VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN U 13 73 3. Kammer bestehend aus Verwaltungsrichter Stecher als Vorsitzender, Verwaltungsrichterin Moser und Verwaltungsrichter Audétat, Aktuar Simmen URTEIL vom 15. April 2014 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A., vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Andrea Cantieni, Beschwerdeführerin gegen Stadt X., vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Josef Brunner, Beschwerdegegnerin betreffend Sozialhilfe
3 - der Beschwerdeführerin ab dem 1. August 2013 Sozialhilfe zu gewähren. Die Gemeinde Y._____ sei beizuladen. Ferner sei der Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zu gewähren. Begründend machte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, bei der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ handle es sich rechtsprechungsgemäss nicht um ein Heim im Sinne von Art. 5 ZUG bzw. Art. 6 UG. Folglich habe die Beschwerdeführerin mit Wohnsitznahme per Ende März 2013 (recte: Ende März 2011) einen neuen Unterstützungswohnsitz in X._____ begründet, weshalb die Stadt X._____ für die Gewährung von Sozialhilfe zuständig sei. Selbst wenn aber davon ausgegangen würde, der Eintritt in die N._____ begründe gemäss Art. 5 ZUG keinen Unterstützungswohnsitz in X., sei die Stadt als Aufenthaltsort der Beschwerdeführerin verpflichtet, vorläufig und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht Sozialhilfe zu leisten und ihre Auslagen gemäss Art. 30 ff. ZUG beim Kanton V. geltend zu machen. Art. 13 ZUG sehe nämlich vor, dass der Aufenthaltsort bzw. die gemäss Art. 5 UG zuständige Aufenthaltsgemeinde sofortige Hilfe gewähren müsse. 5.Die Stadt X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 18. November 2013 die Abweisung der Beschwerde sowie die Beiladung des Kantonalen Sozialamtes Graubünden. Die Beschwerdeführerin sei im Jahr 2011 aus therapeutischen Gründen in die N._____ eingetreten. Dort habe sie zuerst an einem mehrwöchigen Kursprogramm teilgenommen und sich anschliessend als Bewohnerin abwechslungsweise in verschiedenen Wohngemeinschaften aufgehalten, wo sie in das Betreuungsprogramm der N._____ eingebunden gewesen sei und dies auch heute noch sei. Nach den Feststellungen des Kantonalen Sozialamtes Graubünden handle es sich bei der N._____ um ein Heim gemäss Art. 5 ZUG. Die
4 - Einrichtung verfüge denn auch über eine kantonale Bewilligung zum Betrieb einer solchen Therapiestation. Aus der zwischen der N._____ und der Beschwerdeführerin abgeschlossenen „Vereinbarung Wohngemeinschaft Lebensschule“ sowie dem Angebot der N._____ gehe klar hervor, dass der rechtsprechungsgemäss weite Begriff des Heims vorliegend erfüllt sei. Folglich habe die Beschwerdeführerin mit ihrem Umzug nach X._____ keinen Unterstützungswohnsitz begründet. Der beschwerdeführerische Standpunkt, wonach die Gemeinde X._____ der Beschwerdeführerin als Aufenthaltsort ohne Anerkennung einer Rechtspflicht bis zur definitiven Klärung der Zuständigkeitsfrage Sozialhilfe hätte leisten müssen, widerspreche der Rechtsauffassung des Kantonalen Sozialamtes Graubünden. 6.Mit Schreiben des Verwaltungsgerichtes vom 28. November 2013 wurde den Sozialämtern der Kantone Graubünden und V._____ Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Daraufhin reichten sowohl das Kantonale Sozialamt Graubünden als auch dasjenige des Kantons V._____ dem Gericht am 13. Dezember 2013 eine Stellungnahme ein. Die Gemeinde Y._____, welcher sämtliche Rechtsschriften der Parteien ebenfalls zugestellt wurden, beteiligte sich am vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften sowie auf die angefochtene Verfügung wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
5 - Das Gericht zieht in Erwägung:
9 - Stunden praktische Arbeit zugunsten der Institution zu leisten, müssen sich aktiv in die Gemeinschaft einbringen sowie am Gemeinschaftsleben teilnehmen (Ziff. 1 und 3.2 der Vereinbarung). Sodann gibt es feste Regeln zur Organisation innerhalb der Wohngemeinschaft. So haben die Bewohner der Wohngemeinschaft N._____ einen Plan zur Haushaltsführung und zum Budget zu erstellen, Stromrechnungen und Abfuhrgebühren gemeinsam zu bezahlen und regelmässig gemeinsame Aktivitäten durchzuführen (Ziff. 3.3 der Vereinbarung). Weiter haben jeweils zwei Teilnehmer einer Wohngemeinschaft ein Doppelzimmer zu teilen, was zur Förderung der persönlichen Auseinandersetzung beitragen soll (Ziff. 4 der Vereinbarung). Der monatlich zu bezahlende Preis für die begleitete Wohngemeinschaft N._____ von gesamthaft Fr. 1‘450.-- setzt sich zusammen aus Fr. 600.-- für das eigentliche Wohnen und Fr. 850.-- für den Betreuungsaufwand (Begleitung und Administration). b)Auch wenn das Dienstleistungsangebot der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ kein allzu umfangreiches Ausmass erreicht, mithin keine eigentliche „Therapie“ stattfindet, ist der Grad der Fremdbestimmung für die Bewohner der begleiteten Wohngemeinschaft doch als nicht unerheblich einzustufen. Schon die obligatorischen wöchentlichen WG- und Themenabende, die persönlichen Lebensberatungsgespräche und Standortsitzungen, die monatlich zu leistenden sechs Stunden praktische Arbeit sowie die vorgenommene Zuteilung der Bewohner in Doppelzimmer (zur Förderung der persönlichen Auseinandersetzung) stellen einen Eingriff in die freie Gestaltung des Wohnens dar. Wesentlich ist auch, dass die Bewohner verpflichtet sind, sich aktiv in die Gemeinschaft einzubringen und regelmässig gemeinsame Aktivitäten durchzuführen, um die Beziehungen und das Zusammenleben zu fördern. Vor diesem Hintergrund bzw. angesichts der vorstehend erwähnten − teilweise gar obligatorisch zu
10 - beanspruchenden − Dienstleistungen der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ (wöchentlicher obligatorischer WG- und Themenabend, Begleitung durch einen Lebensberater, 24-h-Notfallnummer, persönliche Lebensberatungsgespräche und Standortbestimmungen) sowie den Verpflichtungen der WG-Bewohner (monatlich sechs Stunden praktische Arbeit, aktive Einbringung in die Gemeinschaft, Teilnahme am Gesellschaftsleben, Erstellung eines Haushaltsführungs- und Budgetplans, regelmässige Durchführung gemeinsamer Aktivitäten) kann der Beschwerdeführerin nicht zugestimmt werden, wenn sie geltend macht, dass es sich bei der Wohngemeinschaft N._____ nicht um ein Heim im Sinne von Art. 5 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG handelt. Vielmehr entsprechen Art und Ausmass des Dienstleistungsangebotes der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ in etwa den Modalitäten des von der Stadt V._____ angebotenen „begleiteten Wohnens“, welchem das Bundesgericht Heimcharakter zugesprochen hat (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 2A.603/1999 vom 7. Juni 2000), während der Fremdbestimmungsgrad der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ verglichen mit dem von der Stadt V._____ angebotenen „begleiteten Wohnen“ gar noch höher einzustufen sein dürfte. Entsprechend ist aber auch die begleitete Wohngemeinschaft N._____ unter den in Frage stehenden Heimbegriff zu subsumieren, liegt doch vorliegend offenkundig ein über das reine Wohnen hinausgehender Zweck dieser Institution und seiner Dienstleistungen vor (Betreuung und Begleitung von Menschen in der Aufarbeitung ihrer persönlichen Situation sowie die Förderung und Unterstützung der Fähigkeit, sich zu entfalten und den Platz und die Verantwortung im gesellschaftlichen Alltag wieder oder noch klarer zu finden). Überdies ist der Aufenthalt in der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ jeweils auch auf ein Jahr befristet, wobei die Vertragsdauer im gegenseitigen Einverständnis jeweils um ein weiteres Jahr verlängert werden kann.
11 - c)Dass sich die Beschwerdeführerin nach ihrem Umzug in die Stadt X._____ dort auch polizeilich angemeldet hat, steht dieser Qualifikation nicht entgegen. Denn das Gesetz nimmt es bewusst in Kauf, dass eine Person freiwillig in ein Heim eintritt, am Ort des Heimes zivilrechtlichen Wohnsitz oder allenfalls weitere Wohnsitze begründet, sie jedoch ihren Unterstützungswohnsitz nach wie vor dort hat, wo sie vor dem Heimeintritt ihren Lebensmittelpunkt hatte (THOMET, a.a.O., Rz. 109). Begründet demnach eine Person am Ort des Heimes ihren zivilrechtlichen Wohnsitz, steht ihrer polizeilichen Anmeldung in der betreffenden Gemeinde nichts im Weg. Dies führt jedoch − wie gesehen − nicht zwangsläufig dazu, dass sich auch der Unterstützungswohnsitz automatisch in die betreffende Gemeinde verlegt (vgl. Art. 5 ZUG). Sodann lässt sich auch aus der Tatsache, dass die Beschwerdeführerin ihre Arbeitsstelle im Kanton V._____ im Jahr 2011 aufgegeben hat und nach X._____ gezogen ist, um sich dort sogleich beim RAV X._____ zum Bezug von Arbeitslosengeldern anzumelden, nichts zu Gunsten der Beschwerdeführerin ableiten. Denn die offensichtlich zum Zeitpunkt der Anmeldung beim RAV X._____ gegebene Vermittlungsfähigkeit sowie die Absicht der Beschwerdeführerin, ihren Lebensmittelpunkt nach X._____ zu verlegen, vermögen an der Tatsache, dass sie nach ihrem Umzug direkt der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ beigetreten ist, welche − wie gesehen − als Heim im Sinne von Art. 5 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG zu qualifizieren ist, nichts zu ändern. Im Übrigen wird mit diesem Ergebnis auch vermieden, jene Gemeinden, welche sinnvolle niederschwellige Betreuungs- und Therapieformen entwickeln und anbieten, durch eine restriktive Auslegung des Heimbegriffs und der damit verbundenen Kostenfolge zu demotivieren (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden U 08 98 vom 3. April 2009 E.2).
12 - d)Zusammenfassend ist das Wohnen in der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ in Würdigung der gesamten Umstände und unter Berücksichtigung der bundes- und verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Heimbegriff als Heim im Sinne von Art. 5 i.V.m. Art. 9 Abs. 3 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG zu qualifizieren. Dies hat einerseits zur Folge, dass die Beschwerdeführerin in der Stadt X._____ keinen Unterstützungswohnsitz begründen konnte, auch wenn sich ihr Lebensmittelpunkt mittlerweile dort befindet. Anderseits steht damit in Anwendung von Art. 9 Abs. 3 ZUG fest, dass ihr Unterstützungswohnsitz in der Gemeinde Y._____ nicht beendet wurde. Folglich befindet sich der Unterstützungswohnsitz der Beschwerdeführerin nach wie vor in der Gemeinde Y._____.
14 - zulasten der bedürftigen Person aus, wird diese doch von Beginn weg von der aktuellen Aufenthaltsgemeinde unterstützt.“ Das Sozialamt des Kantons Graubünden führte in seiner Stellungnahme ebenfalls vom 13. Dezember 2013 diesbezüglich Folgendes aus:
15 - „Das ZUG sieht [...] kein spezielles Verfahren für die Klärung von negativen Kompetenzkonflikten vor. Diese Lücke ist gemäss der Kommission Rechtsfragen der SKOS durch analoge Anwendung von Instrumenten, welche das ZUG zur Verfügung stellt, zu füllen. In vorliegendem Fall müsste dies auf dem Weg der Einreichung einer Unterstützungsanzeige geschehen. Da mittels Einigungsverfahren [...] zwischen dem Kanton V._____ und dem Kanton Graubünden keine Einigung erreicht werden konnte, wäre nun das Streitverfahren [...] einzuleiten. Der Kanton Graubünden müsste zuhanden des Kantons V._____ eine Notfallunterstützungsanzeige im Sinne von Art. 30 ZUG einreichen [...]. Damit das Kantonale Sozialamt Graubünden diesen Weg beschreiten kann, ist das Einverständnis der Stadt X._____ erforderlich, die Unterstützung als Aufenthaltsort einstweilen zu übernehmen und mit Hilfestellung des Kantonalen Sozialhilfeamtes eine entsprechende Unterstützungsanzeige einzureichen [...]. Im Bewusstsein, dass interkantonale negative Kompetenzkonflikte nicht gelöst werden können, indem jede der im Streit liegenden Kommunalbehörden einen Nichteintretensentscheid infolge fehlender Zuständigkeit erlässt und dieser jeweils von den kantonal zuständigen Stellen überprüft wird, hat sich die Stadt X._____ im vorliegenden Fall gegen das interkantonale Verfahren und somit gegen die Empfehlung der Kommission Rechtsfragen der SKOS entschieden. Zu betonen ist an dieser Stelle jedoch nochmals, dass das ZUG als national verbindliches Zuständigkeitsgesetz kein Verfahren für die Klärung von negativen Kompetenzkonflikten kennt und vorsieht. Diese Lücke soll gemäss der Empfehlung der Kommission Rechtsfragen der SKOS durch analoge Anwendung von Instrumenten des ZUG geschlossen werden. Im Dokument „Negative Kompetenzkonflikte im interkantonalen Bereich“ selber wird sodann mehrmals auf den Empfehlungscharakter des Dokuments verwiesen. Damit wird klar, dass die Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der SKOS für die Stadt X._____ nicht verbindlich sind und letztlich der Stadt X._____ überlassen bleibt, ob sie den Empfehlungen folge leisten will. Es liegt deshalb im Ermessen der Stadt X., wie sie das Gesuch der Beschwerdeführerin behandelt. Die Stadt X. hat nun [...] angenommen, der Unterstützungswohnsitz der Beschwerdeführerin befinde sich nach wie vor im Kanton V.. Deshalb hat sie das Gesuch abgelehnt bzw. ist nicht darauf eingetreten, korrekterweise, ohne als Aufenthaltsort Unterstützung leisten zu müssen. Entgegen dem Schreiben des Kantonalen Sozialamts V. vom
16 - Notfallunterstützungsanzeige gemäss Art. 30 ZUG, auch wenn es sich theoretisch nicht um einen Notfall handelt, wurde von der Kommission Rechtsfragen der SKOS analog den Instrumenten des ZUG konstruiert, um im interkantonalen Verfahren dem Fremdkanton die Unterstützung in der vorgeschriebenen Form einer Unterstützungsanzeige melden zu können. Der Aufenthaltskanton hingegen wird, wenn das interkantonale Verfahren zur Klärung der Zuständigkeit nicht eingegangen wird und es sich nicht um einen Notfall handelt, gemäss ZUG nur dann unterstützungspflichtig, wenn der Bedürftige über keinen Unterstützungswohnsitz verfügt. Im vorliegenden Fall verfügt die Beschwerdeführerin nach Ansicht der Stadt X._____ sowie des Kantonalen Sozialamtes Graubünden nach wie vor über einen unterstützungsrechtlichen Wohnsitz in Y._____ ZH, weshalb keine Unterstützung als Aufenthaltskanton geleistet werden muss.“ d)Das Verwaltungsgericht vermag sich der Haltung der Beschwerdeführerin sowie des Kantonalen Sozialamtes V._____, wonach die Beschwerdegegnerin aufgrund der Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der SKOS vom Januar 2012 zu negativen Kompetenzkonflikten im interkantonalen Bereich als Aufenthaltsort vorläufig Unterstützung zu leisten habe, nicht anzuschliessen. Denn eine Ausdehnung von Art. 13 ZUG auch auf ausserhalb der eigentlichen Nothilfe liegende Bereiche, insbesondere auf die öffentliche Unterstützung, ist gesetzlich nicht geregelt. Deshalb wurden denn auch die erwähnten Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der SKOS geschaffen, welche aber − wie es der Name schon sagt − nur Empfehlungen für ein möglichst einfaches Verfahren darstellen und zudem davon ausgehen, dass sich die strittigen Parteien im Einigungsverfahren zwar nicht einig werden über die Zuständigkeit, aber doch über das Vorgehen nach diesen Empfehlungen, nämlich dass der Aufenthaltskanton bzw. in Graubünden gemäss Art. 5 Abs. 1 UG die Aufenthaltsgemeinde einverstanden sein muss, vorläufig und unpräjudizierlich Unterstützung zu leisten. Die Einleitung des Streitverfahrens − nachdem das Einigungsverfahren erfolglos geblieben ist − bedingt folglich das Einverständnis des Aufenthaltskantons bzw. im Kanton Graubünden der Aufenthaltsgemeinde, die Unterstützung als
17 - Aufenthaltsort einstweilen und unpräjudizierlich zu übernehmen und mit Hilfestellung des Kantonalen Sozialamtes eine entsprechende Unterstützungsanzeige einzureichen. Denn das Kantonale Sozialamt Graubünden steht den Gemeindebehörden gemäss Art. 19 UG lediglich beratend zur Verfügung, besitzt jedoch gegenüber den Trägern der materiellen Unterstützung, mithin den politischen Gemeinden (vgl. Art. 5 Abs. 1 UG), keinerlei Weisungsgewalt. Folglich hätte sich die Beschwerdegegnerin aber einverstanden erklären müssen, das Streitverfahren entsprechend den Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der SKOS vom Januar 2012 einzuleiten und einstweilen und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht Unterstützung zu leisten sowie eine Notfallunterstützungsanzeige einzureichen. Vorliegend sind sich die Parteien aber über das Vorgehen nach den Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der SKOS gerade nicht einig, weigert sich die Beschwerdegegnerin doch wie gesehen, die Unterstützung als Aufenthaltsort einstweilen und unpräjudizierlich zu übernehmen und eine entsprechende Unterstützungsanzeige einzureichen. Vor diesem Hintergrund besteht aber keine Handhabe, von Seiten des Verwaltungsgerichtes festzulegen, dass die Beschwerdegegnerin als Aufenthaltsgemeinde einstweilen und unpräjudizierlich öffentliche Unterstützung zu leisten hätte. Im Übrigen wird diese Frage mit dem Entscheid in der Sache, wonach die begleitete Wohngemeinschaft N._____ als Heim im Sinne von Art. 5 i.V.m. Art. 9 Abs. 3 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG zu qualifizieren ist und die Beschwerdeführerin demnach mit dem Eintritt in die N._____ keinen Unterstützungswohnsitz in der Stadt X._____ begründet hat und sich der Unterstützungswohnsitz folglich nach wie vor in der Gemeinde Y._____ befindet (vgl. vorstehend E.3), ohnehin obsolet.
18 - 5.Zusammenfassend ergibt sich somit, dass es sich bei der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ um eine unter den Heimbegriff von Art. 5 i.V.m. Art. 9 Abs. 3 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG fallende Einrichtung handelt, weshalb die Beschwerdeführerin mit ihrem Umzug von Y._____ nach X._____ keinen Unterstützungswohnsitz in X._____ begründet hat. Sodann ist die Stadt X._____ als Aufenthaltsort der Beschwerdeführerin auch nicht verpflichtet, vorläufig und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht Sozialhilfe zu leisten. Weder aus Art. 13 ZUG, der eine Unterstützung durch den Aufenthaltskanton in eigentlichen Notfällen wie einer schweren Erkrankung oder eines Unfalls während eines Besuchs-, Ferien oder Ausbildungsaufenthalts (vgl. Thomet, a.a.O., Rz. 185) vorsieht, in Fällen der öffentlichen Unterstützung aber keine Anwendung findet, noch aus den Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der SKOS vom Januar 2012 zu negativen Kompetenzkonflikten im interkantonalen Bereich, lässt sich ein entsprechender Anspruch der Beschwerdeführerin entnehmen.