VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 20 35
4 - kann nach Art. 95 Abs. 4 des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden (Schulgesetz, SchulG; BR 421.000) innert 10 Tagen direkt ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden weitergezogen werden, womit er ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor diesem Ge- richt darstellt. Als formeller und materieller Adressat des angefochtenen Entscheids ist der Beschwerdeführer (bzw. seine Eltern als Erziehungsbe- rechtigte) berührt und weist ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhe- bung oder Abänderung des angefochtenen Entscheids auf (Art. 50 VRG). Die Beschwerdelegitimation ist deshalb gegeben. Zudem wurde die Be- schwerde frist- und formgerecht eingereicht, weshalb darauf einzutreten ist. 1.2.Der Antrag auf Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung wird mit diesem Urteil obsolet (wobei korrekterweise ohnehin nicht die aufschiebende Wir- kung, sondern der Erlass vorsorglicher Massnahmen hätte beantragt wer- den müssen). 2.Strittig ist die Anzahl verfügter Wochenlektionen SHP. Während der Be- schwerdegegner dem Antrag des SPD folgend für die zwei Tage integrati- ver Beschulung 6 Lektionen SHP gewährleisten will, verlangt der Be- schwerdeführer 10 Lektionen SHP, wie der Beschwerdegegner bis zur hier angefochtenen Verfügung anerkannt hatte. 3.1.Die Kantone haben für einen ausreichenden und unentgeltlichen Grund- schulunterricht zu sorgen (Art. 62 Abs. 2 i.V.m. Art. 19 der Bundesverfas- sung [BV; SR 101]). Dieser muss angemessen und geeignet sein; er soll genügen, um die Schüler sachgerecht auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten. Behinderte haben in diesem Rahmen einen Anspruch auf geeignete Sonderschulung. Die Kantone sorgen für eine ausreichende Sonderschulung aller behinderten Kinder und Jugendli- chen bis längstens zum vollendeten 20. Lebensjahr (Art. 62 Abs. 3 BV). Gemäss Art. 20 des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002 über die
5 - Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Be- hindertengleichstellungsgesetz, BehiG; SR 151.3) sorgen die Kantone dafür, dass behinderte Kinder und Jugendliche eine Grundschulung erhal- ten, die ihren besonderen Bedürfnissen angepasst ist (Art. 20 Abs. 1 Be- hiG). Sie fördern, soweit dies möglich ist und dem Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen entspricht, mit entsprechenden Schulungsfor- men die Integration behinderter Kinder und Jugendlicher in die Regelschule (Art. 20 Abs. 2 BehiG; vgl. BGE 141 I 9 E. 3.2 m.H.). Im Rahmen dieser Grundsätze verfügen die Kantone praxisgemäss über einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Der verfassungsrechtliche Anspruch umfasst nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Ein darüber hinausgehendes Mass an individueller Betreuung, das theoretisch immer möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen nicht eingefordert werden. Der verfas- sungsmässige Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht gebietet mit anderen Worten nicht die optimale bzw. geeignetste überhaupt denk- bare Schulung von behinderten Kindern (BGE BGE 141 I 9 E. 3.3 m.H.). Für behinderte Kinder ist es im Rahmen des ausreichenden Grundschul- unterrichts regelmässig erforderlich, einen höheren Aufwand zu betreiben, um ihre behinderungsbedingten Nachteile auszugleichen und eine mög- lichst weitgehende gesellschaftliche Chancengleichheit herzustellen. Es besteht aber kein verfassungsmässiger Anspruch auf die bestmögliche in- dividuelle Lösung unabhängig von finanziellen Überlegungen, d.h. auch für Kinder mit einer Behinderung sind die jeweiligen staatlichen Betreuungs- pflichten aufwandmässig nicht unbegrenzt. Eine Abweichung vom "idealen" Bildungsangebot ist zulässig, wenn sie der Vermeidung einer erheblichen Störung des Unterrichts, der Berücksichtigung der finanziellen Interessen des Gemeinwesens oder dem Bedürfnis der Schule an der Vereinfachung der organisatorischen Abläufe dient und die entsprechenden Massnahmen verhältnismässig bleiben (BGE 141 I 9 E. 4.2.2).
6 - 3.2.Im Kanton Graubünden bilden das Schulgesetz und die Schulverordnung die rechtlichen Grundlagen für die sonderpädagogischen Massnahmen. Die sonderpädagogischen Massnahmen gliedern sich in niederschwellige und hochschwellige Massnahmen (Art. 44 Abs. 1 SchulG). Als nieder- schwellige Massnahmen gelten insbesondere die Integrative Förderung und die pädagogisch-therapeutischen Massnahmen (Abs. 2). Als hoch- schwellige Massnahmen gelten gemäss Abs. 3 u.a. der Unterricht im Rah- men der Sonderschulung (lit. a) und die dazugehörende Betreuung (lit. b). Die hochschwelligen Massnahmen in Kindergarten und Schule werden in- tegrativ und teilintegrativ von den Regelschulen in Zusammenarbeit mit den anerkannten Kompetenzzentren für Sonderschulung umgesetzt. Für die Umsetzung der separativen hochschwelligen Massnahmen ist das Kompe- tenzzentrum für Sonderschulung zuständig (Richtlinien des AVS über Son- derpädagogische Massnahmen, April 2013 [Richtlinien 2013], Ziff. 1.2 S. 5). Schüler, die infolge einer Behinderung hochschwellige Massnahmen benötigen, werden nach Möglichkeit ebenfalls integrativ gefördert und be- schult (Integrative Sonderschulung [ISS]). Die Anmeldung zur Abklärung der ISS erfolgt durch die Erziehungsberechtigten. Die Abklärung und An- tragstellung für die ISS erfolgt durch den Schulpsychologischen Dienst (SPD). Dieser plant gemeinsam mit den Beteiligten der Regelschule, dem Kompetenzzentrum für Sonderschulung und insbesondere unter Einbezug der Erziehungsberechtigten die Umsetzung der Massnahmen. Die Anzahl der für die Förderung zur Verfügung gestellten Lektionen wird durch den SPD aufgrund des Behinderungsgrades und unter Beachtung der Situation der Regelschule beantragt. Die Entscheidung obliegt dem Amt. Für die Um- setzung der Massnahme ist das Kompetenzzentrum für Sonderschulung in Kooperation mit der Schulträgerschaft zuständig (vgl. Richtlinien 2013, Ziff. 2.1 S. 11). Pro Kind sind in der Regel maximal 12 Stunden bzw. 12 Lektio- nen möglich (vgl. die Empfehlung in den genannten Richtlinien 2013, Ziff. 2.5 S. 18). Bei schwerer Behinderung sind 11 bis 12 Lektionen SHP vorge- sehen (vgl. Richtlinien des AVS für Abklärung, Bericht und Antrag Hoch-
7 - schwellige sonderpädagogische Massnahmen, November 2015 [Richtli- nien 2015], S. 43). 4.Die Einreihung des Beschwerdeführers in die Kategorie "Schwere Behin- derung" mit Förderrahmen 11–12 Lektionen SHP ist unbestritten. Strittig ist einzig die Frage, ob im Rahmen eines kombinierten Settings integrativer und separativer Sonderschulung (zwei Tage integrativ an der Regelschule mit SHP und zweieinhalb Tage separativ in der Sonderschule) die Anzahl Lektionen SHP proportional zu kürzen sind. 4.1.Der Beschwerdeführer sieht in den Richtlinien 2015 keine Grundlage für die Berechnung der neu verfügten Lektionen SHP; vielmehr sieht er die Kürzung bei Eintritt in die Oberstufe an einer neuen Schule als denkbar schlechte Integrationsform an, gegen die sich auch der ihn betreuende Schulische Heilpädagoge ausgesprochen habe. Der Beschwerdeführer ist weiter der Ansicht, dass der Beschwerdegegner den sonderpädagogischen Aspekt zu wenig berücksichtige und im angefochtenen Entscheid einseitig mit Blick auf die Ressourcen argumentiere. Die schulische Förderung ver- bessere zudem seine künftige berufliche Integration, wodurch sich Kosten sparen liessen. Der Beschwerdegegner erklärt, dass sich die in den Richtlinien 2015 ange- gebene Maximalzahl an SHP-Lektionen nur auf die vollumfängliche ISS während einer gesamten Schulwoche bezögen; dass diese Maximalzahlen an die tatsächlich Anzahl Tage integrativen Schulunterrichts angepasst werden müssten, erscheine folgerichtig. Die Richtlinie 2015 könnte diesbe- züglich formal um eine Ausführung zu kombinierten Schulsettings ergänzt werden, um für die Beteiligten eine bessere Nachvollziehbarkeit herzustel- len. Im vorliegenden Fall habe der Beschwerdegegner den beteiligten Fachpersonen mehrere Jahre eingeräumt, in denen auf eine Umsetzung der Anzahl SHP-Lektionen gemäss Richtlinie 2015 hingearbeitet werden könne. Dies sei den Fachpersonen und auch den Eltern kommuniziert wor-
8 - den und bekannt gewesen. In Bezug auf die Verfügung einer Sonderschu- lung erklärt der Beschwerdegegner, dass nebst pädagogischen Überlegun- gen auch die geltenden Richtlinien massgebend seien, welche bei der Um- setzung der ISS sich auch an übergeordneten Grundsätzen wie der Ver- hältnismässigkeit und am staatlichen Leistungsvermögen orientieren müs- sen. Aus Sicht des Kantons gelte es deshalb, im Einzelfall Lösungen zu realisieren, welche dem Förderbedarf des Schülers sowie auch den gemäss geltenden Rahmenbedingungen vorgesehenen Ressourcen ent- sprächen. 4.2.Es trifft vorliegend zu, dass das beim Beschwerdeführer angewandte kom- binierte Schulsetting in den obgenannten Richtlinien nicht erwähnt ist. Diese Form von Sonderschulung hat offenbar erst nach Erlass dieser Richt- linien eine grössere Zunahme erfahren, sodass ein Reglungsbedarf ent- stand. Eine gängige Vorgehensweise bei Feststehen eines solchen Rege- lungsbedarfs ist eine amtsinterne Weisung bzw. Praxisfestlegung. Diese erfolgte vom Beschwerdegegner am 30. Mai 2017. Dabei wurde festgelegt, dass sich die in der Richtlinie aufgeführten Förderrahmen an einer vollum- fänglichen Integration orientierten, also an einer ganzen Schulwoche; ent- sprechend würden diesem Prinzip folgend weniger Lektionen SHP pro Wo- che zugeteilt, wenn der betroffene Schüler die ISS nur an einzelnen Tagen besucht. Die Fachstellen (Sonderschulen, SPD und HP) waren aufgefor- dert, sich ab Juni 2017 bei kombinierten Schulsettings an den angepassten Maximalzahlen zu orientieren, ohne rückwirkende Anpassungen bereits bewilligter Ressourcen in Einzelfällen, welche diese Maximalwerte über- steigen (vgl. Schreiben der Bereichsleitung Sonderpädagogik II vom 30. Mai 2017 [Bg-act. 4.1]). An dieser Weisung ist nichts auszusetzen, erscheint sie doch nicht nur lo- gisch, sondern zugleich sachgerecht. Solche internen Weisungen als Folge einer Entwicklung (Zunahme von kombinierten Settings) sind auch notwen- dig, um die Gleichberechtigung aller Betroffenen sicherzustellen. Demge-
9 - genüber würde die Lesart des Beschwerdeführers, nämlich dass die För- derrahmen unverändert neben einer gleichzeitigen Separativen Sonderbe- schulung bestünden, zu absurden Ergebnissen führen: Würde etwa die Se- parative Sonderbeschulung an 3 Wochentagen oder mehr stattfinden, fiele nämlich der Förderrahmen der ISS etwa gleich hoch oder gar höher aus als die Anzahl zur Verfügung stehenden Lektionen; dies würde in keiner Weise mehr einer ISS entsprechen, sondern wäre klar eine Einzelförder- massnahme, welche man in der ISS gerade nicht will. 5.Die vom Beschwerdeführer verlangte Befragung des Schulischen Heilpäd- agogen erscheint nicht nötig, zumal der Entscheid über die Bewilligung der entsprechenden Ressourcen (SHP-Lektionen) schliesslich dem Beschwer- degegner obliegt. Letzterer hat zudem darauf hingewiesen, dass für seine Entscheidung der Bericht und Antrag des SPD sowie der Bericht der Durch- führungsstelle (Sonderschule) massgebend seien. In den letzteren sei die Sichtweise des Heilpädagogen eingeflossen. Die Ansicht des Heilpädago- gen, der bei der Sonderschule angestellt ist, wurde deshalb mitberücksich- tigt. 6.Ins Leere fällt ausserdem das weitere Begehren des Beschwerdeführers, es sei zu prüfen, ob ein Interessenkonflikt vorliege im Umstand, dass die Bereichsleiterin der Sonderschule B._____ den Antrag für integrativen Un- terricht bzw. für die Anzahl der Wochenlektionen SHP stelle, insbesondere wenn diese von der Abmachung am Runden Tisch und/oder von der Ein- schätzung der Eltern und des Schulischen Heilpädagogen abweiche. Dies- bezüglich ist darauf hinzuweisen, dass der Antrag über die Reduktion auf 6 SHP-Lektionen vom SPD gestellt wurde. In seiner Stellungnahme geht der SPD auf den Bericht und Antrag der Sonderschule ein und begründet, warum der von der Sonderschule beantrage Förderumfang von 6 Lektionen zu unterstützen sei (nämlich, weil dies der geltenden Praxis und Richtlinien entspreche; vgl. Antrag auf integrative Sonderschulung samt Berichte des
10 - SPD und der Sonderschule [Bg-act. 3.6]). Ein Interessenkonflikt der Son- derschule lässt sich nicht ausmachen. Dass sie anderer Meinung als die Eltern des Beschwerdeführers ist – und offenbar auch als der Schulische Heilpädagoge, bedeutet noch keinen Interessenkonflikt. Wie nachfolgend dargelegt wird, ist die Sonderschule auch nicht von einer Abmachung am Runden Tisch abgewichen. 7.Der Beschwerdeführer beruft sich sinngemäss auf eine geschaffene Ver- trauensgrundlage angesichts der bisher gewährten SHP-Lektionenzahl und des am Runden Tisch angeblich gemachten Versprechens, 11 bis 12 SHP-Lektionen zu gewähren. 7.1.Der Beschwerdeführer schildert, dass in den ersten Jahren die Zusamme- narbeit zwischen der Klassenlehrperson und dem Heilpädagogen nicht funktioniert habe, was für ihn zu einer überaus schwierigen Situation ge- führt habe. Konkret sei die Lehrperson der 1. und 2. Klasse nicht bereit gewesen, ihn auch nur eine halbe Stunde alleine in der Klasse zu haben. So habe er auch nicht lernen können, in der Klasse mitzumachen. Die Klasse habe aus zwölf oder dreizehn Schülern bestanden, sei also klein gewesen. Diese Nichtbereitschaft sei von der Lehrperson in der 3. und 4. Klasse übernommen worden. Das als 'herausfordernd' bezeichnete Verhal- ten des Beschwerdeführers sei unter diesen Vorzeichen zu verstehen. All- gemein sei die Regelschule zu wenig in die Pflicht genommen worden. Erst mit der Neuanstellung des jetzigen Heilpädagogen habe die ISS entspann- ter gestaltet werden können. Seither sei eine Integration gelungen, welche sich einerseits auf die Zusammenarbeit der Lehrpersonen als auch auf seine schulischen und sozialen Lernerfolge positiv ausgewirkt hätten. So bestreite er wöchentlich Lektionen ohne Begleitung, Tendenz steigend. Nicht der Wunsch der Eltern, sondern die anhaltenden integrativen und sonderpädagogischen Lernerfolge des Beschwerdeführers würden die El- tern veranlassen, dieses kombinierte Setting so lange zu bevorzugen, wie
11 - es für das gesamte Umfeld tragbar und erfolgreich sei. Dass dieses System für ihn vorteilhaft sei, werde in jedem Standortgespräch (Runder Tisch) be- tont. Sogenannt 'herausforderndes' Verhalten von Seiten des Schülers werde kaum mehr erwähnt. Der Beschwerdegegner erklärt, dass sich die bewilligte Unterstützung nach den geltenden Richtlinien und den vom SPD im Einzelfall aufgrund der Be- einträchtigung des Schülers festgestellten Bedarfs richte. Tatsache sei, dass die gesprochenen Lektionen trotz stetiger Erhöhung der Anzahl Tage separierter Sonderschulung und trotz mehrfach gesetzter Frist zur Errei- chung einer Reduktion des SHP-Lektionen im Rahmen der amtlichen Richt- linien nicht bis Ende Schuljahr 2019/2020 habe umgesetzt werden können. Gemäss den vorliegenden Unterlagen besuche der Schüler den Freitag- nachmittag unbegleitet. Werde die strittige Verfügung umgesetzt, habe dies zur Folge, dass die unbegleiteten Lektionen erhöht würden. Dem Bericht und Antrag des SPD sowie dem Bericht der Durchführungsstelle sei zu ent- nehmen, dass die Fachpersonen aufgrund des anstehenden Wechsels in die Sekundarstufe I mit den Eltern eine Separative Sonderschulung be- sprochen hätten. Die Eltern bevorzugten indes die Weiterführung des kom- binierten Schulsettings, was vom Beschwerdegegner unterstützt werde im Rahmen der Richtlinien, d.h. mit 6 Wochenlektionen SHP für zwei Tage ISS.
7.2.In zeitlicher Hinsicht ist hervorzuheben, dass der Beschwerdegegner sei- nen hier vertretenen Standpunkt bereits am 30. Mai 2017 in der oberwähn- ten internen Weisung klar festgehalten hat. Für den Sonderfall des Be- schwerdeführers wurde ausnahmsweise der eigentliche Förderrahmen überschritten mit dem ausdrücklichen Hinweis darauf, dass die Anzahl der Lektionen SHP reduziert werden müsse. So wurden etwa auf das Schuljahr 2018/2019 10 Lektionen SHP bewilligt, allerdings mit der klaren Auflage, dass auf das Schuljahr 2019/2020 eine weitere Reduktion der Ressourcen für die ISS erfolgen müsse (vgl. E-Mail des AVS vom 15. August 2018 [Bg-
12 - act. 4.2]). Aus systembedingten Gründen (Kündigung bzw. Änderungskün- digung der SHP-Stelle 4 Monate vor Ende des Schuljahres; spätere Fest- legung der reduzierten SHP-Lektionen) beliess man dann die Anzahl SHP- Lektionen im Schuljahr 2019/2020 doch bei 10 Lektionen, allerdings bei expliziter Aufforderung, die Reduktion auf das Schuljahr 2020/2021 umzu- setzen (vgl. E-Mail-Verkehr vom 21./27. August/2. September 2019 [Bg- act. 4.3-4.6]). Der Beschwerdeführer kann aus der bevorzugten Behand- lung nichts zu seinen Gunsten ableiten; dies umso weniger, als die Praxis und die Absicht des Beschwerdegegners, die SHP-Lektionen beim Be- schwerdeführer auf die maximal zulässigen 6 SHP-Lektionen zu reduzie- ren, lange im Voraus und auch transparent dargelegt worden sind und zu- sätzlich das Angebot bestand, ihn vollumfänglich in die Separative Sonder- schulung aufzunehmen (für den Fall, dass nur 6 SHP-Lektionen das Kind und die Lehrerschaft überforderten; vgl. etwa E-Mails vom 29. Oktober 2019 und 5. März 2020 [Bf-act. 5, 8]). 7.3.Was das angebliche Versprechen bzw. Entscheid am Runden Tisch, die bisherigen SHP-Lektionen weiterzuführen, angeht, ist zu erwähnen, dass die Teilnehmer des 'Runden Tischs' am 10. Februar 2020 in der Tat so verblieben sind, 11 oder 12 SHP-Lektionen für das kommende Schuljahr zu beantragen. Zudem wurde festgehalten, dass das Amt rechtzeitig die Lektionenzahl verfügen solle, sodass die Eltern dagegen rekurrieren kön- nen (vgl. Protokoll schulisches Standortgespräch vom 10. Februar 2020 [Bf-act. 4]). Entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers war dies aber kein Entscheid, sondern bloss ein Gespräch. Dem betreffenden Pro- tokoll ist das Votum der zuständigen Person der B._____ (Durchführungs- stelle) eingangs des Gesprächs zu entnehmen, wonach der Beschwerde- gegner für diese Situation höchstens 6 SHP-Lektionen sprechen würde, weil diese Anzahl Lektionen den internen Vorgaben des Beschwerdegeg- ners entsprächen; der SPD betonte dabei auch, dass die genannte Praxis (6 Lektionen an der Oberstufe) Usus sei. Die Eltern haben also um die Pra-
13 - xis gewusst und dennoch versuchen wollen, mehr Lektionen für ihren Sohn zu erhalten. Dass dieser Wunsch von den Fachpersonen als unrealistisch angesehen wurde, ergibt sich auch aus dem Fazit, nämlich dass ein Weg gesucht werden soll, wie die Lektionenzahl erhöht werden kann und es vor- gesehen sei, 11 oder 12 Lektionen ISS zu beantragen. Offenbar hat man dann eben keinen Weg gefunden, die Lektionenzahl zu erhöhen, und statt- dessen die praxisüblichen 6 Lektionen beantragt. Daraus können die Be- schwerdeführer jedenfalls nicht zu ihren Gunsten ableiten. 8.Nach dem Gesagten ist an der Sichtweise des Beschwerdegegners und damit der verfügten Reduktion auf 6 Wochenlektionen SHP nichts auszu- setzen. Die Beschwerde ist somit abzuweisen. 9.Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen. Dem Gericht erscheint eine Staatsgebühr in der Höhe von insgesamt Fr. 1'000.-- (zzgl. Kanzleiauslagen) als angemessen. Gemäss der Regel in Art. 78 Abs. 2 VRG wird dem Beschwerdegegner keine Parteientschädi- gung zugesprochen. Demnach erkennt das Gericht: 1.Die Beschwerde wird abgewiesen. 2.Die Gerichtskosten, bestehend
aus einer Staatsgebühr vonFr.1'000.--
und den Kanzleiauslagen vonFr.284.-- zusammenFr.1'284.--
14 - gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3.[Rechtsmittelbelehrung] 4.[Mitteilungen]