne ver- nünftigen Zweifel dazu, dass Art. 40 EpG keine ausreichende gesetzliche Grundlage sei für dauerhafte Eingriffe in die physische und psychische Un- versehrtheit generell und schon gar nicht für schwere Eingriffe bei Kindern. Mit Blick auf Art. 49 BV verfügten die Kantone über keinerlei Regelungs- kompetenz, im Rahmen von epidemiologischen Lagen eigenständig ge- genüber Art. 40 EpG epidemiologische weitergehende Massnahmen an- zuordnen. 12.Am 9. Mai 2021 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer wie- derum eine um die Schreibversehen bereinigte Rechtsschrift der freiwilli- gen Replik ein; diese angepassten Versionen kündigte der Rechtsvertreter bereits mit E-Mail vom 7. Mai 2021 an und legte sie auch in elektronischer Form schon bei. 13.Die Regierung verzichtete mit Schreiben vom 25. Mai 2021 auf eine Du- plik. 14.Am 30. Juni 2021 übermittelte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer nach telefonischer Ankündigung per E-Mail zu Handen des Instruktions- richters ein (anonymisiertes) Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 21. Juni 2021, in welchem es um eine Dispensation eines Schulkindes von der Maskentragpflicht ging.
9 - Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie auf die im Recht liegenden Beweismittel wird, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1.1.1Das Verwaltungsgericht beurteilt als Verfassungsgericht Beschwerden wegen Verletzung von verfassungsmässigen und politischen Rechten, so- wie des Grundsatzes des Vorrangs von übergeordnetem Recht (Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden [KV; BR 110.100]). Im verfassungsgerichtlichen Verfahren können Gesetze und Verordnungen sowohl unmittelbar angefochten als auch im Anwen- dungsfall überprüft werden (Art. 55 Abs. 3 KV). In Art. 57 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) werden diese Ver- fassungsbestimmungen konkretisiert und das Verfahren für die Verfas- sungsbeschwerde geregelt. Als Verfassungsgericht beurteilt das Verwal- tungsgericht Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse, soweit kein an- deres kantonales Rechtsmittel gegeben ist (Art. 57 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 VRG). Bei Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse entscheidet das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung gemäss Art. 43 Abs. 2 lit. b VRG. 1.1.2Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Beschluss des Be- schwerdegegners vom 9. Februar 2021 (Protokoll Nr. 118/2021) betref- fend die Erweiterung der Maskenpflicht in der Volksschule (5. und 6. Pri- marklasse) ab 11. Februar 2021. In Bezug auf das Anfechtungsobjekt ist vorfrageweise zu prüfen, ob der besagte Beschluss als Rechtssatz oder Allgemeinverfügung zu qualifizieren ist. Je nachdem, ob der Beschluss als Erlass oder als Allgemeinverfügung zu qualifizieren ist, steht entweder die Verfassungsbeschwerde nach Art. 57 ff. VRG zur Verfügung (Qualifikation als Rechtssatz) oder die gewöhnliche Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss Art. 49 ff. VRG (Qualifikation als Allgemeinverfügung).
10 - 1.1.3Ein Rechtssatz wird definiert als Regelung, die sich an eine unbestimmte Zahl von Adressaten (generell) richtet und eine unbestimmte Zahl von Fäl- len (abstrakt) erfasst und welche Rechte und Pflichten der Privaten be- gründet oder die Organisation, Zuständigkeit oder Aufgaben der Behörden oder das Verfahren regelt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Ver- waltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 340). Demgegenüber ist eine Allgemeinverfügung eine Verwaltungsmassnahme, welche einen konkreten Fall regelt, also z.B. eine konkrete örtliche Situation (Verkehrs- anordnung), einen bestimmten Anlass oder ein bestimmtes Produkt. Im Unterschied zu anderen Verfügungen richtet sich die Allgemeinverfügung an einen grösseren, individuell nicht bestimmten Adressatenkreis, wobei dieser offen (unbestimmt) oder geschlossen (bestimmbar) sein kann. Bei offenem Adressatenkreis ist die Zahl der Adressaten unbestimmt. Bei ge- schlossenem Adressatenkreis ist die Zahl der Adressaten zwar bestimm- bar, die Adressaten werden aber nicht alle namentlich genannt, sondern werden aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer Gruppe von der Allgemein- verfügung erfasst (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz 935 f.). Vorliegend ist festzustellen, dass der angefochtene Regierungsratsbe- schluss einen einzelnen bestimmten Sachverhalt regelt, indem er die Mas- kentragpflicht in der Volksschule auf Schülerinnen und Schüler der 5. und
11 - 1.1.4Allgemeinverfügungen werden ihrer Konkretheit wegen in der Regel den gewöhnlichen Verfügungen gleichgestellt, insbesondere was ihre Anfecht- barkeit betrifft. Nur wenn – wie etwa bei Verkehrsanordnungen – der Kreis der Adressaten offen ist und diese durch den Erlass der Allgemeinverfü- gung nur virtuell berührt werden, muss die Allgemeinverfügung im Anwen- dungsfall noch vorfrageweise auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft wer- den können. Ist dagegen der Adressatenkreis bestimmt oder bestimmbar und kann die Allgemeinverfügung ohne konkretisierende Anordnung einer Behörde angewendet und vollzogen werden, so bildet sie ein der Verfü- gung gleichgestelltes direktes Anfechtungsobjekt (HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, a.a.O., Rz 944 ff.; BGE 125 I 313 E.2b). Diesbezüglich ist vorliegend festzustellen, dass sich die massgebenden Pflichten der Schülerinnen und Schüler der 5. und 6. Primarklasse, mithin die Maskentragpflicht auf dem gesamten Schulareal, unmittelbar aus dem Regierungsratsbeschluss er- geben. Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass der Regierungsratsbe- schluss hinreichend konkret ist, sodass der Vollzug ohne weitere konkre- tisierende Anordnungen einer Behörde möglich ist. Folglich kann gegen den Regierungsratsbeschluss unmittelbar Beschwerde geführt werden und ist die vorliegende Beschwerde als Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 49 ff. VRG zu behandeln. 1.2.1Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist (Art. 50 Abs. 1 VRG). Bei den Beschwerdeführern handelt es sich um die gesetzlichen Vertreter der von den strittigen Massnahmen direkt betroffe- nen Kinder, welche allesamt im Kanton Graubünden wohnhaft sind. Damit sind sie von den vom Beschwerdegegner angeordneten Massnahmen im oben genannten Sinn grundsätzlich persönlich betroffen. Vorliegend wurde jedoch der angefochtene Beschluss und damit die strittige Mass- nahme betreffend Maskentragpflicht in der 5. und 6. Primarklasse vor Ab-
12 - schluss des ersten Schriftenwechsels, mithin mit Beschluss des Be- schwerdegegners vom 6 April 2021 (vgl. Beilage Beschwerdegegner [Bg- act.] 3), bereits wieder aufgehoben, soweit sich die Schulen und Institutio- nen an Schultestungen beteiligen. Gemäss Ausführungen des Beschwer- degegners nehme lediglich eine einzige Schulträgerschaft der öffentlichen Volksschule an den Schultestungen nicht teil, wobei in dieser Schulträger- schaft nur drei Schüler der 5. Primarklasse weiterhin der Maskentragpflicht während des Unterrichts unterstehen würde (vgl. Vernehmlassung S. 3). Angesichts dieser Sachlage besteht offenkundig kein aktuelles und prak- tisches Rechtsschutzinteresse mehr. Allerdings gilt zu beachten, dass im vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld und vor dem Hintergrund der sich ungünstig entwickelnden Pandemie davon auszugehen ist, dass eine solche Regelung jederzeit wieder in dieser oder ähnlicher Form ver- ordnet werden könnte und sich die in casu aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten. Da eine rechtzeitige Überprüfung von kurzzeitig befriste- ten und in fortwährender Anpassung befindlichen Normen schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich vorliegend vom Erfordernis des ak- tuellen Interesses abzusehen und auf ein virtuelles Rechtsschutzinteresse abzustellen. Demnach genügt es, dass die Beschwerdeführer von der an- gefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen sein werden (vgl. BGE 146 I 62 E.2.1; BGE 145 I 26 E.1.2). Ein virtuelles Rechtsschutzinteresse und damit die Legitimation der Beschwerdeführer zur Erhebung der vorliegenden Be- schwerde ist folglich zu bejahen. 1.2.2In der Beschwerdeschrift vom 11. März 2021 werden 33 Beschwerdefüh- rer aufgelistet, wobei diesbezüglich auf die Beilage 1 verwiesen wird. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die besagte Beilage betreffend Auflistung der Beschwerdeführer (Beilage Beschwerdeführer [Bf-act.] 1) zahlreiche Fehler enthält. So weisen die Beschwerdeführer 4
13 - und 5 beispielsweise dieselben Namen und Adresse auf und beim Be- schwerdeführer 8 ist als Adresse B.________ 9 in 7563 Chur angegeben, wobei es in Chur keine B.________ gibt und die Postleitzahl 7563 zu Samnaun gehört, wo es immerhin eine B.________ gibt. Bei den Be- schwerdeführern 13 und 32 ist lediglich der Vorname des Kindes mit Ge- burtsdatum und Klasse aufgeführt, hingegen fehlen die Namen der Eltern sowie die Adresse. Beim Beschwerdeführer 22 ist mit 7302 Trimmis wie- derum eine falsche Postleitzahl festgehalten, so existiert entweder 7203 Trimmis oder 7302 Landquart. Auf die Beschwerde kann in Bezug auf die Beschwerdeführer 13 und 32 nicht eingetreten werden, bei den anderen Zweifelsfällen kann die Frage vorliegend offen gelassen werden, da zu- mindest die Personalien der Beschwerdeführerin 1 zutreffend sind. 1.3Hinsichtlich der Beschwerdefrist bestimmt Art. 52 Abs. 1 VRG, dass die Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids beim Verwaltungsgericht einzureichen ist. Am 9. Februar 2021 wurde der angefochtene Regierungsratsbeschluss gefasst und am 10. Fe- bruar 2021 im Kantonsamtsblatt publiziert und mittels Medienmitteilung bekannt gemacht. Die Beschwerdeführer reichten am 11. März 2021 (Poststempel) Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein, so dass die 30- tägige Frist im vorliegenden Fall eingehalten wurde. Deshalb ist auf die rechtzeitig erhobene und formgerecht eingereichte Beschwerde einzutre- ten. 2.1Der vorliegend strittige Regierungsratsbeschluss vom 9. Februar 2021 (Bf- act. 2; Bg-act. 1) sah in der Volksschule das Tragen von Masken für Schü- lerinnen und Schüler der 5. und 6. Primarklasse vor. 2.2Mit Beschwerde geltend gemacht werden können Rechtsverletzungen ein- schliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Art. 51 Abs. 1 lit. a VRG) sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 51 Abs. 1 lit. b VRG).
14 - 2.3Die Beschwerdeführer behaupten zunächst, dass der Beschwerdegegner seinen Entscheid auf einen falsch festgestellten Sachverhalt abgestützt bzw. den Sachverhalt nur unvollständig ermittelt habe. Sie kritisieren ein- gehend, dass die Maskentragpflicht für die betroffenen Primarschüler sich auf keine wissenschaftliche Grundlage stützen könne und sogar potenziell kontraproduktiv sei. In diesem Zusammenhang äussern die Beschwerde- führer Zweifeln an den empirischen Daten, insbesondere der epidemiolo- gischen Risikolage im Kanton Graubünden und die daraus von den Behör- den abgeleitete Tendenz zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses. Sämtliche vom Bundesrat selbst aufgestellten Indikatoren gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. a COVID-19-Verordnung besondere Lage hätten sich im Zeitpunkt der Anordnung der Maskenpflicht für die Primarschule seit über 10-12 Wochen in einer konstanten Abwärtsbewegung befunden. Für eine Verschärfung von Massnahmen habe kein Anlass bestanden. Die von der COVID-19 Taskforce des Bundesrates im Verlauf des Dezembers 2020 und Januar 2021 vielfach betonte Gefahr durch neue Virusmutatio- nen lasse sich an den vorhandenen empirischen Daten in keiner Weise nachweisen. Zudem sei die Bevölkerungsgruppe der Null- bis Neunjähri- gen nicht von Covid-19 betroffen, auf jeden Fall seien die Kinder keine Treiber der Krankheit. Weiter seien PCR-Tests, also die Grundlage der Entscheidfindung des Beschwerdegegners, für die Erkennung einer Krankheit bzw. eines Virus viel zu unsicher in der Methode, sodass die positiven Tests keine Rückschlüsse auf die tatsächlichen Fallzahlen er- laubten. Aufgrund all dieser Unsicher- und Ungenauigkeiten sei das in der Schweiz verwendete PCR-Testverfahren und die darauf abgestützten täg- lichen Lagebulletins des Bundesamtes für Gesundheit weder geeignet noch ausreichend zuverlässig, um eine Ausbreitung einer effektiven Er- krankung mit Covid-19 wirksam zu erkennen. 2.4Der Beschwerdegegner macht hinsichtlich des Handlungsbedarfs für die Anordnung der Maskenpflicht in der 5. und 6. Primarklasse zusammenge-
15 - fasst geltend, vor dem Hintergrund des vermehrten Auftretens von COVID- 19-Fällen in den Bündner Schulen seit den letzten Weihnachtsferien sowie dem Schulschluss in Arosa aufgrund des Ausbruchs des mutierten Coro- navirus sei es geboten und angezeigt gewesen, die Frage der Masken- pflicht in der Primaschule näher zu prüfen. Die Einschätzung der dannzu- mal aktuellen epidemiologischen Lage sowie die wissenschaftlich erwie- sene Tatsache, dass mit dem Aufkommen der britischen Mutante eine er- höhte Ansteckungs- und Verbreitungsgefahr mit dem Coronavirus bestan- den habe, habe schliesslich zur umstrittenen Anordnung geführt. Die Vor- aussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Art. 40 EpG in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 lit. a Covid-19-Verordnung besondere Lage seien somit gegeben gewesen. 3.1Das Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung über- tragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG; SR 818.101) regelt den Schutz des Menschen vor übertragbaren Krank- heiten und sieht die dazu nötigen Massnahmen vor. Es bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Das Epidemiengesetz bezieht sich insbe- sondere auf diejenigen übertragbaren Krankheiten, die eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit oder ein Gesundheitsrisiko für Einzelne oder be- stimmte Gruppen darstellen. Ein Krankheitserreger ist umso bedeutender, je grösser sein Schadenspotenzial ist. Massgebend sind dabei die Schwere der Erkrankung und ihrer Folgen – insbesondere bleibende Schäden oder frühzeitiger Tod –, die Anzahl Betroffener, die direkten Ge- sundheitskosten und die indirekten Kosten, die bspw. durch Erwerbsaus- fall oder Arbeitsunfähigkeit entstehen (Botschaft zur Revision des Bundes- gesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen vom 3. Dezember 2010, BBl 2011, 311 ff. [Botschaft EpG], S. 357). Bei Vorliegen einer besonderen Lage im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EpG kann der Bundesrat unter anderem Massnahmen gegenüber einzelnen Personen
16 - sowie gegenüber der Bevölkerung anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG). 3.2Gestützt auf Art. 6 Abs. 1 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am 19. Juni 2020 die Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage; SR 818.101.26). Diese Verordnung bezweckt die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen und Institutio- nen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und Übertragungsketten zu unterbrechen. Soweit die Verordnung nichts anderes bestimmt, behalten die Kantone ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Der Kanton trifft zusätzliche Massnahmen nach Art. 40 EpG, wenn u.a. die epidemiologische Lage im Kanton oder in einer Region dies erfordert. Er beurteilt dies namentlich aufgrund folgender Indikatoren und ihrer Entwicklung: Inzidenz, Anzahl Neuinfektionen, Anteil positiver Tests an der Gesamtzahl durchgeführter Tests, Anzahl durchgeführter Tests, Reproduktionszahl, Kapazitäten im stationären Bereich sowie Anzahl neu hospitalisierter Personen, einsch- liesslich solcher in der Intensivpflege (Art. 8 Abs. 1 lit. a Covid-19-Verord- nung besondere Lage, Stand: 8. Februar 2021). Anzumerken bleibt, dass sich durch das Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 25. September 2020 über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesra- tes zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, SR 818.102) mit Bezug auf die vorgenannte, unmittelbar gestützt auf das EpG erlassene bundesrätliche Verordnung nichts änderte. 3.3Vorab ist festzuhalten, dass der Beschwerdegegner bei der Prüfung der epidemiologischen Lage auf wissenschaftliche Grundlagen angewiesen ist. In der Schweiz genügen die Methodik des Bundesamts für Gesundheit (BAG) sowie der Swiss National Covid-19 Task Force grundsätzlich den wissenschaftlichen Standards und darf und muss die Regierung darauf ab-
17 - stützen. Vor diesem Hintergrund sind die strittigen Massnahmen nachfol- gend zu prüfen. Bei Covid-19 handelt es sich um eine virale Infektionskrankheit, wobei die Erkrankungen sehr unterschiedlich verlaufen können. So haben manche Menschen keine Symptome, andere benötigen hingegen eine intensive Behandlung im Spital (https://www.who.int/health-topics/coronavi- rus#tab=tab_1, besucht am 21. September 2021; https://www.bag.ad- min.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/ak- tuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behand- lung-ursprung.html, besucht am 21. September 2021). Sowohl nach An- gaben der Weltgesundheitsorganisation (WHO) wie auch nach Angaben des BAG liegt eine weltweite Pandemie vor, von der auch die Schweiz (nach wie vor) betroffen ist (https://covid19.who.int, besucht am 21. Sep- tember 2021; https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/aus- brueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien.html, be- sucht am 21. September 2021). Die Fallzahlen sind zwar sowohl im Kanton Graubünden als auch in der ganzen Schweiz seit Ende Oktober 2020 – mit Ausnahmen von einzelnen grösseren Wiederanstiegen im Dezember und Januar 2021 – kontinuier- lich zurückgegangen. Ende Februar 2021 ist dieser Rückgang jedoch zum Stehen gekommen und es ist seither wieder ein Anstieg der Fallzahlen bis Anfang April 2021 festzustellen gewesen. Nach einem weiteren Rückgang ab Mitte April 2021 haben die Fallzahlen zwischen Ende Juni und Mitte August 2021 wieder stark zugenommen. Seitdem hat sich die Zahl der neuen Infektionen auf hohem Niveau stabilisiert, wobei die aktuelle Co- rona-Epidemie zurzeit fast ausschliesslich durch die Delta-Variante verur- sacht wird (https://sciencetaskforce.ch/epidemiologische-lagebeurteilung- 2/, besucht am 21. September 2021; https://www.gr.ch/DE/institutio- nen/verwaltung/djsg/ga/coronavirus/info/Seiten/Start.aspx, besucht am
18 - len ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass am 26. Januar 2021 das Ge- sundheitsamt Graubünden in der Schule von Arosa drei Fälle des mutier- ten Coronavirus registrierte. Aufgrund einer umgehend durchgeführten Ausbruchsuntersuchung in der betroffenen Schule wurden 14 Fälle – alle- samt Mutationen – bestätigt. In der Folge wurde als Sofortmassnahme un- ter anderem die Schule in Arosa zum Schutz der Gesundheit von Bevöl- kerung und Gästen vom Gesundheitsamt Graubünden bis 6. Februar 2021 geschlossen und am 29. und 30. Januar 2021 in der Gemeinde Arosa Be- völkerung und Gäste flächendeckend getestet (Bg-act. 5; https://www.gr.ch/DE/Medien/Mitteilungen/MMStaka/2021/Seiten/20210 12702.aspx, besucht am 21. September 2021). Die Zwischenbilanz des zweitägigen Flächentests wies am 31. Januar 2021 2570 Proben aus. Es wurden 58 Infektionen mit dem Coronavirus bestätigt, 45 davon betrafen Mutationen (B.1.1.7). 350 Resultate waren noch ausstehend. Die positiven Fälle waren hauptsächlich auf das schulische Umfeld, insbesondere auf Schülerinnen und Schüler, deren Eltern als auch auf Lehrpersonen, zurückzuführen (https://www.gr.ch/DE/Medien/Mitteilungen/MM- Staka/2021/ Seiten/2021013101.aspx, besucht am 21. September 2021). Dieser Vor- fall zeigt, dass Kinder und Jugendliche sich durchaus mit dem Coronavirus anstecken sowie das Virus verbreiten können und – entgegen den Be- hauptungen der Beschwerdeführer – Treiber der Krankheit sein können. Im Allgemeinen weisen sie weniger und weniger schwere Symptome auf als Erwachsene, und schwere Verläufe von COVID-19 treten weniger häu- fig auf. Sie können allerdings an Long-COVID leiden und ein schweres Krankheitsbild entwickeln, das sogenannte Pädiatrische multisystemische inflammatorische Syndrom, das zeitlich mit COVID-19 assoziiert ist (PIMS- TS). Die Merkmale dieser beiden Krankheitsverläufe, einschliesslich ihrer Häufigkeit, sind noch nicht geklärt. Die derzeit verfügbare wissenschaftli- che Literatur erlaubt keine genaue Bestimmung des Zusammenhangs zwi- schen dem Alter einer Person und der Wahrscheinlichkeit, sich mit dem
19 - Virus zu infizieren (https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-rolle-von- kindern-und-jugendlichen-bei-der-covid-19-epidemie/. besucht am 21. September 2021). Die Gefahr einer weiteren Corona-Welle mit einem damit verbundenen An- stieg der Hospitalisationen und von Todesfällen bestand bzw. besteht da- mit insbesondere aufgrund der sich immer weiter verbreitenden Virusmu- tationen. Seit Mitte Februar 2021 bereiteten sich insbesondere die Varia- nten Beta (B.1.351), Alpha (B.1.1.7) sowie Delta (B.1.617.2) in der Schweiz rasant aus, wobei seit Ende Juni 2021 die Delta-Variante in der Schweiz am häufigsten vorkommt. Entgegen den Vorbringen der Be- schwerdeführer gelten insbesondere die Virusvarianten Beta und Alpha international als besorgniserregend, da eine erhöhte Ansteckungsgefahr besteht, als dies bei der bisherigen Variante des neuen Coronavirus mit Ursprung in Wuhan der Fall war (https://www.covid19.admin.ch/de/epide- miologic/virus-variants, besucht am 21. September 2021). Zudem verur- sacht die Delta-Variante schwerere Verläufe als die zuvor in der Schweiz dominierenden Stämme. In einer grossen Studie in England hatten Pati- enten mit Delta im Vergleich zu Patienten mit Alpha ein mehr als doppelt so hohes Hospitalisierungsrisiko (https://sciencetaskforce.ch/epidemiolo- gische-lagebeurteilung-2/, besucht 21. September 2021). Aufgrund der höheren Infektiosität der neuen Virusstämme kann es sehr schnell zu ei- nem starken Anstieg der Infektionszahlen kommen. Die dargelegten Ent- wicklungen zeigen auf, dass nach wie vor nicht mit einer nachhaltigen Ent- spannung der Lage zu rechnen ist. Soweit die Beschwerdeführer den PCR-Test als Entscheidgrundlage für die Fallzahlen infrage stellen, ist auf das Merkblatt zur aktuellen Covid-19 Testung in der Schweiz des Bundes- amts für Gesundheit BAG und Swissmedic hinzuweisen. Darin ist festge- halten, dass es sich bei der Polymerase-Kettenreaktion (PCR) um eine NAT bzw. Nucleic Acid Amplification Technology-Methode der modernen Molekularbiologie handelt, um in einer Probe vorhandene Nukleinsäure
20 - (RNA oder DNA) in vitro zu vervielfältigen und danach mit geeigneten De- tektionssystemen nachzuweisen. Mit dieser sehr empfindlichen Methode wird in Patientenproben spezifisch die Nukleinsäure eines Erregers nach- gewiesen, was eine Infektion mit dem Erreger belegt. Durch den direkten Nachweis von viraler Nukleinsäure in einem Nasen-Rachenabstrich kann bei Patienten mit Covid-19-kompatiblem Symptomen auf eine Sars-CoV- Infektion geschlossen werden (Bundesamt für Gesundheit BAG/Swissme- dic, Merkblatt zur aktuellen Covid-19 Testung in der Schweiz, Stand am
22 - Rahmen der Sozialziele für den Bund und die Kantone, welche Ziele mit Förderungsmassnahmen erreicht werden sollen. Unter anderem sollen sich Kinder und Jugendliche nach ihren Fähigkeiten bilden und weiterbil- den sowie beruflich ausbilden können (lit. f). Art. 41 BV erscheint deshalb als Konkretisierung dessen, was mit dem Anspruch auf Förderung der Ent- wicklung (Art. 11 BV) bezweckt wird (SCHWEIZER, a.a.O., N 14 und N 21 zu Art. 11 BV). 4.2.2Ob die vom Beschwerdegegner zur Bekämpfung von Covid-19 angeord- nete Maskentragpflicht für Schülerinnen und Schüler der 5. und 6. Primar- klasse tatsächlich in das Recht der Kinder und Jugendlichen auf Förde- rung ihrer Entwicklung eingreift, kann offenbleiben. Zutreffend ist und dies wird vom Beschwerdegegner auch nicht bestritten, dass die Maskentrag- pflicht das Recht der Beschwerdeführer auf persönliche Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV tangiert. 4.3.1 Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage bringen die Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, dass die Kantone nicht über eine Regelungskompetenz verfügten, im Rahmen von epidemiologischen Lagen eigenständig über Art. 40 EpG hinausgehende bzw. weitergehende Massnahmen anzuord- nen. Es gelte Vorrang des Bundesrechts i.S.v. Art. 49 BV; dieses gehe entgegenstehendem kantonalem Recht vor. Gemäss Art. 118 Abs. 1 BV treffe der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeit Massnahmen zum Schutz der Gesundheit; er erlasse Vorschriften über die Bekämpfung übertragba- rer Krankheiten von Menschen. Dem Bund komme somit in diesem Be- reich eine umfassende, nachträgliche derogatorische Gesetzgebungs- kompetenz zu, welche von ihm weitgehend ausgeschöpft sei. Entspre- chend komme den Kantonen in diesem Bereich grundsätzlich keine Ge- setzgebungskompetenz mehr zu. Sodann zähle Art. 40 EpG diejenigen Massnahmen auf, welche Bund und Kantone im Rahmen der besonderen Lage gestützt auf Art. 6 Abs. 2 EpG gegenüber der Bevölkerung vorkehren dürften. Art. 40 Abs. 2 EpG leite die Aufzählung von drei Massnahmebe-
23 - reichen mit der Formulierung «insbesondere» ein, womit gesagt sei, dass die Aufzählung nicht abschliessend sei. Die entscheidende Frage sei vor- liegend somit, ob die nicht abschliessende Aufzählung unter Art. 40 Abs. 2 EpG die Einführung einer allgemeinen Maskenpflicht in den Schulen er- laube oder nicht. Nach dem Durchspielen der gängigen Auslegungsme- thoden kommen die Beschwerdeführer zum Schluss, dass Art. 40 EpG diese Eingriffsmöglichkeiten nicht beinhalte und somit keine gesetzliche Grundlage hierfür darstelle. Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, dass die angeordneten Massnahmen in mehrfacher Hinsicht Art. 40 EpG verletzten. So würden die Feststellung und Zählweise der Test-Ergebnisse gegen die Grundprinzipien der Wissenschaftlichkeit und der Statistik ver- stossen. Die Massnahmen würden nicht wirksam überwacht und sie wür- den dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht standhalten. Schliess- lich seien im Epidemiengesetz nirgends Massnahmen gegen die gesunde Bevölkerung vorgesehen, sodass sich die strittige Maskentragpflicht auf keine gesetzliche Grundalge zu stützen vermöge. 4.3.2Grundsätzlich ist festzustellen, dass das Gesundheitswesen in den Zu- ständigkeitsbereich der Kantone fällt, die Bundesverfassung (Art. 118 Abs. 2 lit. b BV) aber für die Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren dem Bund eine verpflichtende und nachträglich derogatorische Gesetzgebungskompe- tenz einräumt und diese Kompetenz umfassend ist und über die reine Ge- fahrenabwehr ("Gesundheitsschutz") hinaus auch die Risikoprävention er- fasst. Den Kantonen verbleiben aber auch in der besonderen und der aus- serordentlichen Lage Kompetenzen, solange und soweit der Bund keine abschliessende Regelung getroffen hat (vgl. hierzu BERNHARD WALDMANN, Der Föderalismus in der Corona-Pandemie, Newsletter IFF 4/2020, Rz. 5 ff., abrufbar unter https://www.unifr.ch/federalism/de/assets/pu- blic/files/Newsletter/IFF/3_Waldmann_Covid-19_und_Foederalismus-fi- nal.pdf, besucht am 21. September 2021]).
24 - 4.3.3Die Schweiz befindet sich gegenwärtig in der sog. besonderen Lage gemäss Art. 6 EpG. In der besonderen Lage überträgt das Gesetz dem Bundesrat (und damit auch dem Bund) die Kompetenz zum Erlass ver- schiedener Massnahmen, für die in der normalen Lage die Kantone zu- ständig wären, wobei die Massnahmen in Art. 6 Abs. 2 lit. a–d EpG zwar abschliessend aufgezählt werden, in ihrer Gesamtheit aber relativ weit ge- fasst sind und insbesondere alle in Art. 40 EpG aufgeführten Massnahmen gegenüber der Bevölkerung und bestimmten Personengruppen umfassen. So kann der Bundesrat in der besonderen Lage Massnahmen anordnen, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern (Art. 40 Abs. 1 EpG) und da- bei namentlich Veranstaltungen verbieten oder einschränken (Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG), Schulen, andere öffentliche Institutionen und private Unter- nehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen (Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG) oder bestimmte Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken (Art. 40 Abs. 2 lit. c EpG). In der besonderen Lage stehen Bund und Kantone gleichermassen in der Pflicht, d.h. die Kantone sind ihrerseits zum Erlass von Massnahmen zur Bekämpfung der Epidemie be- rechtigt und verpflichtet, soweit der Bundesrat keine abschliessende Re- gelung getroffen hat. Diese konkurrierenden Zuständigkeiten können nicht nur zu unterschiedlichen Regelungen in den einzelnen Kantonen führen, sondern auch Kompetenzabgrenzungsprobleme gegenüber dem Bund mit sich bringen (WALDMANN, a.a.O., Rz. 7 ff.). Die bundesrechtlichen Mass- nahmen gemäss der Covid-19-Verordnung besondere Lage schreiben un- ter anderem für Bildungseinrichtungen die Erarbeitung und Umsetzung ei- nes Schutzkonzepts vor (Art. 4 Abs. 1 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Die bundesrechtlichen Vorgaben für diese Schutzkonzepte sahen und sehen indes für Schulkinder auf der Primarstufe keine Pflicht zum Tra- gen von Gesichtsmasken vor (vgl. Art. 4 Abs. 2–4 Covid-19-Verordnung besondere Lage in der bis 28. Oktober 2020 gültigen Fassung [AS 2020 2213], Art. 6d Abs. 2 Satz 1 e contrario Covid-19-Verordnung besondere
25 - Lage in der bis 18. April 2021 gültigen Fassung [AS 2020 4503], Art. 6d Abs. 3 Satz 1 e contrario Covid-19-Verordnung besondere Lage in der seit
26 - sunde Personen trifft, ist schlichtweg unvermeidbar und liegt in der Natur der Sache. Eine Anordnung von Massnahmen auch für gesunde Perso- nen, kann dazu dienen, die Ausbreitung von Krankheiten zu verhindern, namentlich indem gesunde Personen vor einer Ansteckung geschützt wer- den. Hinzu kommt, dass eine mit Covid-19 infizierte Person bereits zwei Tage vor Auftreten der ersten Symptome ansteckend sein kann (vgl. Er- wägung 4.5.3 nachstehend) und zu diesem Zeitpunkt möglicherweise keine Kenntnis über ihre Infektion hat. Die angeordneten Massnahmen müssen jedoch verhältnismässig sein: So sieht Art. 40 Abs. 3 EpG vor, dass die Massnahmen nur so lange dauern dürfen, wie es notwendig ist, um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Auch sind die angeordneten Massnahmen regelmässig zu überprüfen. 4.3.5Nachdem es sich bei Covid-19 – wie bereits erwähnt (vgl. Erwägung 3.3 vorstehend) – um eine weltweite Pandemie handelt, von der auch die Schweiz betroffen ist, sind die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 40 EpG gegeben. Soweit die Beschwerdeführer die Feststellung und Zählweise der Test-Ergebnisse in Zweifel ziehen bzw. die Notwendigkeit der angeordneten Massnahmen gestützt auf Art. 8 Abs. 1 lit. a Covid-19- Verordnung, ist auf die festgestellte bedrohliche epidemiologische Situa- tion im Kanton Graubünden gemäss vorstehender Erwägung 3.3 und die dortigen Ausführungen zu verweisen. Entgegen den Einwänden der Be- schwerdeführer findet eine Überwachung der Massnahmen statt, was sich u.a. darin zeigt, dass die mit dem angefochtenen Beschluss angeordnete Massnahme der Maskentragpflicht für die Schülerinne und Schüler der 5. und 6. Primarklasse mit Beschluss des Beschwerdegegners vom 6. April 2021 (Bg-act. 3) wieder aufgeboben wurde, mit der Begründung, dass mit den regelmässig flächendeckenden Schultestungen ein Instrument zur Verfügung stehe, mit welchem Coronafälle rasch identifiziert und die In- fektionsketten unterbrochen werden könne.
27 - 4.3.6Zu den Vorschriften zum Betrieb im Sinne von Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG zählen neben anderem Hygienemassnahmen (Botschaft EpG, a.a.O., 392), namentlich die Verwendung von Schutzmaterial (bspw. Gesichts- masken), womit die Maskentragpflicht gemäss dem angefochtenen Regie- rungsratsbeschluss als Massnahme im Sinne von Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht. 4.3.7Die innerkantonale Zuständigkeit zum Erlass solcher Massnahmen richtet sich nach kantonalem Recht. Gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. h des Gesetzes zum Schutz der Gesundheit des Kantons Graubünden (Gesundheitsge- setz, BR 500.000) regelt das Gesundheitsgesetz u.a. die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen. Der Kanton ist u.a. zuständig, für den Vollzug des Epidemiengesetz (Art. 5 Abs. 1 lit. h), wobei in Art. 35 der Verordnung zum Gesundheitsgesetz (VOzGesG; BR 500.010) das Gesundheitsamt, als Teil des Departements für Justiz, Sicherheit und Ge- sundheit, als kantonale Vollziehungsbehörde hierfür bezeichnet wird. Folglich ist der Beschwerdegegner als oberste leitende und vollziehende Behörde und vorstehende Behörde der Departemente der kantonalen Ver- waltung (vgl. Art. 42 Abs. 3 und Art. 43 Abs. 1 KV) im föderalen Gefüge der Covid-19-Massnahmen gestützt auf Art. 40 EpG zuständig, die um- strittenen Massnahmen anzuordnen. Die innerkantonale Zuständigkeit wird im Übrigen von den Beschwerdeführern nicht bestritten, führen diese selbst aus, für die Anordnung epidemiologischer Massnahmen nach Art. 40 EpG sei der Beschwerdegegner dem Grundsatze nach die zustän- dige Behörde (vgl. Beschwerdeschrift Rz. 7). 4.4Die angeordneten Massnahmen dienen der Bekämpfung der Covid-19- Epidemie und damit dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung. Es sol- len schwere Krankheitsverläufe und Todesfälle sowie ein Kollaps des Ge- sundheitssystems verhindert werden. Gleichzeitig soll ein möglichst unge- störter Präsenzunterricht in den Schulen im Kanton Graubünden ermög- licht werden. Beim Schutz der Gesundheit handelt es sich um ein zentrales
28 - polizeiliches Schutzgut (SCHWEIZER, a.a.O, N 32 zu Art. 36 BV und N 57 zu Art. 10 BV). Die Massnahmen liegen entsprechend im öffentlichen In- teresse. 4.5.1Ein Grundrechtseingriff lässt sich nur rechtfertigen, wenn er verhältnis- mässig ist. Dabei müssen drei Aspekte der Verhältnismässigkeit erfüllt sein: Die Eignung, die Erforderlichkeit und die Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und Eingriffswirkung (Zumutbarkeit) (SCHWEIZER, a.a.O, N 37 zu Art. 36 BV). 4.5.2Die Beschwerdeführer bringen in diesem Zusammenhang hauptsächlich vor, es sei gemäss wissenschaftlichen und empirischen Studien eine Schädlichkeit für die Gesundheit von Kindern und Jugendlichen durch das Tragen von Masken über mehrere Stunden am Tag erwiesen. Zudem exis- tiere bis heute kein empirischer Nachweis darüber, dass das Tragen von Masken in Bezug auf das Krankheitsgeschehen einen signifikanten Nut- zen bringe. 4.5.3Zunächst ist das Folgende festzuhalten: Covid-19 wird bei engem und län- gerem Kontakt zu einer infizierten Person (weniger als 1,5 m Abstand ohne Trennwand oder Tragen einer Gesichtsmaske) durch Tröpfchen und über die Hände übertragen. Eine Übertragung durch feinste Tröpfchen (Aerosole) ist über weite Distanzen möglich, kommt aber nicht häufig vor. Je länger und enger der Kontakt zu einer infizierten Person ist, desto wahr- scheinlicher ist eine Ansteckung (https://www.bag.ad- min.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/ak- tuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behand- lung-ursprung.html, besucht 21. September 2021; https://sciencetask- force.ch/policy-brief/die-rolle-von-aerosolen-bei-der-ubertragung-von- sars-cov-2/, besucht am 21. September 2021).
29 - Zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie empfiehlt das BAG neben der Einhaltung der Hygiene- und Verhaltensregeln insbesondere sich impfen zu lassen sowie die Massnahmen "Testen, Tracing, Isolation und Qua- rantäne" (https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrue- che-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/so- schuetzen-wir-uns.html, besucht am 21. September 2021; https://science- taskforce.ch/policy-brief/contact-tracing-strategy/, besucht am 21. Sep- tember 2021). Die Hygiene- und Verhaltensregeln umfassen einerseits die Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m und andererseits das Tragen einer Gesichtsmaske, wenn Abstandhalten nicht möglich ist und kein phy- sischer Schutz, bspw. eine Trennwand, vorhanden ist. Das Tragen einer Maske in der Öffentlichkeit dient in erster Linie dem Schutz von anderen Personen. Eine infizierte Person kann bereits zwei Tage vor Auftreten der Symptome ansteckend sein, ohne es zu wissen. Wenn folglich auf engem Raum alle Personen eine Maske tragen, wird jede Person von den ande- ren geschützt. Durch das Maskentragen ist kein hundertprozentiger Schutz gewährleistet, jedoch kann es helfen, dass das Coronavirus sich weniger schnell ausbreitet (https://www.bag.admin.ch/bag/ de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-aus- brueche-epidemien/novel-cov/masken.html, besucht am 21. September 2021). Die Swiss National COVID-19 Science Task Force befürwortet be- reits seit April 2020 das Tragen einer Maske in Innenräumen (namentlich in Spitälern/Arztpraxen und in Lebensmittelläden) und im öffentlichen Ver- kehr, wenn der Mindestabstand nicht eingehalten werden kann (https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/, be- sucht am 21. September 2021; https://sciencetaskforce.ch/policy- brief/role-of-masks/, besucht am 21. September 2021). Auch die WHO hält fest, dass Gesichtsmasken Teil einer umfassenden Strategie zur Bekämp- fung von Covid-19 sein sollten. Medizinische Gesichtsmasken schützten einerseits den Träger vor eine Infektion und andererseits andere Personen vor einer Ansteckung durch den (infizierten, allenfalls symptomfreien) Trä-
30 - ger (WHO, Mask use in the context of COVID-19, 1. Dezember 2020, zu finden über https://www.who.int/publications/i/item/advice-on-the-use-of- masks-in-the-community-during-home-care-and-in-healthcare-settings-in- the-context-of-the-novel-coronavirus-(2019-ncov)-outbreak, besucht am
31 - AN.2020.00013 vom 3. Dezember 2020 E.4.5.1 f.; AN.2020.00014 vom 3. Dezember 2020 E.4.5.1 und. E.4.5.4; AN.2020.00015 vom 3. Dezember 2020 E.4.5.1 und E.4.5.5; AN.2020.00016 vom 3. Dezember 2020 E.6.5.1 f.; AN.2020.00020 vom 16. Dezember 2020 E.5.5.1 f.; Urteil des Verwal- tungsgerichts des Kantons Zug vom 20. April 2021 E.3.6.4). 4.5.4Hauptzielt der Maskentragpflicht ist es, die Weiterverbreitung des Virus zu verhindern bzw. zu verlangsamen. Damit kann die Gefahr reduziert wer- den, dass ganze Schulklassen in Quarantänen müssen oder es sogar zur Schulschliessung kommt, wie dies bei der Schule Arosa geschehen ist. Somit kann der Präsenzunterricht, wenn immer möglich weitergeführt wer- den. Aus pädagogischer Sicht sind offene Schulen für die Chancengerech- tigkeit und den Lernerfolg zentral. Es muss davon ausgegangen werden, dass die Dunkelziffer jener Menschen, die Corona hatten, jedoch keine Symptome zeigen, sehr hoch ist. Eine infizierte Person kann jedenfalls be- reits zwei Tage vor Auftreten der Symptome ansteckend sein, ohne es zu wissen. Weil gerade bei jüngeren Menschen eine Infektion mit dem Coro- navirus häufig ohne Symptome verläuft und das Virus in dieser Phase ins- besondere im Klassen- und Schulverband unbemerkt übertragen werden kann, sind die strittigen Massnahmen augenfällige erforderlich und geeig- net, um in dieser Altersgruppe die Ausbreitung des Corona-Virus wirksam einzudämmen bzw. die Schülerinnen und Schüler sowie die Lehrpersonen vor einer Ansteckung zu schützen. Dies umso mehr, wenn man bedenkt, dass die Kinder in Bezug auf das Einhalten von andauernden Hygiene- und Verhaltensregeln wie Händewaschen, Abstandhalten, Berührungen vermeiden etc. nicht so empfänglich sind. Entsprechend ist eine Überwa- chung zwecks strikter Einhaltung dieser Vorgaben im Schulzimmer und noch mehr auf dem Pausenplatz ein Ding der Unmöglichkeit. Insofern un- terstützt hier die Maskentragpflicht und können dadurch unerkannte Über- tragungsketten unterbrochen und Infektionen verhindert werden. Dies wie- derum trägt letztlich dazu bei, die damit verbundene Gefahr von Anste-
32 - ckungen in den Familien und damit auch der Weiterverbreitung des Virus in die Gesamtbevölkerung zu verhindern. Es bestehen denn auch keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass das Tragen einer Maske – mindes- tens bei korrekter Handhabung der Maske – gesundheitsschädlich sein soll, wie dies von den Beschwerdeführern vorgetragen wird. Dem Schrei- ben der pädiatrie Schweiz, offizieller von der FMH anerkannte Fachgesell- schaft in der Kinder- und Jugendmedizin, sowie der Kinderärzte Schweiz, dem Berufsverband der schweizerischen Fachärztinnen und Fachärzte für Kinder- und Jugendmedizin, kann entnommen werden, dass das Masken- tragen in den Altersgruppen ab der 5. bis 6. Primarklasse medizinisch un- bedenklich ist (vgl. Bg-act. 6 https://www.kinderaerzteschweiz.ch/Fuer- Mitglieder/Coronavirus---COVID-19, besucht am 21. September 2021). Bezüglich Gesundheitsschädigung durch das Tragen von Masken ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass das Personal in Operationssälen seit jeher täglich und für mehrere Stunden eine Maske trägt, ohne dass dies – zumindest bei Erwachsenen – je als Problem identifiziert wurde. 4.5.5In Bezug auf die Zweck-Mittel-Relation spielen im vorliegenden Fall insbe- sondere die Faktoren Eingriffsschwere, Dauer der Massnahme sowie ab- wendbares Übel eine Rolle. Die Schwere des Eingriffs durch die Masken- tragpflicht während des Unterrichts und in den Pausen wird von den ein- zelnen Schülern subjektiv sicherlich unterschiedlich wahrgenommen. In objektiver Hinsicht zählen die Beschwerdeführer eine Reihe von negativen Faktoren auf, welche die Kinder in physischer wie auch psychischer Hin- sicht beeinträchtigen. Diese Auswirkungen stellen aber keinen schweren Eingriff in die persönliche Integrität bzw. Freiheit der einzelnen Schüler dar, und zwar selbst mit Blick auf den Umstand, dass die Schülerinnen und Schüler die Maske während des Unterrichts wie auch während den Pausen tragen müssen und so in der Regel vormittags vier Stunden und nachmittags zwei bis drei Stunden ihre Masken tragen müssen. Da derzeit keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das Tragen einer Maske ge-
33 - sundheitsschädlich sein soll (vgl. Erwägung 4.5.4 vorstehend), ist mit der Maskentragpflicht im Wesentlichen bloss ein vorübergehendes unange- nehmes und beschwerliches Gefühl verbunden. Zudem ist darauf hinzu- weisen, dass unter anderem Personen, die aus besonderen, insbesondere medizinischen, Gründen keine Gesichtsmaske tragen können, von der Maskentragpflicht befreit sind. Mit der Maskentragpflicht sollen sog. «Hot- spots» an den Schulen vermieden werden, da andernfalls partielle oder flächendeckende Schulschliessungen drohen, wie dies der Fall bezüglich der Schule Arosa gezeigt hat. Das Ziel ist es somit, den Präsenzunterricht an den Schulen weiterhin sicherzustellen und erneutes Homeschooling zu vermeiden. Gleichzeitig soll aber auch aufgrund des Umstandes, dass Kin- der häufig keine Symptome bei einer Erkrankung mit dem Coronavirus aufweisen, eine Weiterverbreitung des Coronavirus in die Gesamtbevöl- kerung verhindert werden, um besonders verletzliche Gruppen bzw. Per- sonen, die einer Risikogruppe angehören, vor einer Hospitalisation oder im schlimmsten Fall vor dem Tod zu schützen. Diese Ziele überwiegen den Eingriff in die persönliche Freiheit der Schülerinnen und Schüler deut- lich. Hinzu kommt, dass die strittige Massnahme bereits nach zwei Mona- ten wieder aufgehoben werden konnte, wobei zu berücksichtigen ist, dass die meisten Schulen Ende Februar/anfangs März eine Woche Sportferien hatten. Demzufolge war der Eingriff in die Grundrechte auch in zeitlicher Hinsicht nicht übermässig. Insgesamt überwiegen demzufolge bildungs- politische und gesundheitspolizeiliche Interessen an einer Maskentrag- pflicht für die Primarschülerinnen und –schüler der 5. und 6. Klassen deren privates Interesse, während der Schulzeit im Unterricht und während den Pausen keine Gesichtsmaske tragen zu dürfen deutlich. Es ergibt sich daher, dass die Maskentragpflicht für die Schülerinnen und Schüler in der 5. und 6. Primarklasse geeignet und erforderlich ist und Ein- griffszweck und Eingriffswirkung in einer vernünftigen Zweck-Mittel-Rela-
34 - tion stehen, weshalb sie zumutbar ist. Die Maskentragpflicht erweist sich somit als verhältnismässig. 4.6Zusammengefasst hat der Beschwerdegegner die strittigen Massnahmen unter Berücksichtigung der aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisse und Empfehlungen und gestützt auf das Epidemiengesetz bzw. die dieses aus- führenden Covid-19-Verordnung besondere Lage abgestützt. Die Mass- nahmen selber stellen keinen unzulässigen Grundrechtseingriff dar. So beruht der Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführer auf einer ge- setzlichen Grundlage (Erwägung 4.3.1 ff.), liegt im öffentlichen Interesse (Erwägung 4.4) und ist verhältnismässig (Erwägung 4.5.1 ff.). Insofern er- weist sich der Grundrechtseingriff als rechtmässig. Entsprechend ist die Beschwerde abzuweisen, soweit in formeller Hinsicht darauf eingetreten werden kann. 5.Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten den unterliegenden Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung für den ganzen Betrag aufzuerlegen (Art. 73 VRG). Die Staatsgebühr beträgt dabei CHF 5'000.-- Diese geht zusammen mit den Kanzleiauslagen zulasten den unterliegen- den Beschwerdeführern und ist mit dem von ihnen bereits geleisteten Kos- tenvorschuss von CHF 3'300.-- zu verrechnen. Gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG wird Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel keine Parteientschädi- gung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Vorliegend besteht kein Anlass, davon abzuweichen, weshalb dem Be- schwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen ist. III. Demnach erkennt das Gericht: 1.Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf diese eingetreten wird. 2.Die Gerichtskosten, bestehend aus
35 -
einer Staatsgebühr vonCHF5'000.--
und den Kanzleiauslagen vonCHF680.-- zusammenCHF5'680.-- werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'300.-- verrechnet. Der Restbetrag in der Höhe von Fr 2'380.-- geht zulasten von A._____ und Mitbeteiligte unter solidarischer Haftung. 3.[Rechtsmittelbelehrung] 4.[Mitteilungen] Auf die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 12. Mai 2022 nicht eingetreten (2C_932/2021).