Incarto n. 30.2005.44
Lugano 20 settembre 2006
Sentenza In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale di espropriazione
Composto dalla Presidente
Margherita De Morpurgo
e dai membri
ing. Eraldo Pianetti arch. Ferruccio Robbiani
segretario giudiziario
Enzo Barenco
statuendo sul ricorso presentato in data 28 ottobre 2005 da
MIST 1 2. MIST 2 rappr. dal padre RA 2
contro
la decisione su reclamo emessa il 4 ottobre 2005 dal Municipio di M__________ nell'ambito della procedura di imposizione di contributi provvisori di costruzione per opere di canalizzazione e depurazione delle acque,
relativamente al mapp. no. 277 RFD di M__________
letti ed esaminati gli atti
considerato in fatto e in diritto
1.1. Nella primavera del 1981 il Municipio di M__________, in applicazione degli art. 96 ss della Legge di applicazione della legge federale contro l’inquinamento delle acque (LALIA), avviò una procedura di prelievo di contributi provvisori per la realizzazione delle opere di evacuazione e depurazione delle acque previste dal Piano generale delle canalizzazioni (PGC); questo era stato adottato dal Consiglio Comunale il 27.2.1980.
Nell’ambito di quella procedura quattro proprietari interposero ricorso dinanzi al Tribunale di espropriazione sottocenerino il quale, appurato che al PGC mancava la necessaria approvazione dipartimentale, con sentenze del 21.11.1990 accolse i gravami ed annullò i contributi contestati (cfr. inc. no. 14/1986, 1/1988, 35/1988, 1/1990). A quel punto l’esecutivo sospese ogni attività tendente all’incasso di tutti i rimanenti crediti contributivi.
1.2. Con risoluzione no. 1570 del 16.9.1996 il Consiglio Comunale di M__________ adottò il Piano generale di smaltimento (PGS), approvando contestualmente il progetto di massima, il piano di manutenzione delle canalizzazioni, la relazione tecnica, il piano finanziario ed il piano di attuazione nonché il prelievo di contributi di costruzione nell’ordine del 70% della spesa, quest’ultima indicata in fr. 14'537'632.- dedotti i sussidi. Il tutto come proposto dal Municipio con MM no. 12/96 del 17.4.1996. Il PGS ottenne l’approvazione della competente Sezione della protezione dell’aria e dell’acqua del Dipartimento del territorio in data 11.2.1997. Il Municipio impostò quindi una seconda procedura di prelievo di contributi provvisori pubblicando il prospetto dal 5.1 al 3.2.1998. I ricorsi approdati dinanzi al Tribunale di espropriazione furono tutti accolti con sentenze del 28.8.2002 dichiarative di nullità della procedura stessa poiché i contributi rimasti incontestati nella procedura di riscossione del 1981 avevano mantenuto tutta la loro validità e l’art. 99 cpv. 1 LALIA, in vigore nel 1998 al momento della pubblicazione del secondo prospetto, non costituiva una base legale sufficiente per il prelievo reiterato del contributo di costruzione provvisorio. In epilogo il Tribunale rammentò comunque la facoltà di avviare uno o più nuovi procedimenti di imposizione conformemente al nuovo art. 99 cpv. 2 LALIA entrato in vigore il 24.8.2001 (cfr. inc. no. 78-179/98).
1.3. In esito a quanto sopra ed in vista di una nuova emissione di contributi, con scritto del 22.1.2003, il Municipio comunicò a tutti i contribuenti interessati che gli importi già versati negli anni ’80 sarebbero valsi quali acconti e che i proprietari che avevano pagato parzialmente o totalmente i contributi emessi nel 1998 potevano chiederne la restituzione oppure considerarli anch’essi come acconti nel qual caso sarebbe stato riconosciuto un interesse annuo del 3%. L’esecutivo diede poi avvio alla procedura in esame pubblicando un nuovo prospetto dal 1° al 30.9.2003 (FU 69/2003 del 29.8.2003) previo invio di un avviso personale.
1.4. MIST 1 e MIST 2 sono comproprietari del mapp. no. 277 in ragione di ½ ciascuno ed in tale veste sono stati assoggettati al pagamento di un contributo complessivo di fr. 3’849.-. Il reclamo interposto contro il prospetto è stato respinto dal Municipio con risoluzione del 4.10.2005. Da ciò il ricorso in esame nel quale sono prospettati vari motivi di impugnazione che concludono per l’annullamento dell’intera procedura di prelievo e che saranno ripresi, per quanto necessario, nei prossimi considerandi. Con risposta del 12.12.2005 il Municipio ha postulato la reiezione del gravame.
2.1. La competenza del Tribunale di espropriazione a statuire sui ricorsi in materia di contributi per opere di canalizzazione e depurazione delle acque è data dall’art. 104 cpv. 1 LALIA. Il gravame, interposto tempestivamente (art. 104 cpv. 1 LALIA) da soggetti legittimati a ricorrere (art. 104 cpv. 1 LALIA e 43 LPamm.), è ricevibile in ordine.
2.1. Nel procedimento in oggetto il Municipio si è pronunciato sui reclami improntando le decisioni su considerazioni analoghe – all’occorrenza adeguate al caso concreto – ma comunque sufficienti così da consentire ai destinatari di esercitare il diritto di essere sentiti e quindi di deferire la causa all’istanza superiore. I contribuenti ed il Comune hanno ampiamente avuto modo di esprimersi, rispettivamente, nelle memorie ricorsuali e nelle conseguenti risposte. Il Tribunale di espropriazione ha completato l’incarto richiamando d’ufficio alcuni documenti, tutti atti ufficiali pubblici o comunque consultabili presso la cancelleria comunale. La risoluzione della vertenza, peraltro, non richiede sopralluoghi. Ciò premesso, considerato che il Tribunale giudica con pieno potere cognitivo applicando d’ufficio il diritto (art. 104 LALIA e art. 18 cpv. 1 Lpamm.), per motivi di economia processuale in questa sede si prescinde dall’istruzione formale della causa ritenuto che gli atti formanti l’incarto consentono di pronunciarsi con piena ed adeguata cognizione di causa.
Il giudizio non può prescindere da un commento introduttivo alle numerose critiche rivolte al PGS dai ricorrenti che censurano, in particolare, sia il fatto che il PGS annoveri opere eseguite prima del 1997 ed opere future, sia il piano esecutivo, il programma di manutenzione ed il piano finanziario. In effetti nella misura in cui tali contestazioni sono intese a rimettere in discussione le basi stesse del PGS ed a postularne l’annullamento il ricorso è irricevibile. Come già rilevato il PGS è stato adottato insieme a tutte le sue componenti, compreso il piano esecutivo, il piano di manutenzione ed il piano finanziario, dal Consiglio Comunale durante la seduta del 16.9.1996 ottenendo in seguito la necessaria ratifica dipartimentale. L’adozione del PGS – i cui atti sono pubblici e consultabili presso la cancelleria comunale (art. 42 cpv. 2 55 cpv. 1, 74, 105 cpv. 4 e 5 LOC) – è di competenza esclusiva del legislativo comunale la cui risoluzione è impugnabile soltanto dinanzi al Consiglio di Stato nelle forme ed entro i termini sanciti dagli art. 208 ss LOC (art. 124 let. a LALIA; cfr. TF 5.10.1998 N. 2P. 421/1997). Di conseguenza i contenuti del PGS avrebbero dovuto essere contestati impugnando la risoluzione legislativa del 16.9.1996; in questa sede non sono più sindacabili.
La procedura in esame è fondata sugli art. 96 ss della LALIA. Quest’ultima è stata oggetto di un adeguamento parziale in funzione delle nuove normative federali istituite con la Legge federale sulla protezione delle acque (LPAc) entrata in vigore il 1°.11.1992. Le modifiche alla legge cantonale hanno coinvolto i capitoli riguardanti i sussidi federali ed il piano cantonale di risanamento e perciò sono irrilevanti ai fini del presente giudizio (cfr. Messaggi del Consiglio di Stato no. 4127 e 4127° del 2.7.1993 e del 16.3.1994 concernenti la modifica della LALIA nonché il successivo Rapporto del 15.4.1994). Conta invece che per quanto concerne il tema del finanziamento delle canalizzazioni pubbliche, da eseguirsi conformemente alle disposizioni imperative fissate in materia di protezione delle acque (art. 10 LPAc, art. 4 ss OPAc), e quello dei relativi contributi la Confederazione ha rinunciato a legiferare limitandosi a sancire agli art. 3a e 60a LPAc i concetti base della partecipazione ai costi obbligatoria per gli utenti e del principio di causalità, peraltro già contemplato dall’art. 2 LPAmb. e secondo il quale i costi dei provvedimenti adottati in applicazione della legge devono essere sostenuti da chi ne è causa. Ne consegue che i Comuni godono di una certa autonomia nel disciplinare la materia del finanziamento delle installazioni per l’evacuazione delle acque (DTF 128 I 46 c. 1b/bb; Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in URP/DEP 1999/6 p. 540 ss). In particolare, poiché le nuove normative federali non comportano alcuna riforma né dell’obbligo contributivo né delle modalità di computo e di prelievo dei contributi di costruzione, in punto alla metodologia la LALIA costituisce ad oggi la base legale autonoma (cfr. RDAT I-1995 no. 16) che cristallizza criteri esaustivi e vincolanti sulle diverse tipologie di tributi e sul loro conteggio (RDAT I-2000 no. 45).
5.1. Il Comune deve imporre contributi di costruzione per l’esecuzione degli impianti comunali e per la partecipazione a quella degli impianti consortili di evacuazione delle acque (art. 55 let. c, 96 cpv. 1 LALIA). Il prelievo è d’obbligo indipendentemente dalla situazione finanziaria del Comune che può essere esonerato solo in casi eccezionali e qualora il costo dell’opera fosse già coperto (art. 96 cpv. 5 LALIA; Rapporto del 13.3.1975 cit. p. 1170 pto. 14.4.1). La legge conosce tre tipi di contributo di costruzione: quello provvisorio (art. 99 LALIA), quello definitivo (art. 99a LALIA) e quello supplementare (art. 100 LALIA). Il contributo provvisorio, calcolato sulla base del preventivo, ed il contributo definitivo, fondato invece sul consuntivo, non possono superare il 3% del valore di stima. L’ammontare complessivo dei contributi a carico dei privati non può essere inferiore al 60% né superiore all’80% del costo effettivo per il Comune. La percentuale è decisa dal legislativo comunale (art. 96 cpv. 2 LALIA) mentre all’esecutivo compete la delimitazione del comprensorio d’imposizione (art. 98 LALIA). Sono soggetti imponibili tutti i proprietari di fondi serviti o che possono essere serviti dall’opera come pure i titolari di diritti reali limitati che ritraggono un incremento di valore del loro diritto (art. 97 LALIA).
5.2. Nella fattispecie concreta la procedura è finalizzata al prelievo di contributi provvisori. Come attesta la tabella riassuntiva questi sono stati conteggiati sulla base di un preventivo di fr. 14'537'632 ottenuto deducendo dalla spesa globale per opere eseguite e da eseguirsi (fr. 17'919’714.-) i sussidi (fr. 3'382'082.-); il preventivo non comprende i costi di manutenzione che l’esecutivo ha espressamente dichiarato come recuperabili attraverso la tasse d’uso (MM 12/96 cit. p. 8). Considerata la partecipazione privata del 70%, che ammonta a fr. 10'176'342.60, ed accertato un valore di stima complessivo di fr. 551'339'408.97, calcolato applicando la riduzione lineare del 30% disposta dal Consiglio di Stato ed entrata in vigore il 1°.1.1999, la quota individuale risultante è pari all’1.845749% del valore di stima dei fondi (cfr. tabella riassuntiva; estratti individuali del prospetto). Il contributo non si aggiunge a quello prelevato negli anni ’80 – poiché i tributi allora soluti oggi sono dedotti quali acconti (cfr. scheda individuale mapp. no. 277; inoltre si veda ad es. schede individuali mapp. no. 1079, 534, 53 ecc.) – bensì ne è complemento: un’operazione, questa, espressamente consentita dal nuovo art. 99 cpv. 2 LALIA entrato in vigore il 24.8.2001 che ha creato la base legale per il prelievo reiterato di contributi provvisori (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato no. 5090 del 20.2.2001 per la modifica degli art. 99 e 100 LALIA e successivo Rapporto del 23.5.2001).
6.1. Secondo i ricorrenti l’imposizione retroattiva di opere eseguite quando era applicabile il PGC sarebbe illegale.
6.2. Considerato che l’obbligo contributivo è fondato sul finanziamento globale della rete e che i programmi di attuazione delle opere sono notoriamente condizionati da contingenze varie protraendosi nel tempo, se il prelievo non avviene a tappe è concepibile che la spesa preventivata annoveri anche i costi riconducibili ad opere remote. Anzi, ciò è espressamente ammesso dall’art. 133 cpv. 4 LALIA stando al quale il Comune può imporre retroattivamente contributi per opere o parte di opere eseguite dopo il 31.12.1968 sempreché non siano già state imposte. Il principio è riconosciuto dalla giurisprudenza cantonale e federale secondo cui l’operazione non costituisce una limitazione della sicurezza del diritto e l’eccezione di prescrizione non è opponibile ai costi che, nel preventivo globale, sono esposti come consuntivi (TF 10.1.2005 N. 2P.71/2004 parz. pubbl. in RtiD I-2005 no. 33). In concreto, come già rilevato, i contributi esatti negli anni ’80 sono dedotti quali acconti (cfr. scheda individuale mapp. no. 277) e non risulta, né i ricorrenti sostengono, che il Comune abbia compensato i costi con la riscossione di altri tributi. Perciò le spese per le opere già eseguite sono computabili. La censura è dunque infondata.
7.1. I ricorrenti sostengono la tesi dell’illegalità anche per l’imposizione di opere la cui esecuzione non è ancora stata decisa né approvata dalle competenti autorità comunali e cantonali. A torto.
7.2. Innanzitutto occorre rilevare che la contestazione confonde i requisiti posti all’obbligo contributivo con quelli posti alla fase esecutiva dei lavori. Un chiarimento è dunque doveroso. I contributi provvisori sono percepiti prima della conclusione delle opere per consentirne il finanziamento e sono calcolati sulla base del preventivo globale ed in proporzione al valore di stima. Il prelievo non è condizionato né all’avvenuto compimento dell’opera stessa, né all’appartenenza del fondo ad uno specifico bacino imbrifero e nemmeno all’allacciamento effettivo alla canalizzazione (cfr. TF 10.1.2005 cit.). Ai fini dell’assoggettamento occorre, ma è anche sufficiente, che l’opera sia prevista dal PGS ed il fondo imposto sia incluso nel comprensorio imponibile delimitato dal PGS. Tutt’altra cosa è l’approvazione dei piani di dettaglio che concerne invece la fase esecutiva dei lavori. Quest’ultima presuppone, in effetti, l’elaborazione di un piano definitivo e di un preventivo per ogni intervento o tratta di canalizzazione; il progetto ed il preventivo (credito e sussidi) devono essere approvati e stanziati di volta in volta dal Consiglio Comunale (art. 42 cpv. 2, 13 cpv. 1 let. g LOC; art. 112 ss LALIA). Il preventivo e, ad intervento eseguito, il relativo consuntivo sono voci che figurano nel piano finanziario riguardante la gestione corrente annualmente votato dal Consiglio Comunale (art. 13 cpv. 1 let. c, e, f LOC). La fase esecutiva, però, non ha nulla a che vedere con la presente procedura d’imposizione poiché, come già annotato, il contributo non è calcolato in rapporto ad un particolare intervento, ossia per la realizzazione di un singolo tratto di canalizzazione, bensì indistintamente per tutte le opere incluse dal PGS. E’ vero che, per garantire la copertura immediata dei costi, il legislatore ha previsto la possibilità di prelevare (incassare) il contributo per il tratto di canalizzazione da realizzare ed il corrispondente comprensorio al momento dell’inizio dei lavori, data dalla quale il credito è esigibile (art. 106 cpv. 1 LALIA, art. 8 cpv. 3 DELALIA). Tuttavia il prelievo in fasi successive ed a seconda dell’avanzamento dei lavori non è obbligatorio per il Comune ma è una semplice facoltà che peraltro creerebbe oneri amministrativi non indifferenti. Soprattutto, però, questa facoltà è riferita alla fase dell’incasso dei contributi e non incide né sull’obbligo contributivo, che poggia sul beneficio derivante dall’intera opera prevista dal PGS, né sulla ripartizione che secondo la vigente legislazione avviene in funzione del finanziamento globale della rete delle canalizzazioni. Decisivi per il calcolo dei contributi non sono quindi i costi riferibili alla singola tratta bensì i conti preventivi totali votati dal legislativo comunale nell’ambito dell’adozione del PGS ed approvati dal Dipartimento (art. 20, 96 cpv. 1 e 99 LALIA; TF 10.1.2005 cit.; Rapporto del 13.3.1975 cit. pto. 14.4.3).
7.3. In concreto il mapp. no. 277 e un fondo ubicato in località M__________, edificato, allacciato alla fognatura ed incluso nel PGS. D’altra parte le opere imposte, eseguite e da eseguire, sono contemplate dal PGS; la distinzione è attestata tanto nel piano stesso, quanto neI MM 12/96 del 17.4.1996 e nella tabella riassuntiva allestita ai fini del prelievo. I requisiti posti all’obbligo contributivo sono dunque adempiuti (art. 97 LALIA).
8.1. Secondo i ricorrenti anche l’imposizione di opere di rifacimento delle esistenti canalizzazioni sarebbe illegale poiché simili opere non apporterebbero alcun cambiamento e quindi alcun maggior valore agli immobili. L’argomento è infondato.
8.2. Come detto, la fattispecie in esame verte sul prelievo di contributi provvisori o cosiddetti oneri preferenziali. Questi sono finalizzati a compensare il vantaggio derivante dalla costruzione a nuovo o dal risanamento degli impianti comunali di evacuazione e depurazione delle acque e sono percepiti per la totalità delle opere incluse nel PGS poiché solo nel loro complesso esse avvantaggiano il contribuente (cfr. Rapporto del 13.3.1975 cit. p. 1168; RDAT II-1998 no. 33 c. 2bb; TF 10.1.2005 cit.). Infatti, da un canto, l’utilità della canalizzazione non si esaurisce con la costruzione del ramo più vicino ad un certo fondo ed inteso ad urbanizzarlo, ma si estende ovviamente anche alle condotte di trasporto cui quel fondo è allacciato, ai collettori principali ed all’impianto di depurazione dove sono convogliate le acque di rifiuto senza i quali il singolo tratto di fognatura non potrebbe funzionare. D’altro canto, per una canalizzazione nuova, ripristinata o potenziata il vantaggio non solo è riconducibile alla possibilità di sfruttare l’impianto, ma risiede anche nel fatto che, per i fondi inclusi nel PGS, esso è fonte di urbanizzazione e quindi di edificabilità (rispettivamente miglioramento dell’urbanizzazione), mentre per le proprietà escluse ma edificate è indispensabile ai fini del mantenimento della loro destinazione. Di conseguenza, poiché le opere imposte – anche quelle di rifacimento – sono contemplate dal PGS, al momento del prelievo dei contributi il beneficio non può validamente essere messo in discussione.
9.1. I ricorrenti contestano il termine di pubblicazione del prospetto poiché, essendo troppo breve, non avrebbe permesso agli interessati di consultare gli atti.
9.2. Il diritto di essere sentito, dedotto direttamente dall’art. 4 CF, è nello stesso tempo un’istituzione finalizzata all’istruzione della causa ed una facoltà concessa alle parti di partecipare alla formazione di decisioni che potrebbero lederne la situazione giuridica. Ad esso si riconduce, in particolare, anche il diritto di consultare gli atti – peraltro sancito dall’art. 20 cpv. 1 LPamm. – che si estende a tutti i documenti rilevanti per il giudizio (DTF 121 I 225 c. 2a; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 20). A norma dell’art. 102 cpv. 1 LALIA il prospetto dei contributi è pubblicato per 30 giorni presso la cancelleria comunale, previo avviso nel Foglio Ufficiale. Essendo sancito dalla legge, il termine è perentorio (art. 11 LPamm.). In concreto il prospetto è stato pubblicato dal 1° al 30.9.2003 (cfr. FU 69/2003 del 29.8.2003), ossia nel pieno rispetto della normativa. D’altra parte, come già rilevato, gli atti del PGS erano da tempo consultabili presso la cancelleria comunale. Pertanto non si ravvisa alcuna violazione del diritto di essere sentito.
I ricorrenti contestano, infine, la validità della procedura d’imposizione avviata negli anni ’80 e chiedono che il Tribunale di espropriazione dichiari priva di base legale la sospensione dell’incasso dei relativi contributi decisa dal Municipio. A prescindere dal fatto che l’argomento non ha alcuna pertinenza con la procedura in esame, va rilevato che nell’ambito della procedura di riscossione avviata negli anni ’80 solo i contributi espressamente impugnati furono annullati mentre quelli incontestati crebbero in giudicato; ciò è peraltro stato rammentato dal Municipio nello scritto già citato del 22.1.2003, inviato a tutti i contribuenti, con il quale le modalità di riscossione, la deduzione dei precedenti contributi e gli eventuali interessi sono stati ampiamente chiariti. La questione se, in esito alle sentenze emesse il 21.11.1990, fosse necessario od opportuno sospendere l’incasso dei contributi e/o revocare l’intera procedura del 1981 non è di competenza di questo Tribunale.
La tassa di giustizia e le spese sono a carico dei ricorrenti in quanto parte soccombente (art. 104 cpv. 2 LALIA, art. 31 LPamm.).
per questi motivi
richiamati gli art. 96 ss LALIA
dichiara
e pronuncia: 1. Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia e le spese in fr. 200.- sono a carico dei ricorrenti in solido.
La presente decisione e definitiva.
Intimazione a:
per il Tribunale di espropriazione
la Presidente Il segretario giudiziario
Margherita De Morpurgo Enzo Barenco