Incarto n. 12.2015.104
Lugano 3 dicembre 2015/rn
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
La seconda Camera civile del Tribunale d'appello
composta dei giudici:
Fiscalini, presidente, Bozzini e Balerna
Vicecancelliera:
Verda Chiocchetti
sedente per statuire nella causa inc. n. OR.2014.19 della Pretura del Distretto di Bellinzona promossa con petizione 2 maggio 2014 da
AO 1, rappr. da: RA 2,
contro
AP 1 rappr. da: RA 1
chiedente la condanna del convenuto al pagamento di fr. 33'052.- e di euro 35'000.- oltre interessi;
domanda avversata dal convenuto, che ha postulato la reiezione della petizione;
ritenuto che il Pretore aggiunto, con decisione 30 aprile 2015, ha respinto l'eccezione di perenzione dell'azione sollevata dal convenuto;
appellante il convenuto, con atto di appello 1° giugno 2015, con cui chiede la riforma del querelato giudizio nel senso di respingere la petizione per intervenuta perenzione, protestando spese e ripetibili di entrambe le sedi;
mentre l'appellato, con risposta 14 agosto 2015, postula la reiezione del gravame, pure con protesta di spese e ripetibili;
letti ed esaminati gli atti e i documenti prodotti;
ritenuto
in fatto: A. Il 17 gennaio 2012 AO 1 si è sottoposto ad un intervento di colecistectomia video-laparoscopica e di colangiografia intra–operatoria presso l'ospedale __________. L'intervento è stato effettuato dal dr. __________.
B. Il 16 gennaio 2013 AO 1 ha notificato all'ente AP 1 una pretesa di risarcimento per almeno complessivi fr. 400'000.-. Ha asserito che a causa delle dimissioni premature dall'ospedale, della mancata diagnosi e presa a carico di un'emorragia, che avevano comportato delle ulteriori cure, egli aveva subito delle importanti limitazioni funzionali, le quali gli avevano impedito di svolgere la propria attività lavorativa e comportato perdite importanti a livello operativo, con conseguenti danni.
Il 28 gennaio 2013 la direzione dell'AP 1 ha confermato ad AO 1 di aver ricevuto la notifica in oggetto.
In assenza di una presa di posizione dell'ente sulla notifica di pretese, il 22 luglio 2013 AO 1 ha presentato un'istanza di conciliazione dinanzi alla Pretura di Bellinzona, con la quale ha sollecitato la condanna dellAP 1 a versargli fr. 200'000.- oltre interessi. Mediante complemento all'istanza l'attore ha formulato una domanda subordinata, con cui ha chiesto il versamento dell'importo di euro 162'036.- oltre interessi.
Il 20 gennaio 2014 il segretario assessore della Pretura di Bellinzona ha accertato il fallimento del tentativo di conciliazione ed ha rilasciato all'istante l'autorizzazione ad agire a tenore dell'art. 209 del Codice di diritto processuale civile svizzero del 19 dicembre 2008 (Codice di procedura civile, CPC, RS 272).
C. Mediante petizione 2 maggio 2014 AO 1 ha pertanto convenuto l'AP 1 dinanzi alla Pretura di Bellinzona, postulando la condanna dello stesso al pagamento in suo favore di fr. 33'052.- e di euro 35'000.- oltre interessi.
Con risposta 8 settembre 2014 l'ente pubblico si è opposto alla pretesa dell'attore, in quanto a suo avviso perenta oltre che infondata.
In replica l'attore ha riconfermato le proprie allegazioni e domande. Lo stesso ha fatto il convenuto, che ha chiesto, in più, di limitare il processo all'esame dell'eccezione di perenzione dell'azione.
D. Con decisione 30 aprile 2015 il Pretore aggiunto del Distretto di Bellinzona ha respinto l'eccezione. In buona sostanza il giudice di prime cure ha ritenuto che il rinvio al CPC contenuto all'art. 22 cpv. 1 della legge sulla responsabilità civile degli enti pubblici e degli agenti pubblici del 24 ottobre 1988 (LResp; RL 2.6.1.1) non lasciasse spazio ad una procedura sui generis, che non prevedesse la procedura di conciliazione. Per questo motivo l'introduzione di quest'ultima, obbligatoria ai sensi del CPC (non ricorrendo le eccezioni dell’art. 198 CPC), aveva permesso all'attore di salvaguardare il termine di perenzione delle sue pretese fissato dall'art. 25 cpv. 2 LResp.
E. Con appello 1° giugno 2015 il convenuto insorge contro il giudizio pretorile, di cui chiede la riforma nel senso di respingere la petizione per intervenuta perenzione. Egli sostiene che il rinvio al Codice di procedura civile in tema di azioni di responsabilità civile contro gli enti pubblici, disposto all'art. 22 cpv. 1 LResp, debba essere riferito all'or abrogato Codice cantonale di procedura civile del 17 febbraio 1971 (CPC-TI), in vigore al momento in cui è stata promulgata la LResp. Secondo la cessata normativa processuale cantonale il tentativo di conciliazione, facoltativo, non interrompeva i termini di perenzione. Nel caso di specie, al momento dell'inoltro della causa erano trascorsi oltre 6 mesi dalla data in cui l'ente pubblico era tenuto a pronunciarsi sulle pretese dell'attore; questo accertamento implicava la perenzione delle stesse a tenore dell'art. 25 cpv. 2 LResp.
F. Con risposta 14 agosto 2015 l'attore postula la reiezione del gravame, con protesta di spese e ripetibili. Egli sostiene che il rinvio sia da intendere al CPC, applicabile in modo completo, quindi anche per quanto concerne il tentativo obbligatorio di conciliazione. In ogni caso questo avrebbe validamente interrotto il termine di perenzione.
e considerato
in diritto: 1. La vertenza concerne una pretesa di risarcimento di diritto pubblico formulata sulla base della LResp. Questa istituisce una responsabilità diretta ed esclusiva dell'ente pubblico per il danno cagionato illecitamente dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni (art. 4 cpv. 1 LResp). Chi pretende il risarcimento del danno o la riparazione morale, prima di promuovere l'azione deve notificare la propria pretesa all'ente pubblico per il quale l'agente svolge la sua funzione (art. 19 cpv. 1 LResp). L'ente deve pronunciarsi entro tre mesi, ritenuto che il silenzio vale quale risposta negativa (art. 19 cpv. 2 LResp). La responsabilità dell'ente pubblico è perenta se il danneggiato non presenta la notifica giusta l'art. 19 LResp nel termine di un anno dal giorno in cui ha conosciuto il danno, in ogni caso nel termine di dieci anni dal giorno in cui l'agente pubblico ha commesso l'atto che l'ha cagionato (art. 25 cpv. 1 LResp). L'azione del danneggiato è inoltre perenta se non è promossa entro sei mesi dalla risposta dell'autorità competente (art. 25 cpv. 2 LResp). Per le azioni contro l'ente pubblico "è competente il giudice civile ordinario, che applica il Codice di procedura civile" (art. 22 cpv. 1 LResp).
2.2. In merito va rilevato che, a dispetto delle diffuse argomentazioni sviluppate dall'appellante in proposito, la tesi dallo stesso sostenuta dev'essere disattesa d'acchito. Come aveva infatti avuto occasione di rilevare il Consiglio di Stato nel messaggio n. 6313 del 22 dicembre 2009 di adeguamento della legislazione cantonale all'introduzione del codice di diritto processuale civile svizzero, "nei casi in cui la legislazione cantonale rimanda in modo generico alle disposizioni della procedura civile, con l'entrata in vigore del nuovo codice di procedura civile svizzero, il rinvio si riferisce in modo automatico alle nuove disposizioni federali" (cfr. messaggio cit., pag. 28, cifra 20). La proposta è stata fatta propria dal Gran Consiglio, che il 24 giugno 2010 ha varato la legge di applicazione del codice di diritto processuale civile svizzero (LACPC; RL 3.3.2.1), nel cui allegato, alla cifra I, ha disposto l'abrogazione del CPC- TI. Questa soluzione è stata, del resto, costantemente attuata - dall'entrata in vigore del CPC - dalle istanze giudiziarie che hanno avuto modo di occuparsi di responsabilità civile degli enti pubblici ed è stata anzi ribadita di recente proprio con riferimento all'art. 22 cpv. 1 LResp dallo stesso Governo nel messaggio n. 7083 del 14 aprile 2015 sull'iniziativa parlamentare 18 febbraio 2014 presentata nella forma elaborata da Andrea Giudici per la modifica della LResp (cfr. messaggio cit., pag. 2), laddove spiega che per "Codice di procedura civile", si intende proprio il CPC. Ne discende, di riflesso, la tempestività dell'appello.
3.2. Il 10 ottobre 1972 __________ e confirmatari presentarono un'iniziativa parlamentare nella forma elaborata proponente l'adozione di una legge cantonale sulla responsabilità dello Stato, dei comuni e degli enti cantonali, atteso come il nostro Cantone fosse l'unico in Svizzera che non aveva ancora affrontato la materia. Il testo presentato, a valere quale base di discussione, si fondava "sulla recentissima legge del Canton Zurigo" (cfr. il testo dell'iniziativa, pubbl. in RVGC, sessione ordinaria primaverile 1972, pag. 572 segg.). Sebbene il progetto di legge sia stato totalmente riformulato, secondo quanto indicato dal Consiglio di Stato nel messaggio concernente la LResp (cfr. messaggio cit., del 14 ottobre 1986, pubbl. in RVGC sessione ordinaria primaverile 1988, pag. 1661 segg., 1662 seg.), va nondimeno rilevato che il principio ancorato nella legislazione zurighese, e ripreso nel progetto annesso alla citata iniziativa, secondo cui il danneggiato deve preventivamente notificare la propria pretesa all'ente pubblico e che l'azione di risarcimento contro l'ente pubblico dev'essere inoltrata dinanzi al giudice civile entro un determinato termine dall'esperimento di questo iter è stato mantenuto nella sua integralità (cfr. § 22-24 HG; art. 19 e 25 LResp).
3.3. Con l'appellante va indi rilevato che la dottrina cantonale e la giurisprudenza del Tribunale d'appello zurighese concordano nell'affermare che in materia di responsabilità civile dell'ente pubblico, l'HG esclude il tentativo di conciliazione, che è sostituito a tutti gli effetti dalla procedura preliminare (Vorverfahren) di notifica del danno all'autorità per una presa di posizione sulla stessa, istituita dalla legislazione cantonale (cfr. Robert Hauser/Erhard Schweri/Viktor Lieber, GOG Kommentar zum zürcherischen Gesetz über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010, Zurigo 2012, ad § 52 n. 9-11; Kaspar Plüss in Alain Griffel [editore], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], Zurigo 2014, ad § 2 n. 5, entrambi con rinvii alla prassi cantonale). Infatti, quando il legislatore cantonale sottopone una pretesa di diritto pubblico, come quella in discussione, ai tribunali civili e questi trattano la causa applicando il CPC, il diritto federale viene applicato a titolo di diritto cantonale suppletivo (cfr. pro multis STF 2C_241/2015 del 3 luglio 2015, consid. 2.2 con rinvii, concernente una contestazione ticinese). Di conseguenza, il CPC trova applicazione fintanto che il diritto cantonale, determinante, non dispone altrimenti, come si avvera per quanto attiene alla procedura di notifica del danno, che sostituisce – in quanto regolamentazione speciale – quella di conciliazione.
3.4. Un identico ragionamento non deve necessariamente valere anche per il diritto ticinese. In effetti, nel già citato messaggio n. 7083 (v. consid. 2) il Consiglio di Stato ha anzitutto messo in evidenza la grande utilità della procedura preliminare di notifica della pretesa all'organo esecutivo dell'ente pubblico interessato, che ha spesso evitato inutili e lunghi conteziosi (cfr. messaggio cit., pag. 4 seg.). Prendendo in seguito posizione sulla critica dell'iniziativista ai termini di perenzione fissati dalla LResp, ma in particolare a quello di sei mesi istituito all'art. 25 cpv. 2 LResp, specialmodo quando si tratta di casi complessi, ove sono fatti valere danni ingenti e non è agevole concludere le trattative nei brevi termini decadenziali fissati dalla legge, il Governo ha indi espressamente rinviato alla possibilità, per la parte danneggiata, di presentare un'istanza di conciliazione giusta l'art. 202 CPC, che soggiace a requisiti formali minori di una petizione e permette, nello stesso tempo, da un canto di salvaguardare il termine di perenzione e dall'altro di continuare eventuali trattative in vista della conclusione di una transazione (cfr. messaggio cit., pag. 7 seg.). Questa tesi è stata condivisa dalla Commissione della legislazione nel rapporto 7083 R, del 30 settembre 2015, sull'iniziativa in oggetto. Quest'ultima autorità, pur riconoscendo esplicitamente la possibilità di interrompere il termine di perenzione mediante la promozione di una procedura di conciliazione ex art. 202 CPC, ha tuttavia ricordato che se non è raggiunta un'intesa durante la stessa, nei tre mesi successivi il cittadino sarebbe comunque costretto ad avviare una procedura di merito. Per questo motivo la Commissione ha ritenuto come non più adeguato e sostenibile il sistema della perenzione delle pretese istituito dalla LResp ed ha proposto al Gran Consiglio di abrogare l'art. 25 cpv. 2 LResp, per "consentire al cittadino che si ritiene danneggiato di interrompere la prescrizione delle sue pretese nei confronti dell'ente pubblico nelle forme previste dal Codice delle obbligazioni, così da non dover essere costretto ad avviare contenziosi giudiziari che potrebbe non essere in condizione di sostenere immediatamente (sia per ragioni economiche, che giuridiche)" (cfr. rapporto cit., pag. 5 seg.). Proposta cui il Gran Consiglio ha aderito nella seduta del 23 novembre u.s. (cfr. FU 94/2015 del 27 novembre 2015, 9901).
3.5. Come risulta quindi dagli atti del Gran Consiglio, quest'ultima autorità non ha inteso rinunciare alla procedura di conciliazione obbligatoria, istituita dal CPC, sostituendola con quella di notifica delle pretese all'ente responsabile degli atti dell'agente pubblico. Il Parlamento ha per contro espresso l'opinione che, nell'interesse del cittadino, queste procedure vadano cumulate. Ora, non sussiste alcun valido motivo affinché il Tribunale si scosti dalla volontà manifestata in modo chiaro dal legislatore. La differente soluzione rispetto a quella zurighese è peraltro corroborata anzitutto, sotto l'aspetto formale, dal fatto che la pertinente normativa di quel Cantone prevede che l'azione contro l'ente pubblico dev'essere promossa "direttamente al Tribunale" (§ 23 HG) distrettuale (§ 20 HG), che non è – tra l'altro – autorità di conciliazione in procedura civile (di principio, è il giudice di pace). Per contro, nel nostro Cantone l'art. 22 cpv. 2 LResp rinvia semplicemente e in modo generico al CPC, per cui il ricorso alla procedura di conciliazione deve costituire la regola. Differenti, sotto l'aspetto sostanziale, sono pure i termini per far valere le pretese: a Zurigo il leso dispone di due anni dalla conoscenza del danno per presentare la notifica all'autorità e di un ulteriore anno dalla risposta negativa di quest'ultima per promuovere l'azione giudiziaria contro l'ente pubblico (§ 24 HG); nel nostro Cantone questi termini (di cui il secondo è destinato a scomparire) sono ridotti della metà (art. 25 LResp). Il riconoscimento, a favore del danneggiato, di accresciute possibilità di interrompere tali termini permette di controbilanciare questo maggior rigore.
Sia comunque soggiunto, per completezza, che se questa conclusione possa essere confermata anche dopo l'abrogazione dell'art. 25 cpv. 2 LResp recentissimamente disposta dal Gran Consiglio (e pertanto non ancora in vigore), è quesito che non dev'essere affrontato per la soluzione della fattispecie.
Sulla scorta di quanto sopra, bisogna concludere che al momento dell'inoltro della petizione il termine di perenzione fissato dall'art. 25 cpv. 2 LResp, di sei mesi dalla data entro cui il convenuto era chiamato a pronunciarsi sulle pretese attoree, era stato salvaguardato dall'inoltro preventivo dell'istanza di conciliazione obbligatoria ai sensi del Codice di diritto processuale civile svizzero. A giusta ragione, pertanto, il Pretore aggiunto ha respinto l'eccezione sollevata dal convenuto.
L’appello dev'essere dunque respinto e la sentenza pretorile confermata. Le spese processuali e le ripetibili di secondo grado seguono la soccombenza dell'appellante (art. 106 CPC).
Per questi motivi,
richiamate le norme suddette, la LTG e il Regolamento per la fissazione delle ripetibili,
decide:
L’appello 1° giugno 2015 dell'AP 1 è respinto.
Le spese processuali di appello di fr. 3'000.-, anticipate dall'appellante, sono poste a suo carico, con l’obbligo di rifondere all'appellato identico importo a titolo di ripetibili.
Notificazione:
Comunicazione alla Pretura del Distretto di Bellinzona
Per la seconda Camera civile del Tribunale d’appello
Il presidente La vicecancelliera
Rimedi giuridici
Nelle cause a carattere pecuniario con un valore litigioso superiore a fr. 30'000.- è dato ricorso in materia civile al Tribunale federale,1000 Losanna 14, entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione (art. 74 cpv. 1 e 100 cpv. 1 LTF). In Presenza di una decisione pregiudiziale o incidentale, il ricorso è ammissibile solo se la stessa può causare un pregiudizio irreparabile o se l’accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa (art. 93 LTF). Qualora non sia dato il ricorso in materia civile è possibile proporre negli stessi termini ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113,117 LTF). La parte che intende impugnare una decisione sia con un ricorso ordinario sia con un ricorso in materia costiruzionale deve presentare entrambi i ricorsi con una sola e medesima istanza (art. 119 LTF)