Incarto n. 30.2008.35-36
Lugano 11 giugno 2012
Sentenza In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale di espropriazione
Composto dalla Presidente
Margherita De Morpurgo
e dai membri
ing. Paolo Barberis arch. Bruno Buzzini
segretario giudiziario
Enzo Barenco
statuendo sui ricorsi interposti in data 12 settembre 2008 da
RI 1 RI 1 rappr. dall’ RA 1
contro
la decisione su reclamo emessa il 18 luglio 2008 dal Municipio di __________ nell'ambito della procedura d'imposizione di contributi di miglioria per la realizzazione di opere di premunizione contro la caduta massi in Via __________ e Via __________ a __________,
relativamente al mapp. no. 8040 RFD di __________,
cause congiunte per un’unica istruttoria ed un unico giudizio ai sensi dell’art. 51 LPamm,
letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato in fatto e in diritto
1.1. Il Consiglio di Stato ha adottato in data 30.1.2001 il piano delle zone soggette a pericoli naturali ed a crolli di roccia concernente il Comune di __________; le autorità competenti hanno poi approvato, negli anni tra il 2003 e il 2005, gli studi preliminari inerenti le opere di premunizione da eseguirsi nelle zone compromesse. Tra queste si annovera la località __________, area pedemontana in parte edificata situata a sud di __________, sul limitare del bosco, tra Via __________ e Via __________. Essendo tale comprensorio particolarmente esposto a pericoli, il Municipio di __________ ne ha deciso lo scorporo dai progetti generali ed il risanamento immediato mediante un impianto di reti paramassi; a tal fine, con messaggio no. 2881 del 10.11.2005, ha sollecitato un credito di costruzione di fr. 760'000.- e nel contempo proposto il prelievo di contributi di miglioria per l’opera in ragione del 100% del costo al netto dei sussidi. Il messaggio è stato approvato dal Consiglio comunale con risoluzione del 21.2.2006 cresciuta incontestata in giudicato.
1.2. Il Municipio di __________ ha avviato la procedura di prelievo di contributi di miglioria pubblicando il prospetto dal 25.4 al 24.5.2006 previo invio di un avviso personale ai contribuenti. RI 1 e RI 1, quali proprietari in ragione di ½ ciascuno del mapp. no. 8040, sono stati assoggettati al pagamento di un contributo complessivo calcolato sul preventivo di fr. 167'268.-, importo aggiornato in sede di consuntivo a fr. 127'530.-. Non condividendo l’imposizione, i proprietari hanno dapprima presentato un reclamo, respinto dal Municipio con decisione del 18.7.2008, e poi il ricorso in esame del 12.9.2008 chiedendo l’annullamento, rispettivamente la riduzione del contributo. Con risposta del 24.10.2008 il Comune ha postulato la reiezione del gravame. All’udienza di conciliazione, tenutasi in data 10.3.2009, la procedura è stata sospesa di comune accordo in attesa che il Consiglio di Stato si pronunciasse in via definitiva in merito alla situazione pianificatoria della zona in oggetto, questione che era stata sospesa nel 2001 in sede di revisione del PR. Dopo l’emissione della relativa risoluzione governativa datata 16.11.2010, la procedura è stata riattivata ed il 2.12.2011 è stato esperito un sopralluogo. Terminata l’istruttoria le parti hanno rinunciato a comparire al dibattimento finale riconfermandosi per iscritto nelle rispettive tesi e domande.
La competenza del Tribunale di espropriazione a statuire sui ricorsi in tema di contributi di miglioria è data dall’art. 13 cpv. 2 della Legge sui contributi di miglioria (LCM). Il ricorso in esame, presentato tempestivamente dai proprietari imposti, legittimati a ricorrere (art. 5 LCM e 43 LPamm), è ricevibile in ordine.
3.1. I Comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere pubbliche che procurano al privato un vantaggio particolare (art. 1 cpv. 1 LCM). Tra queste si annoverano, in particolare, le opere di premunizione e di bonifica, come i ripari contro le alluvioni, le frane, le valanghe, i rimboschimenti e le piantagioni (art. 3 cpv. 1 let. b LCM). Di principio è da presumere che un’opera di premunizione conferisca vantaggi particolari: essendo finalizzata a riparare i fondi dai pericoli dipendenti dalla caduta di materiale franoso e di valanghe, nonché da allagamenti e alluvioni, essa ne migliora lo stato di sicurezza ed elimina inconvenienti e oneri ai sensi dell’art. 4 cpv. 1 let. b, c LCM (Messaggio del Consiglio di Stato no. 2826 del 13.6.1984 concernente una nuova legge sui contributi di miglioria, ad art. 5 del disegno di legge, let. d; Scolari, Tasse e contributi di miglioria, vol. 10 collana blu CFPG 2005, no. 203; TF sentenza non pubblicata del 2.7.2009 N. 2C_767/2008 c. 4.5).
3.2. La ragione d’essere dell’opera imposta è da ricondursi al piano delle zone di pericolo del 2001, ove la località __________ è individuata come zona esposta ad un pericolo di grado medio ed alto (doc. 17), oltre che all’assetto pianificatorio del comprensorio. In effetti, nel primo PR di __________ del 1977, esso era assegnato alla zona residenziale semi intensiva con indice di sfruttamento 0.4. Tale azzonamento è stato riproposto in sede di revisione del PR ma, visti i conflitti con il piano delle zone di pericolo, il Consiglio di Stato, con risoluzione del 16.10.2001, ne ha sospeso l’approvazione in attesa che il Comune stabilisse le misure di protezione atte a ridurre i rischi, suggerendo nel frattempo l’adozione di una zona di pianificazione ai sensi degli art. 57 ss LALPT (doc. 21 p. 14 e allegato 22, doc. 22). Nel 2003 l’Ufficio forestale ha poi accertato l’esistenza di una minaccia concreta, comprovata da ripetuti franamenti che in parte hanno anche colpito l’abitazione al mapp. no. 8044, ed ha evidenziato l’urgenza di un intervento di risanamento (doc. 18). Da ciò il provvedimento deciso dal Comune consistente nell’ancoraggio di un sistema di 4 filari di reti paramassi, a diversa dimensione, con l’obiettivo di mitigare il rischio legato alla caduta di sassi e pietrame per riportarlo attorno a limiti accettabili in modo da garantire localmente un livello di sicurezza adeguato per le proprietà già edificate (plico doc. 19: atti del progetto).
3.3. Il mapp. no. 8040 è un fondo di 3'048 mq di conformazione irregolare ubicato in località __________ con accesso da Via __________. Esso si compone di un ampio settore libero, con fronte sulla strada, costituito da una superficie pressoché rettangolare che, inizialmente prativa e pianeggiante, risale poi a gradoni lungo il fianco della montagna coperta da vegetazione e boscaglia incolta. Ad essa è collegata una porzione edificata che, lateralmente, si insinua tra i mapp. no. 8041 e 8044 formando un terrazzamento quadrangolare, sorretto da un muro in cemento armato, sul quale sorge un’abitazione circondata da un giardino; quest’ultima è accessibile attraverso un’appendice del fondo stesso posta lungo il confine settentrionale del mapp. no. 8041 ed usata come strada privata con sbocco su Via __________ (cfr. verbale del 2.12.2011; documentazione fotografica; piani).
3.4. I ricorrenti contestano che il mapp. no. 8040 abbia tratto un beneficio dall’opera, specie nelle proporzioni ritenute dal Comune. Essi rilevano che i ripari non sono stati prolungati a copertura dell’intera particella, ciò che, a loro avviso, comporterebbe importanti limitazioni nell’ottica della sua edificazione; circostanza peraltro confermata dal fatto che i valori di stima sono rimasti invariati. Essi sostengono inoltre che al momento della pubblicazione del prospetto non era riscontrabile alcun vantaggio poiché ancora non era dato a sapere se il previgente indice di sfruttamento sarebbe stato confermato. Tali argomenti non sono atti a sovvertire la presunzione del vantaggio particolare per le seguenti ragioni. In sede di revisione del PR l’approvazione governativa all’inserimento della località __________ nella zona residenziale estensiva E con indice di sfruttamento 0.4 (a conferma dello statuto pregresso) non dipendeva che dalla messa in atto di una misura di protezione idonea a ridurre il pericolo (doc. 21 p. 14). Una volta eseguita l’opera, non vi era più alcun impedimento a tale azzonamento ed alla sua approvazione, che il Consiglio di Stato ha in effetti concesso con risoluzione del 16.11.2010 (doc. 16B p. 14-15, 23, allegato 4; doc. 25). Perciò non è determinante che tale conferma formale sia giunta solo dopo la pubblicazione del prospetto. Conta piuttosto che la posa delle reti paramassi era una misura indispensabile vista la presenza di abitazioni e che ha permesso di raggiungere quel grado di sicurezza accettabile che la sola protezione esercitata dal bosco non riusciva a soddisfare. Per il mapp. no. 8040 il pericolo di grado alto, che già lo minacciava per la maggior parte (doc. 17; plico doc. 19: piano no. 6125/2), si è ridotto ad un pericolo residuo salvo nella fascia adiacente il bosco lungo il confine meridionale di cui si dirà ancora in seguito (doc. 23; plico doc. 19: piano no. 6125/4). Grazie all’opera stessa, inoltre, la parte non boschiva del mapp. no. 8040 ha potuto mantenere non solo lo statuto di terreno edificabile con indici edificatori invariati rispetto al passato, ma anche il suo valore di stima che, altrimenti, avrebbe verosimilmente dovuto essere aggiornato alla luce dei pericoli cui era esposta la particella (art. 8 Lst). Ed in tutto ciò risiede un evidente vantaggio particolare. Per quanto riguarda le caratteristiche tecniche dei 4 filari di reti paramassi, dal progetto si evince che la diversificazione delle dimensioni è frutto di un processo di ottimizzazione e calcolo del rischio, tanto da rappresentare la configurazione ideale per la locale protezione dalla caduta di sassi e pietrame; in quest’ottica il calibro delle reti è stato stabilito sulla base di un’analisi completa della situazione e degli eventi franosi passati, come pure di un modello di simulazione per la caduta di massi (plico doc. 19: atti del progetto); il progetto è stato elaborato da esperti del ramo ed approvato, ai fini del sussidio, dalle competenti autorità (doc. 2 p. 3). La rete oggetto di contestazione è posta immediatamente a monte della casa di abitazione al mapp. no. 8044, misura 48 ml ed attraversa il mapp. no. 8040 interrompendosi a ca. 6/7 ml dal suo confine meridionale (plico doc. 19: piano no. 6125/3; documentazione fotografica). Al contrario di quanto sostengono i ricorrenti, tale circostanza non pregiudica affatto lo sfruttamento potenziale della parte ancora libera del fondo, né comporta limitazioni degne di nota: difatti la striscia di terreno “non coperta” fino al limitare del bosco, che resta soggetta ad un pericolo alto (doc. 23) ed è esclusa dalla zona edificabile (doc. 25), rimane entro la fascia di 10 ml rappresentante la distanza minima dal bosco che comunque dev’essere obbligatoriamente rispettata in caso di nuova edificazione (art. 6 cpv. 2 LCFo; art. 6 cifra 6 NAPR). Il fatto che la rete non raggiunga il confine nulla toglie dunque al vantaggio ricavato dal fondo. Pertanto le censure sollevate in merito al vantaggio particolare sono respinte.
4.1. I beni imponibili sono individuati mediante un piano del perimetro con l’eventuale suddivisione in classi di vantaggio (art. 9 LCM). All’interno del perimetro la quota a carico degli interessati è ripartita in funzione del vantaggio particolare (art. 8 cpv. 1 LCM), tenuto conto della superficie dei fondi e, per i terreni edificabili, del diverso indice di sfruttamento (art. 8 cpv. 2 LCM); sono applicabili fattori di correzione qualora speciali circostanze lo giustificassero (art. 8 cpv. 3 LCM). Posto che l’entità del singolo vantaggio è difficilmente determinabile, la prassi ammette l’applicazione di criteri di calcolo schematici fondati su elementi consacrati dall’esperienza e di facile applicazione e comprensione, purché rispettino i principi della parità di trattamento e del divieto di arbitrio (Messaggio no. 2826 cit., ad art. 9 del disegno di legge; Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Diss. 1997, 98; RtiD I-2007 no. 29 c. 5.1 e rinvii). In tale ambito l’ente pubblico gode di un ampio margine di autonomia e perciò, in occasione del riesame, il Tribunale di espropriazione si impone moderazione e riserbo limitandosi a verificare che il metodo d’imposizione prescelto rispetti la legge ed i principi costituzionali; la chiave di riparto potrà così essere censurata solamente se conduce a risultati tanto insostenibili da costituire un abuso o un eccesso del potere di apprezzamento (RtiD II-2005 no. 25 c. 6.4, I-2007 no. 29 c. 5.1 e rinvii).
4.2. Nella fattispecie in esame l’intervento è stato definito come opera di urbanizzazione particolare e la quota a carico dei proprietari stabilita nel 100% dei costi al netto dei sussidi (MM no. 2881 del 10.11.2005; risoluzione del 21.2.2006). Di conseguenza la spesa determinante per il calcolo dei contributi è quella esposta nel preventivo ammontante a fr. 379'450.-; come già rilevato, i contributi sono poi stati aggiornati alla luce del consuntivo ove detta spesa è ridotta a fr. 291'678.-. I criteri di suddivisione della spesa sono illustrati nell’apposita relazione inclusa nell’incarto (plico doc. 19: rapporto contributi di miglioria). In essa si afferma (p. 3) che ai fini del calcolo è stato considerato l’indice di sfruttamento; come si evince dal prospetto, ciò non è tuttavia il caso: in realtà si è tenuto conto delle superfici in mq, non dell’indice edificatorio che non risulta essere fattore di conteggio. E’ inoltre spiegato che la ripartizione dell’importo è avvenuta considerando il grado di pericolo stabilito dal relativo piano approvato dal Consiglio di Stato (zona rossa e zona blu), dopo aver verificato gli effetti che l’opera esplica sui fondi assoggettati, ossia la libertà di nuovamente utilizzare i terreni a fini edificatori. Sono così state stabilite le seguenti cinque classi di assoggettamento:
classe 1: comprendente le superfici assegnate alla zona rossa (pericolo alto) che, con le opere, vengono risanate trovandosi in zona edificabile; il valore di classe è 12; classe 2: comprendente le superfici assegnate alla zona blu (pericolo medio) che, con le opere, vengono risanate trovandosi in zona edificabile; il valore di classe è 8; classe 3: comprendente le superfici non soggette a pericoli; in assenza di vantaggio il valore di classe è 0; classe 4: comprendente le superfici che, con le opere, non vengono risanate oppure passano dalla zona rossa a quella blu; trattandosi aree non edificabili, il valore di classe è 0; classe 5: comprendente le superfici fuori zona non computate come aree di servizio dell’abitazione; il valore di classe è 0.
Quindi sono stati calcolati i singoli coefficienti moltiplicando le superfici assegnate alle diverse classi per il rispettivo valore di classe; il risultato concreto di tale operazione è che un coefficiente sussiste soltanto per le superfici assegnate alle classi 1 e 2 mentre per quelle restanti esso è pari a 0. Il singolo contributo è infine stato fissato applicando la formula:
contributo da ripartire (fr. 369'450) x coefficiente totale coefficienti (42116)
Su questa base nella scheda individuale del mapp. no. 8040 figura il calcolo seguente:
mq
classe
coefficiente
contributo fr.
1’243
1 (valore 12)
14'916
130'846.-
519
2 (valore 8)
4'152
36'422.-
27
3 (valore 0)
0
339
4 (valore 0)
0
920
5 (valore 0)
0
167'268.-
4.3. I ricorrenti ritengono esorbitante il contributo a carico del mapp. no. 8040, specie se rapportato al suo valore di stima, e contestano l’imposizione forfettaria di Via __________ (mapp. no. 3083) in quanto trascura sia la funzione di pubblica utilità della strada sia il fatto che l’utenza deve poterla percorre in sicurezza. La delimitazione del comprensorio imponibile, così come la chiave di riparto, poggiano sull’interesse che i fondi hanno all’opera a seconda della loro posizione e, in particolare, sul confronto tra la situazione pregressa di accertato pericolo e quella delineatasi dopo l’installazione delle reti paramassi. In sostanza i fondi sono imposti limitatamente alle superfici risanate rientranti nelle classi 1 e/o 2, mentre non lo sono le aree assegnate alle classi 3, 4 e 5. Tale metodo, per quanto schematico nel calcolo, è frutto di un’analisi completa delle circostanze e si avvale di criteri realistici e facilmente verificabili; esso attua inoltre una corretta ed equa distinzione tra i fondi imposti in quanto pondera gli effetti concreti dell’intervento su ognuno di essi ed assoggetta all’imposizione solo le superfici che hanno tratto un effettivo vantaggio. Il fatto che l’indice di sfruttamento non sia stato considerato non è di rilievo per due motivi: in primo luogo perché è identico per tutti i fondi (ad eccezione del sedime stradale di cui ancora si dirà); in secondo luogo perché il vantaggio dato dalla protezione non si riflette soltanto sugli edifici, rispettivamente sulla superficie utile lorda, ma anche sull’area circostante utilizzabile come giardino posta nelle classi 1 e 2. Perciò, complessivamente, tanto la suddivisione quanto il risultato raggiunto non appaiono né insostenibili né contrari ai principi delle proporzionalità e della parità di trattamento. Il contributo a carico del mapp. no. 8040 per l’area risanata (mq 1'762 posti nelle classi 1 e 2) è pari a ca. 95.- fr./mq (adeguati al consuntivo a ca. fr. 72.-/mq). Un tale importo, sia pure ragguardevole, è da ritenersi proporzionato a fronte dell’ampiezza della superficie risanata – in assoluto la più estesa di tutto il comprensorio, ciò che incide in modo significativo sul calcolo – e dei vantaggi che questa ha ricavato per essere stata messa al riparo ed aver così potuto conservare il suo carattere edificabile. La proporzionalità dell’importo è ravvisabile anche nel fatto che rappresenta un valore medio nel confronto con gli altri fondi inclusi nel perimetro per i quali, sempre in relazione alle sole superfici risanate, il contributo oscilla tra un minimo di ca. 70.- fr./mq (mapp. no. 3075/3076, fondi meno esposti a pericoli ubicati a valle di Via __________) ed un massimo di ca. 105.- fr./mq (mapp. no. 8044/8045 fondi maggiormente esposti ubicati a monte lungo il limitare del bosco). La Via __________ (mapp. no. 3083) è un bene amministrativo di proprietà comunale assoggettabile al pagamento di contributi di miglioria (DTF 118 Ib 54 c. 2b; RDAT 1982 no. 110 c. 8a, I-1999 no. 41). In effetti, il sedime stradale interessato dall’opera, tra Via __________ ed il confine meridionale del mapp. no. 8040, è stato incluso nel perimetro contributivo. La porzione già ubicata nella zona di pericolo medio (mq 72 confinanti con il mapp. no. 8040) ed ora esposta ad un pericolo residuo (plico doc. 19: piani no. 6125/2 e 6125/4) è stata inserita nella classe 2; la superficie rimanente nella classe 3 (plico doc. 19: piano no. 6125/6). L’assegnazione alle classi è dunque avvenuta in modo proporzionale e paritario, in particolare, anche per la strada, sulla base dell’effettiva situazione di pericolo. In seguito, anziché calcolare, come per gli altri fondi, il coefficiente computando la sola superficie risanata (operazione perfettamente eseguibile visto che l’indice di sfruttamento non è stato considerato), il Comune ha ritenuto di fissare un contributo forfettario di fr. 10'000.-. Tale decisione, sebbene diverga dai principi del riparto, non è censurabile poiché nel risultato è favorevole ai privati: essa riduce infatti i contributi a loro carico e nel contempo addebita all’ente pubblico un contributo di ca. fr. 139.-/mq per la superficie risanata (mq 72 in classe 2), e quindi un importo di gran lunga superiore a quello sopportato da tutti gli altri contribuenti. Ciò considerato, anche in punto al metodo calcolo le contestazioni dei ricorrenti sono respinte.
Le spese processuali seguono l’esito della lite e quindi sono poste a carico dei ricorrenti in solido in quanto soccombenti; per lo stesso motivo non si assegnano ripetibili (art. 23 LCM e 31 LPamm).
per questi motivi
richiamata la Legge sui contributi di miglioria del 24.4.1990,
dichiara
e pronuncia 1. Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia e le spese in fr. 700.- sono a carico dei ricorrenti in solido. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta giorni dall’intimazione.
Intimazione a:
per il Tribunale di espropriazione
la Presidente Il segretario giudiziario
Margherita De Morpurgo Enzo Barenco