VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 17 83 3. Kammer VorsitzMeisser RichterInMoser, Audétat AktuarPaganini URTEIL vom 11. Januar 2018 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A., vertreten durch eine Berufsbeistandschaft, Beschwerdeführer gegen Gemeinde O.1., Beschwerdegegnerin und Gemeinde O.2._____, Beigeladene betreffend Sozialhilfe
2 - 1.Im Jahr 1996 kam A._____ in die Schweiz, wo er seither als vorläufig aufgenommener Flüchtling lebt (Ausweis F). Ab dem 7. Februar 2011 leb- te und arbeitete er in O.2.. Vom 1. April 2015 bis zum 30. Juni 2017 leistete die Gemeinde O.2. Sozialhilfe, wobei für die Monate Juli und August 2017 nach Angaben der Gemeinde O.2._____ versehentlich eine Auszahlung von Fr. 2'312.45 an A._____ erfolgte. 2.Mit Wirkung ab 1. Mai 2017 ist A._____ verbeiständet. Nach Angaben seines Beistands ist er alkoholsüchtig und leidet dadurch an kognitiven und psychischen Folgeproblemen. Nachdem er seine Wohnung Ende Mai 2017 verlassen musste, kam er anfänglich bei verschiedenen Freunden im Raum O.2._____ unter. Seit Anfang Juli 2017 fand er bei B._____ in O.1._____ Unterschlupf. Diese lebt in einem Studio und ist ebenfalls ver- beiständet. 3.Mit Gesuch vom 25./26. Juli 2017 beantragte A._____ durch seinen Bei- stand bei der Gemeinde O.1._____ öffentlich-rechtliche Unterstützung von monatlich Fr. 783.35 rückwirkend seit dem 1. Juli 2017. Gemäss Ge- suchsformular vom 25. Juli 2017 halte sich A._____ nur vorübergehend bei B._____ auf, weshalb er als Aufenthalter ohne festen Wohnsitz zu be- trachten sei und auch keine Ummeldung beim Einwohneramt der Ge- meinde O.2._____ erfolge. Ein dauerhafter Einzug bei B._____ sei weder sinnvoll noch von ihrer Beiständin erwünscht. Da er sich nur vorüberge- hend bei B._____ aufhalte, zahle er dort auch keine Miete. 4.Mit Verfügung vom 17. August 2017 trat die Gemeinde O.1._____ auf das Unterstützungsgesuch von A._____ vom 25./26. Juli 2017 mangels Zu- ständigkeit nicht ein, da er vom April 2015 bis August 2017 von der Ge- meinde O.2._____ Sozialhilfe erhalten habe und somit dort ein Unterstüt- zungswohnsitz bestehe. Als er seine Wohnung in O.2._____ verloren ha- be, sei er bei verschiedenen Freunden im Raum O.2._____ untergekom-
3 - men. Einen neuen Unterstützungswohnsitz habe er dadurch nicht be- gründet. Dies gelte auch für seinen unentgeltlichen Unterschlupf bei B.. Das soziale Umfeld von A. liege in O.2.. Nach wie vor sei er dort angemeldet. Das Studio von B. sei zu klein für zwei Bewohner. Er könne dort nur vorübergehend unterkommen. Es sei B._____ nicht zuzumuten, mit A._____ noch länger zusammenzuleben. Es seien keine Anzeichen erkennbar, dass er dies überhaupt wolle. Sein Aufenthalt in der Gemeinde O.1._____ sei zufällig. 5.Dagegen erhob A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit am 8. Sep- tember 2017 eingereichter Eingabe Einsprache (recte: Beschwerde) beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Anträgen auf Auf- hebung der angefochtenen Verfügung und Zusprechung öffentlich- rechtlicher Unterstützung ab dem 1. Juli 2017 bis zum Wegzug aus O.1.. Nach Ablehnung der öffentlichen Unterstützung durch die Gemeinde O.1. sei die Gemeinde O.2._____ auf seine Anfrage durch die Berufsbeistandschaft um weitere Ausrichtung von Sozialhilfe bis zum gerichtlichen Entscheid nicht eingetreten und verlange ein neues Gesuch. Falls das Verwaltungsgericht befugt sei, über diesen sog. nega- tiven Kompetenzkonflikt zu befinden, stelle er den Antrag, das Verwal- tungsgericht habe eine der Gemeinden superprovisorisch zur Ausrichtung der öffentlichen Unterstützung anzuweisen. Schliesslich ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Begründend machte er im Wesentlichen geltend, dass er den Unterstützungswohnsitz in O.1._____ beendet habe und damit die Aufenthaltsgemeinde für die Existenzsiche- rung mittels Sozialhilfe zuständig sei. Das Sozialamt O.1._____ habe in unzulässiger Weise keine Befragung vorgenommen. Wäre diese vorge- nommen worden, hätte es erfahren, dass er nicht nur in O.2._____ und Umgebung, sondern auch in O.1._____ ein Beziehungsnetz habe. Er be- zeichne B._____, bei welcher er sich aufhalte, als seine Freundin. Zudem verfüge er – abgesehen von wenigen Taschen mit Kleidern – über keine
4 - persönlichen Gegenstände. Er habe keine Absicht, unbedingt nach O.2._____ zurückzukehren. Ihm spiele es keine Rolle, wo er zukünftig wohnen könne. Er könne sich dies sowohl in O.1._____ in einer eigenen Wohnung oder bei B._____ als auch in O.3., O.4., O.5._____ oder O.2._____ vorstellen. Da er weder in O.2._____ noch in O.1._____ die Absicht dauernden Verbleibes habe, sei mangels Unterstützungs- wohnsitz die Aufenthaltsgemeinde für die Unterstützung zuständig. 6.Mit Vernehmlassung vom 20. Oktober 2017 beantragte die Gemeinde O.1._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Be- schwerde. Sie führte insbesondere aus, es treffe zu, dass sie den Be- schwerdeführer nicht befragt habe. Sie habe aber aufgrund der Verbei- ständung des Beschwerdeführers auf die Sachverhaltsangaben des Be- rufsbeistands abstellen dürfen. Aus dieser Schilderung habe sich klar ge- zeigt, dass der Beschwerdeführer nur zufällig in O.1._____ gewesen sei und nur einen temporären Unterschlupf gefunden habe, um eine Obdach- losigkeit zu vermeiden. Mehr als ein vorübergehender Unterschlupf habe es nicht werden können, nur schon, weil dieser B._____ nicht habe zu- gemutet werden können. 7.Mit Vernehmlassung vom 9. November 2017 beantragte die Gemeinde O.2._____ (nachfolgend: Beigeladene), die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, die Beschwerde gutzuheissen und die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, das Unterstützungsgesuch des Beschwerdeführers mate- riell zu behandeln und ihm Sozialhilfe zuzusprechen. Sie trug im Wesent- lichen vor, die Beschwerdegegnerin hätte vor einem abschlägigen Ent- scheid den Beschwerdeführer unter Protokollführung befragen, weitere Beweise erheben und ihm das Ergebnis zur Stellungnahme unterbreiten müssen. Indem sich die Beschwerdegegnerin mit den Angaben des Be- schwerdeführers nicht befasst habe, liege eine schwerwiegende Verlet- zung des rechtlichen Gehörs vor, die auch nicht im Verfahren vor Verwal-
5 - tungsgericht geheilt werden könne. Auch sei dadurch das Untersu- chungsprinzip verletzt worden. Materiell beanstandete die Beigeladene die Verneinung der Zuständigkeit durch die Beschwerdegegnerin. Der Beschwerdeführer habe in O.2._____ keinen Lebensmittelpunkt, denn dort habe er nämlich keine Wohnung und kein Beziehungsnetz. Daran ändere auch die Tatsache nichts, dass er formell noch bei den Einwoh- nerdiensten der Gemeinde O.2._____ (jedoch ohne dortigen Aufenthalt und Wohnadresse) registriert sei. In O.1._____ habe er immerhin seine Freundin. Die Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin bliebe aber selbst dann bestehen, wenn hier gestützt auf die Angaben des Beschwerdefüh- rers – wonach er sich nicht auf einen Ort festlegen wolle – nicht von einer Wohnsitznahme in O.1._____ oder andernorts ausgegangen werde. Wenn kein Wohnsitz vorliege, so obliege die Unterstützungshilfe der Auf- enthaltsgemeinde. Der Aufenthaltsort sei O.1., zumal er sich dort mehrheitlich aufhalte und dort seine Freundin habe. 8.Mit Schreiben vom 16. November 2017 verzichtete der Berufsbeistand des Beschwerdeführers auf die Einreichung einer Replik. Zusätzlich teilte er mit, dass der Beschwerdeführer am 14. November 2017 von O.1. weggezogen sei und sich aktuell ohne festen Wohnsitz in O.2._____ aufhalte. 9.Mit Stellungnahme vom 1. Dezember 2017 hielt die Beschwerdegegnerin an ihrem Antrag fest und präzisierte, dass es unklar geblieben sei, wo sich der Beschwerdeführer aufgehalten habe, nachdem er seine Woh- nung in der Gemeinde O.2._____ verloren habe und bevor er bei B._____ in O.1._____ Unterschupf gefunden habe. Die Beigeladene sei dieser Frage nicht nachgegangen und habe den Beschwerdeführer dazu wohl auch nicht befragt. Nicht erkennbar sei auch eine formelle Einstellung der Sozialhilfe seitens der Beigeladenen mit vorheriger Ankündigung der Ein- stellung, Einräumung des rechtlichen Gehörs und Rechtsmittelbelehrung.
6 - Die Beschwerdegegnerin bestritt, das rechtliche Gehör und das Untersu- chungsprinzip verletzt zu haben. Der Beistand des Beschwerdeführers habe den Auftrag, ihn gegenüber der öffentlichen Verwaltung zu vertre- ten. Dieser habe den Sachverhalt auch eingehend dargelegt, sodass kein Grund bestanden habe, an seinen Angaben zu zweifeln. Zudem hätten die Grundlagen für den Entscheid vorgelegen und seien genügend abge- klärt worden. Die Behauptung, der Beschwerdeführer habe in der Ge- meinde, in der er mindestens seit 2015 gewohnt habe, kein besonderes Beziehungsnetz, sei nicht glaubhaft. Zudem sei er zumindest im Raum O.2._____ für längere Zeit untergekommen, als er seine Wohnung in der Gemeinde verloren habe. Es wäre lebensfremd anzunehmen, der Be- schwerdeführer habe dort in der Folge alle anderen Bezugspunkte verlo- ren, als er bei B._____ Unterschlupf gefunden habe. Es treffe zudem nicht zu, dass sie die Freundin des Beschwerdeführers sei. Eine eigentli- che Beziehung sei nicht bekannt. B._____ sei wohl eher eine Person, die mit der Situation überfordert gewesen sei und sich dem Ansinnen des Be- schwerdeführers nicht habe widersetzen können. Würde der Auslegung der Beigeladenen gefolgt, müsste jeder Ortswechsel zu einem Aufenthalt in der entsprechenden Gemeinde führen. Das könne mit dem Begriff Auf- enthalt nicht gemeint sein und würde insbesondere zu grossen Vollzugs- problemen führen. Die Beschwerdegegnerin könne schliesslich bestäti- gen, dass der Beschwerdeführer am 14. November 2017 das Studio von B._____ verlassen habe und in Richtung O.2._____ abgereist sei. 10.Unter Festhaltung an den Anträgen und Ausführungen in ihrer Vernehm- lassung verzichtete die Beigeladene mit Schreiben vom 28. November 2017 auf die Einreichung einer weiteren Stellungnahme. 11.Mit superprovisorischer Verfügung vom 19. Dezember 2017 wurde die Beigeladene unter Einräumung einer Äusserungsfrist bis 31. Januar 2018 superprovisorisch angewiesen, dem Beschwerdeführer ab sofort bis zum
7 - Abschluss des vorliegenden Verfahrens vor Verwaltungsgericht mit mo- natlich Fr. 783.35 öffentlich-rechtlich zu unterstützen. Diese superproviso- rische Verfügung wurde vom Instruktionsrichter am 21. Dezember 2017 aufgehoben, nachdem der Berufsbeistand des Beschwerdeführers dem Instruktionsrichter am 20. Dezember 2017 mitgeteilt hatte, dass die Bei- geladene beabsichtige, sein Gesuch um öffentliche Unterstützung vom
8 - WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts – Eine Einführung in die Für- sorgegesetzgebung von Bund und Kantonen, 2. Aufl., Bern 1999, S. 74 und 164; WIZENT, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Diss. Zürich/St. Gallen 2014, S. 257; HÄFELI [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 47 f.). Dieses Prinzip gilt jedoch nicht absolut. So kann die Übernahme von Schulden ausnahmsweise etwa dann geboten sein, wenn durch deren Nichtbezahlung eine neue Notlage herbeigeführt wür- de, welche wiederum nur mit dem Einsatz von Sozialhilfe behoben wer- den könnte. Solche Ausnahmen können etwa darin bestehen, dass zwecks Vermeidung von Obdachlosigkeit Mietzinsausstände, zur Verhin- derung eines Kassenausschlusses Krankenversicherungsprämien oder zur Vermeidung von Beitragslücken Mindestbeiträge der Sozialversiche- rung übernommen werden (vgl. WOLFFERS, a.a.O., S. 152 sowie Grundla- genpapier "Schulden und Sozialhilfe" der SKOS, Bern 2014, S. 5 ff.). Eine weitere Ausnahme zum Rückwirkungsverbot betrifft den Fall, in dem die Sozialhilfebehörde versäumte. So sind im Rechtsmittelverfahren bei Gut- heissung eines zunächst abgelehnten Unterstützungsbegehrens, falls vorher keine provisorische Hilfe durch eine vorsorgliche Massnahme ge- währt wurde, nachträgliche Leistungen zu erbringen (vgl. WIZENT, a.a.O., S. 286; WOLFFERS, a.a.O., S. 164). Grundsätzlich ist die öffentlich- rechtliche Unterstützung somit praxisgemäss ab Monat der Gesuchsein- reichung zu gewähren. 3.Vorliegend hat die Beigeladene ihre ab dem 1. April 2015 ausgerichteten Sozialhilfeleistungen formell zum 30. Juni 2017 eingestellt (vgl. Beilage 1 Beigeladene). Dem opponierte der Beschwerdeführer nicht. An der Fest- stellung des Fallabschlusses per 30. Juni 2017 durch die Beigeladene ändert im Übrigen auch die Tatsache nichts, dass diese durch ihren Sozialdienst – wie sie nach ihren unzweifelhaften Angaben einräumte – für die Monate Juli und August 2017 versehentlich eine Zahlung von Fr. 2'312.45 an den Beschwerdeführer tätigte. Streitig und zu prüfen ist
9 - somit, welche Gemeinde für die allfällige Gewährung öffentlich-rechtlicher Unterstützung an den Beschwerdeführer ab dem 1. Juli 2017 (Zuzug nach O.1.) bis zum 14. November 2017 (Wegzug von O.1.) zu- ständig ist. Es liegt somit ein Fall eines sogenannten negativen Kompe- tenzkonflikts vor. Ob die Voraussetzungen zur Gewährung von Sozialhilfe gegeben sind, bildet hier nicht Streitgegenstand, zumal die materielle Prü- fung des betreffenden Unterstützungsgesuchs zunächst von der nachfol- gend noch zu bestimmenden, zuständigen Unterstützungsgemeinde vor- zunehmen ist. 4.Als Erstes ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer eine Wohnsitzgemein- de hat. a)Gemäss Art. 5 Abs. 1 des Gesetzes über die Unterstützung Bedürftiger (kantonales Unterstützungsgesetz, UG; BR 546.250) obliegt die Unter- stützungspflicht der politischen Gemeinde, in welcher der Bedürftige sei- nen Wohnsitz hat. Der Bedürftige hat seinen Wohnsitz in der Gemeinde, wo er sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (Art. 5 Abs. 2 UG). Begründung und Aufhebung des Wohnsitzes richten sich nach den Grundsätzen, die gemäss Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, ZUG [SR 851.1]) im in- terkantonalen Verhältnis gelten. b)Der unterstützungsrechtliche Wohnsitz gemäss Art. 4 ZUG ist dem zivil- rechtlichen (vgl. Art. 23 Abs. 1 ZGB) angeglichen: Der Wohnsitz befindet sich dort, wo jemand sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Da sich diese Absicht nach der Rechtsprechung in äusserlich erkennba- ren Umständen verwirklichen muss, gilt als Wohnsitz einer Person der Ort, an dem sich faktisch der Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen befindet. Der Unterstützungswohnsitz dient der Bestimmung des fürsorgepflichti- gen Gemeinwesens. Dieses kann nur eine Gemeinde sein, zu der der
10 - Bedürftige dauernde persönliche Beziehungen unterhält und wo er tatsächlich wohnt, d.h. sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (Art. 4 Abs. 1 ZUG). Für die Begründung des Unterstützungswohnsitzes ist die körperliche Anwesenheit des Betroffenen im Allgemeinen unab- dingbar, ist es fürsorgerisch doch unzweckmässig, ein Gemeinwesen als Unterstützungswohnsitz zu bezeichnen, in dem der Bedürftige sich gar nie aufgehalten oder das er ohne Rückkehrabsicht verlassen hat. Im Ge- gensatz zum zivilrechtlichen Wohnsitz (vgl. Art. 24 Abs. 1 ZGB) bleibt der einmal begründete Unterstützungswohnsitz nicht bis zum Erwerb eines neuen bestehen; er endet vielmehr mit dem Wegzug aus der Wohnge- meinde (Art. 9 Abs. 1 ZUG). Selbst wenn der Bedürftige diese verlässt, um sich in eine andere Gemeinde niederzulassen, nach kurzer Zeit aber bereits wieder an seinen früheren Wohnort zurückkehrt, bleibt der Unter- stützungswohnsitz nicht erhalten; er wird vielmehr allenfalls neu begrün- det. Für die Ermittlung der subjektiven Absicht des dauernden Verblei- bens sind alle Elemente der äusserlichen Gestaltung der Lebensverhält- nisse zu berücksichtigen. Das Fehlen gefestigter sozialer und ökonomi- scher Beziehungen ist für drogenabhängige Personen typisch und kann für sich allein nicht ausschlaggebend sein. Andernfalls könnten solche Personen kaum je einen Unterstützungswohnsitz begründen (Urteil des Bundesgerichts 8C_223/2010 vom 5. Juli 2010 E.3.1 und 4.1 m.H.). c)Ein Lebensmittelpunkt lässt sich hier weder in O.2._____ noch in O.1._____ feststellen. Nachdem sich der Beschwerdeführer gemäss ei- genen Angaben nicht festlegen will und sich vorstellen kann, sowohl in O.1._____ in einer eigenen Wohnung oder bei seiner Freundin, als auch in O.3., O.4., O.5._____ oder in O.2._____ zu wohnen, ist ei- ne Absicht dauernden Verbleibens in keiner der sich streitenden Gemein- den zu erblicken. Dies ergibt sich auch aus den objektiven Umständen. So hat der Beschwerdeführer in O.2._____ erstens keine Wohnung mehr. Offenbar hat er dort aber auch kein besonderes Beziehungsnetz, zumal
11 - er nach Verlassen seiner Wohnung Ende Mai 2017 bis zum Zuzug nach O.1._____ Anfang Juli 2017 während bloss etwa eines Monats bei ver- schiedenen Freunden im Raum O.2._____ unterkommen konnte. Von ei- ner längeren Zeit – wie von der Beschwerdegegnerin behauptet – kann dabei keine Rede sein. Da der Beschwerdeführer seit Ende Mai 2017 über keine eigene Unterkunft in O.2._____ (aber auch andernorts) mehr verfügt, mit welcher eine Absicht dauernden Verbleibens gegen aussen sichtbar wird, hat er in O.2._____ seinen Wohnsitz verloren und muss somit vom Aufenthaltsort unterstützt werden (vgl. Merkblatt der Schweize- rischen Konferenz für Sozialhilfe [SKOS] "Örtliche Zuständigkeit in der Sozialhilfe" S. 7). Angesichts der Wohnungsaufgabe und der fehlenden Absicht dauernden Verbleibens spielt es keine Rolle, dass sich die Wohngemeinde des Beschwerdeführers seit dem 7. Februar 2011 in O.2._____ befand (vgl. Gesuchformular vom 25. Juli 2017 [Beilage des Beschwerdeführers]). Der dort begründete Unterstützungswohnsitz kann nämlich nicht einfach bestehen bleiben, bis er einen neuen begründet. An der Feststellung eines fehlenden Unterstützungswohnsitzes ändert im Üb- rigen auch die Tatsache nichts, dass er formell noch bei den Einwohner- diensten der Gemeinde O.2._____ registriert ist – obschon ohne Aufent- halt und Wohnadresse in O.2._____ (vgl. Beilage 2 Beigeladene) –, denn die polizeiliche Anmeldung begründet lediglich eine gesetzliche Wohn- sitzvermutung, die umgestossen werden kann (vgl. Art. 4 Abs. 2 ZUG; Merkblatt der SKOS "Örtliche Zuständigkeit in der Sozialhilfe" S. 3; THO- MET, Kommentar ZUG, Zürich 1994, Rz. 99). Sodann kommt auch eine Wohnsitzbegründung in O.1._____ nicht in Betracht, zumal allein die Tat- sache, dass er dort bei B._____ in ihrem offenbar kleinen Studio einen Unterschlupf fand, dafür noch nicht ausreicht. Andere Indizien, die für ei- ne Wohnsitzbegründung in O.1._____ sprächen, sind zudem nicht er- sichtlich. Demnach ist hier davon auszugehen, dass der Beschwerdefüh- rer keinen Wohnsitzort hat.
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