Raccomandata
Incarto n. 42.2010.13
CI/DC/sc
Lugano 19 agosto 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Carlo Iazeolla, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 15 febbraio 2010 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su reclamo del 20 gennaio 2010 emanata da
Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, 6501 Bellinzona
in materia di armonizzazione e coordinamento delle prestazioni sociali
ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione su reclamo del 20 gennaio 2010 l’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (di seguito: USSI) ha confermato la propria decisione del 16 luglio 2009 (cfr. doc. 1) con la quale ha respinto la richiesta di RI 1 volta all’assegnazione di prestazioni assistenziali, in quanto il reddito disponibile residuale della sua unità di riferimento supera il limite annuo fissato dal Dipartimento della sanità e della socialità (cfr. doc. A), come documentato dalla tabella di calcolo annessa (cfr. doc. B).
1.2. Con ricorso del 15 febbraio 2010 l’assicurata ha postulato l’annullamento della decisione su reclamo impugnata.
A sostegno delle proprie pretese ricorsuali, RI 1 ha addotto che nel calcolo dell’USSI è stato preso a torto in considerazione il signor __________, visto che tra loro vi sarebbe unicamente un legame di amicizia. La richiedente andrebbe invece considerata come persona singola, in quanto deve provvedere da sola alla propria sussistenza (cfr. doc. I).
1.3. In risposta l’USSI ha chiesto l’integrale reiezione dell’impugnativa, rilevando che dalle verifiche effettuate emergerebbero numerosi indizi a favore di un rapporto di stabile convivenza tra la ricorrente ed il signor __________, motivo per cui in concreto l’unità di riferimento sarebbe costituita da entrambi (cfr. doc. III).
L'amministrazione ha in particolare rilevato:
" (…)
vi sono figli in comune;
la convivenza procura gli stessi vantaggi di un matrimonio;
la convivenza è durata almeno 6 mesi.
Concormemente a questa disposizione la convivenza è considerata stabile sicuramente se i genitori hanno figli comuni; se, per contro, non vi sono figli in comune la convivenza è considerata stabile se essa conferisce vantaggi analoghi al matrimonio oppure se essa dura da almeno 6 mesi. Possono essere considerati indizi del fatto che la convivenza conferisce vantaggi analoghi al matrimonio il reciproco sostegno dei partner nell'esercizio delle attività quotidiane, l'esistenza di un'assicurazione sulla vita o di un atto successorio in favore del lartner, la sottoscrizione congiunta di contratti (locazione dell'abitazione "coniugale", leasing dell'autovettura o di altri apparecchi, compra-vendita di mobilio, ecc.), l'esistenza di una procura su conti bancari o postali o ancora la dichiarazione congiunta dei partner dell'esistenza della convivenza medesima.
La signora RI 1 è comproprietaria di un immobile a __________, fraz. __________ con la figlia del signor __________;
la signora RI 1 è stata garante del signor __________ nell'ambito delle relazioni bancarie __________ (i titoli della signora RI 1 sono stati venduti a copertura del debito del signor __________);
la signora RI 1 ha ricevuto estratti bancari __________ relativi al signor __________, con menzione c/o RI 1;
la signora RI 1 e il signor __________ hanno costituito un'associazione umanistica nel canton __________ nel 1990;
la signora RI 1 e il signor __________ figurano come persone di riferimento per il noleggio di imbarcazioni (__________ e __________) sul lago __________ e sono membri della __________;
sempre per la società __________ la signora RI 1 e il signor __________ pubblicizzano un Bad & Brekfat a __________, sito nella proprietà della signora RI 1;
nell'atto di compravendita dell'immobile a __________ risulta che gli stessi condividevano il medesimo recapito a __________.
Questi elementi determinano sufficienti inidzi per stabilire una convivenza stabile. (…)" (Doc. III)
1.4. Con scritto del 19 febbraio 2010 la ricorrente ha ribadito di non avere figli in comune con il signor __________ e di non aver mai convissuto o vissuto in concubinato con lui. Per questi motivi, nella presente fattispecie sarebbe scorretto considerare il loro rapporto alla stregua di una convivenza stabile (cfr. doc. V).
1.5. Con scritto del 17 marzo 2010 l’insorgente, tramite il proprio rappresentante, ha ulteriormente sostanziato le proprie argomentazioni (cfr. doc. XI).
1.6. Con osservazioni del 17 giugno 2010 l’USSI ha sottolineato che l’insorgente ed il signor __________ possono essere considerati conviventi ai sensi della Laps pur avendo domicili diversi. Inoltre, nei colloqui in sede di istruttoria il signor __________ ha sempre accompagnato la signora RI 1 e l’ha sostenuta attivamente nella richiesta, a conferma del perdurare del rapporto di relazione (cfr. doc. XV).
in diritto
2.1. Il TCA è chiamato a stabilire se a ragione o meno l’USSI ha negato a RI 1 il diritto a prestazioni assistenziali.
L’intervento della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
L'art. 1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale dei beneficiari (cpv. 2).
L'art. 2 della Legge fissa il principio della sussidiarietà dell'assistenza e prevede al cpv. 1 che "le prestazioni assistenziali secondo questa legge sono complementari o suppletorie a quelle della previdenza, delle assicurazioni sociali e delle misure contro la disoccupazione previste da altre leggi cantonali".
Il cpv. 2 precisa che "in particolare le prestazioni assistenziali propriamente dette di tipo finanziario vengono concesse solo una volta esaurite le altre prestazioni sociali previste dalla Legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (art. 13 Laps)".
L’art. 13 Laps, afferente all’ordine delle prestazioni, enuncia che:
" Le prestazioni sociali di complemento armonizzate vengono concesse nell’ordine in cui figurano all’art. 2 cpv. 1, ritenuto che:
a) prima dell’erogazione delle prestazioni sociali di complemento vanno erogate le partecipazioni al premio dell’assicurazione contro le malattie a cui i membri dell’unità di riferimento hanno diritto;
b) ogni prestazione va erogata sino al massimo dell’importo previsto dalla legge speciale prima di concedere una prestazione che segue nell’ordine;
c) nel calcolo di ogni prestazione vengono computate quelle che la precedono nell’ordine, anche se il titolare del diritto o un’altra persona dell’unità di riferimento vi ha rinunciato."
Inoltre giusta l’art. 2 cpv. 1 Laps:
" Sono prestazioni sociali ai sensi della legge:
a) la partecipazione al premio dell’assicurazione contro le malattie previsto dalla Legge federale sull’assicurazione malattie (LAMal) del 18 marzo 1994 e dalla relativa legge cantonale di applicazione;
b) l’aiuto sociale allo studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
c) l’assegno di studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
d) l’assegno complementare per il perfezionamento e la riqualificazione professionale previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
e) l’indennità straordinaria ai disoccupati prevista dalla Legge sul rilancio dell’occupazione e sul sostegno ai disoccupati del 13 ottobre 1997;
f) l’assegno integrativo previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
g) l’assegno di prima infanzia previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
h) le prestazioni assistenziali previste dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971."
Anche dal Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali, p.to 8, si evince che la priorità di intervento spetta alla partecipazione dei premi dell’assicurazione contro le malattie, poiché questa è obbligatoria per tutti i residenti. In seguito intervengono i sussidi per il perfezionamento e la riqualifica professionale, le indennità straordinarie di disoccupazione durante il periodo previsto per questi contributi, gli assegni integrativi per i figli e gli assegni di prima infanzia. Le prestazioni assistenziali costituiscono l’ultimo intervento sociale.
2.2. Secondo l’art. 11 Las i provvedimenti assistenziali consistono in provvedimenti preventivi (art. 12 Las) e in prestazioni assistenziali propriamente dette (art. 17).
Al riguardo va rilevato che la legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) ha previsto per la Las la possibilità di derogare alla legge quadro. Questo principio è sancito esplicitamente dall’art. 2 cpv. 2 Laps, che autorizza la Las a derogare alle disposizioni degli art. 4, 6, 8, 9, 10, 23 e 33 Laps (cfr. Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 2).
La natura, l’ampiezza e la durata delle prestazioni assistenziali propriamente dette sono commisurate agli scopi di questa legge, alle condizioni personali e alle situazioni locali (art. 17 cpv. 1 Las).
Esse si suddividono in due categorie: ordinarie e speciali (art. 17 cpv. 2 Las).
Questa distinzione si basa su criteri qualitativi inerenti alle prestazioni, in relazione al tipo di bisogno cui sono destinate (cfr. Messaggio n. 5250 del Consiglio di Stato relativo alla modifica della Legge sull'assistenza dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Inoltre le prestazioni assistenziali possono essere ricorrenti o puntuali (art. 17 cpv. 3 Las).
Relativamente alle prestazioni ordinarie l’art. 18 Las enuncia:
" Le prestazioni assistenziali ordinarie coprono la differenza fra il reddito disponibile residuale e la soglia d’intervento ai sensi dell’art. 19, da cui vengono dedotte le prestazioni sociali di complemento effettivamente percepite sulla base della Laps. (cpv. 1)
Le prestazioni ordinarie hanno di regola carattere ricorrente. (cpv. 2)"
Ex art. 19 Las, concernente la soglia di intervento, poi:
" La soglia d’intervento per le prestazioni assistenziali, in deroga all’art. 10 Laps, è definita ogni anno, tenuto conto delle direttive emanate dalla Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale."
L’art. 19 Las definisce la soglia di intervento per le prestazioni assistenziali in deroga a quella stabilita dalla Laps (art. 10 Laps) che fa riferimento ai limiti minimi previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI.
La Las rinvia, in effetti, alle disposizioni della Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (COSAS), a cui peraltro il Ticino si adegua da molti anni, come altri Cantoni.
L’ammontare della soglia Las viene deciso annualmente tenuto conto delle direttive della COSAS (cfr. Consiglio di Stato, Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Nel Rapporto del 5 novembre 2002 sul messaggio n. 5250, pag. 4-5 la Commissione della gestione ha indicato che tale soglia è inferiore al minimo delle PC e può configurarsi con il concetto di minimo vitale garantito dalla Costituzione federale e dalla Costituzione cantonale. La soglia definita a livello svizzero si basa sui dati statistici svizzeri inerenti ai consumi delle famiglie e dei singoli ed è considerata come scientificamente attendibile e appropriata.
Il Dipartimento della sanità e della socialità - DSS (ai sensi degli art. 48 Las e 1 Reg.Las esso è, infatti, competente per l’esecuzione e l’applicazione della Las e del suo regolamento; esso si avvale dell’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento) -, il 7 gennaio 2008, sentito il parere dell’USSI e della Divisione dell’azione sociale e delle famiglie, ha deciso, considerato, da un lato, che la COSAS ha adottato il 3 dicembre 2004 una nuova versione delle «direttive per il calcolo del sostegno sociale» (al riguardo, cfr. "Inciter et intégrer: le système des nouvelles normes de la CSIAS" in Repère social n° 72 dicembre 2005 - gennaio 2006 pag. 2 seg.) che la Conferenza dei direttori cantonali delle opere sociali invita ad applicare, dall’altro, che "il coordinamento con le altre prestazioni sociali, l’organizzazione del sostegno sociale in Ticino, come pure ragioni attinenti alla politica di bilancio del Cantone rendono problematico un adeguamento integrale alle nuove direttive della COSAS
" A. Forfait globale e Supplemento d'integrazione
Persone dell’unità di riferimento (economia domestica ai sensi del sostegno sociale)
Forfait globale per il mantenimento (raccomandato dalla COSAS) (fr./mese)
Supplemento d’integrazione (adattamento delle raccomandazioni minime della COSAS) (fr./mese)
Totale (fr./mese)
1 persona
960.–
100.–
1060.–
2 persone
1469.–
100.–
1569.–
3 persone
1786.–
100.–
1886.–
4 persone
2054.–
100.–
2154.–
5 persone
2323.–
100.–
2423.–
6 persone
2592.–
100.–
2692.–
7 persone
2861.–
100.–
2961.–
Per ogni persona supplementare
+269.–
–
+269.–
B. Supplemento per unità di riferimento di 3 o più persone di 16 anni o più (ripreso dalle precedenti raccomandazioni della COSAS).
Per unità di riferimento con più di due persone di almeno 16 anni compiuti, gli importi di cui sopra sono integrati da un supplemento mensile assegnato alla terza e alle successive persone di 16 o più anni di età; l'importo di tale supplemento è di 206.-- fr./mese per ognuna di queste persone."
(cfr. Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2008 in BU 3/2008 del 25 gennaio 2008 pag. 30-31)
2.3. L’art. 22 Las, concernente il reddito disponibile residuale, enuncia:
" Il reddito disponibile residuale è quello definito dagli art. da 5 a 9 Laps, tenuto conto delle deroghe seguenti:
a) Reddito computabile:
vengono computate le prestazioni ricevute in adempimento di un obbligo fondato sul diritto di famiglia se vengono corrisposte da una persona non facente parte dell’ unità di riferimento e dichiarate dal richiedente;
la sostanza netta viene computata interamente nella misura in cui supera 100’000 fr. per l’abitazione primaria e, per le altre forme di sostanza, 10’000 fr. per una persona sola, 20'000 fr. per una coppia (coniugi o conviventi con figli in comune) e 2’000 fr. per ogni figlio minorenne o maggiorenne non economicamente indipendente; eccezioni transitorie a questo computo possono essere concesse in casi di rigore, segnatamente se la sostanza computabile nel reddito fosse difficilmente liquidabile;
vengono interamente computati i redditi dei minorenni facenti parte dell’unità di riferimento.
Non vengono computate le entrate e le parti di sostanza, mobiliare e immobiliare, alle quali il richiedente ha rinunciato.
b) Spesa vincolata:
non vengono computati rendite e oneri permanenti (art. 8 cpv. 1 lett. c) Laps);
non vengono computati gli alimenti di cui all’ art. 8 cpv. 1 lett. d) Laps;
non vengono computate le imposte di cui all’ art. 8 cpv. 1 lett. j) Laps;
le spese e gli interessi passivi sui debiti privati vengono riconosciuti solo fino all’ importo complessivo dei redditi della sostanza contemplati dagli art. 19 e 20 della LT (deroga all’ art. 8, cpv. 2, lett. a) Laps).
c) Spesa per l’alloggio
Per il calcolo della spesa per l’alloggio viene considerato l’affitto maggiorato delle spese accessorie effettive fino al massimale previsto dall’art. 9 Laps."
Il reddito disponibile residuale, fatta eccezione per le deroghe di cui all’art. 22 Las appena menzionato, corrisponde quindi a quello definito agli art. 5-9 Laps. Esso è conseguentemente pari alla differenza tra la somma dei redditi computabili e la somma delle spese computabili delle persone componenti l’unità di riferimento (art. 5 Laps).
L'art. 6 Laps regolamenta così il reddito computabile:
" Il reddito computabile è costituito dai seguenti redditi:
a) i redditi ai sensi degli art. 15-22 della Legge tributaria del 21 giugno 1994 (LT), ad esclusione dei redditi imposti separatamente in virtù degli art. 36 cpv. 1, 38 cpv. 1 e 57 cpv. 1 LT;
b) ...
c) ...
d) i proventi ricevuti in virtù della legislazione federale sulle prestazioni complementari all’assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità;
e) tutte le rendite riconosciute ai sensi della Legge federale
sull’assicurazione militare federale del 19 giugno 1992;
f) 1/15 della sostanza mobiliare e immobiliare, imponibile; la deduzione sociale per coniugi giusta la legge tributaria si applica anche alle famiglie monoparentali ed alle coppie conviventi. (cpv. 1)
Fanno parte dei redditi computabili le entrate e le parti di sostanza, mobiliare e immobiliare, alle quali il richiedente ha rinunciato. (cpv. 2)
Non sono considerati redditi le prestazioni sociali ai sensi della presente legge. (cpv. 3)
Il Consiglio di Stato determina in quale misura vanno computati i redditi dei minorenni. (cpv. 4)"
La spesa computabile è, invece, costituita dalla somma delle spese vincolate e dalla spesa per l’alloggio (art. 7 Laps).
Ai sensi dell'art. 8 Laps:
" La spesa vincolata è costituita dalle seguenti spese:
a) le spese ai sensi degli art. 25-31 LT. Il Consiglio di Stato determina in quale misura vengono computate le spese per il conseguimento del reddito delle persone con attività lucrativa salariata;
b) gli interessi maturati su debiti ammessi in deduzione di cui all’art. 32 cpv. 1 lett. a) LT;
c) le rendite e gli oneri permanenti di cui all’art. 32 cpv. 1 lett. b) LT;
e) i versamenti, premi e contributi legali, statutari o regolamentari per acquisire diritti di cui all’art. 32 cpv. 1 lett. d) e f) LT;
f) i versamenti, premi e contributi per acquisire diritti contrattuali in forme riconosciute della previdenza individuale vincolata di cui
all’art. 32 cpv. 1 lett. e) LT versati da persone che esercitano
un’attività lucrativa indipendente o dipendente, se queste ultime non sono affiliate obbligatoriamente al secondo pilastro;
g) i premi ordinari per l’assicurazione obbligatoria contro le malattie vigenti al momento della richiesta, ma al massimo fino al raggiungimento dell’importo della quota cantonale media ponderata;
h) i premi per l’assicurazione della perdita di guadagno in caso di malattia o in caso di infortunio delle persone non obbligatoriamente assicurate;
i) ...
j) … . (cpv. 1)
Le spese di cui all’art. 31 LT e gli interessi maturati sui debiti di cui al cpv. 1 lett. b) vengono riconosciuti sino ai seguenti importi:
a) per le spese e gli interessi passivi sui debiti privati fino all’importo complessivo dei redditi della sostanza contemplati dagli art. 19 e 20 LT, maggiorato di 3000 fr.;
b) per i debiti derivanti dall’esercizio dell’attività professionale, l’importo effettivo degli interessi. (cpv. 2)"
L'art. 9 Laps riguarda la spesa per l'alloggio:
" La spesa per l’alloggio è computata fino ad un massimo di:
a) per le persone unità importo riconosciuto dalla legislazione
di riferimento composte sulle prestazioni complementari
da una persona: all'AVS/AI per la persona sola
b) per le unità di importo riconosciuto dalla legislazione
riferimento composte sulle prestazioni complementari
da due persone: all'AVS/AI per i coniugi
c) per le unità di importo riconosciuto dalla legislazione
riferimento composte da sulle prestazioni complementari
più di due persone: all'AVS/AI per i coniugi maggiorato
del 20%
(cpv. 1)
Se una persona che non fa parte dell’unità di riferimento convive con uno dei suoi membri, dalla spesa per l’alloggio viene dedotta la quota-parte imputabile al convivente. (cpv. 2)"
Il 1° gennaio 2008 è entrata in vigore la nuova Legge federale sulle prestazioni complementari all’assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità (LPC). L’art. 10 cpv. 1 lett. b LPC prevede che l’importo massimo annuo riconosciuto delle spese per pigione è di fr. 13'200.-- per le persone sole (cifra 1), fr. 15'000.-- per coniugi e le persone con orfani che hanno diritto a una rendita o con figli che danno diritto a una rendita per figli dell’AVS o dell’AI (cifra 2) e di fr. 3'600.-- in più se è necessaria la locazione di un appartamento in cui è possibile spostarsi con una carrozzella (cifra 3).
Le deroghe ad alcune delle diverse componenti del reddito computabile e della spesa vincolata di cui agli art. 6 e 8 Laps, contemplate dall’art. 22 Las e autorizzate dall’art. 2 cpv. 2 Laps, hanno carattere restrittivo e sono volte a determinare un reddito disponibile che misuri ancora meglio la reale situazione di bisogno del richiedente.
Alcune entrate non considerate dalla Laps (che fa riferimento essenzialmente ai redditi contemplati dalla Legge tributaria) sono, poi, incluse fra i redditi della Las (per esempio i redditi dei minorenni e le prestazioni ricevute in adempimento di un obbligo fondato sul diritto di famiglia).
La sostanza nel regime Las viene considerata per un importo più elevato rispetto al conteggio nell’ambito Laps.
Dal calcolo delle spese ai sensi della Las sono, invece, escluse alcune voci, quali le rendite e gli oneri permanenti, gli alimenti: le risorse delle prestazioni assistenziali non possono essere destinate a pagare questi oneri. La persona priva del minimo vitale cessa i pagamenti e il creditore ha eventualmente a disposizione altri mezzi (per esempio, il ricorso all’anticipo degli alimenti).
Infine il limite per il riconoscimento delle spese e degli interessi sui debiti è inferiore a quello della Laps (cfr. art. 8 cpv. 1 lett. c, d, j Laps; Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 5).
2.4. Ai sensi dell’art. 67 Las, il richiedente, rispettivamente l’assistito, è tenuto a dare agli organi dell’assistenza sociale ogni informazione utile sulle sue condizioni personali e finanziarie; esso deve produrre, a richiesta, ogni documento e permettere ai rappresentanti degli organi dell’assistenza l’accesso alla sua abitazione (cpv. 1).
A richiesta, l’interessato deve svincolare ogni autorità, ente privato o pubblico e ogni terzo in genere dal segreto d’ufficio, rispettivamente dal segreto professionale (cpv. 2).
In particolare, l’assistito è tenuto a segnalare immediatamente agli organi dell’assistenza sociale ogni cambiamento intervenuto nelle sue condizioni personali o finanziarie tale da implicare la modificazione, la riduzione o la soppressione delle prestazioni assistenziali (art. 68 cpv. 1).
L’assistito è tenuto a segnalare tempestivamente agli organi dell’assistenza sociale l’eventuale suo cambiamento di domicilio, come pure l’eventuale sua intenzione di soggiorni prolungati fuori del luogo di domicilio (cpv. 2).
2.5. L’art. 21 Las, che si riferisce all’unità di riferimento, prevede:
" In deroga all’art. 4 Laps, se il titolare del diritto è un figlio maggiorenne non economicamente indipendente e il reddito disponibile residuale della sua unità di riferimento supera la soglia di intervento delle prestazioni assistenziali, dall’unità di riferimento vengono esclusi i genitori che non ottemperano al loro obbligo di mantenimento ai sensi dell’art. 277 CCS. (cpv. 1)
In caso di rigore, l’autorità competente può pure escludere dall’unità di riferimento altri membri che non ottemperano ai loro obblighi di mantenimento o di assistenza nei confronti del titolare del diritto, ai sensi degli art. 159, 163, 276, 328 e 329 CCS. (cpv. 2)."
Secondo l'art. 4 Laps:
" L’unità di riferimento è costituita:
a) dal titolare del diritto;
b) dal coniuge o dal partner registrato;
c) dal partner convivente, se la convivenza è considerata stabile;
d) dai figli minorenni di cui essi hanno l’autorità parentale;
e) dai figli maggiorenni, se questi non sono economicamente indipendenti."
Giusta l'art. 2a del Regolamento Laps:
" La convivenza è considerata stabile se, alternativamente:
a) vi sono figli in comune;
b) la convivenza procura gli stessi vantaggi di un matrimonio;
c) la convivenza è durata almeno 6 mesi."
L'unità economica di riferimento del titolare del diritto alla prestazione corrisponde alla cerchia di persone da considerare per il calcolo della prestazione (cfr. Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali pag. 5).
Per quanto riguarda, in particolare, l’assistenza sociale, giova osservare che in una sentenza 2P.242/2003 del 12 gennaio 2004 il Tribunale federale ha stabilito che ai fini della determinazione del diritto a prestazioni assistenziali è ammissibile sommare i redditi di due conviventi che hanno figli in comune senza riguardo alla durata della convivenza. In quell’occasione l’Alta Corte ha deciso che la soluzione scelta da un Cantone di considerare stabile un concubinato dopo solo due anni di convivenza e quindi di computare dopo tale lasso di tempo i redditi di entrambi i conviventi nel calcolo dell’assistenza sociale richiesta da uno dei due non è censurabile (al riguardo cfr. anche STF 2P.218/2003 del 12 gennaio 2004).
In una sentenza 39.2005.12 del 25 gennaio 2006 questa Corte, pronunciandosi su una vertenza relativa al diniego di assegni di famiglia integrativi, ha stabilito che due conviventi con figli in comune, a prescindere dall’esistenza o meno di un concubinato, sono membri della medesima unità di riferimento.
A motivazione di tale soluzione è stato addotto che:
«(…)
Dall’esame dei lavori preparatori emerge che nel Messaggio del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali al punto 7.1 è stata definita l’unità di riferimento. Più precisamente è stato indicato:
“ (…) La definizione dell’unità economica di riferimento è di fondamentale importanza nel calcolo di una prestazione a causa del suo duplice effetto:
sul reddito complessivo dell'economia domestica che si ottiene dalla somma dei redditi di tutte le persone che appartengono alla medesima unità economica di riferimento;
sull'ammontare del fabbisogno minimo che è differenziato in funzione del numero di persone considerate.
La definizione deve tener conto sia degli obblighi legali di mantenimento sanciti dal CCS, sia delle economie di scala ottenute grazie alla convivenza e quindi alla suddivisione di determinate spese (pigione, riscaldamento, ecc.). Questi due elementi non sono sempre conciliabili in quanto le persone che vivono in una medesima abitazione non sono necessariamente le stesse cui si applicano le norme del CCS.
L’unità economica di riferimento è quella cui appartiene il titolare del diritto al sussidio.
Siccome il titolare viene definito per ogni sussidio dalla rispettiva legge speciale, a turno ogni membro maggiorenne della unità economica di riferimento può essere titolare di un sussidio. Membri maggiorenni possono essere i coniugi o i partners (rispettivamente i genitori) o i figli maggiorenni economicamente dipendenti."
Nel Rapporto della Commissione della gestione e delle finanze sui messaggi 1° luglio 1998 e 22 dicembre 1998 concernenti l’introduzione di una nuova legge di armonizzazione e coordinamento delle prestazioni sociali del 4 aprile 2000 al punto 6. è stato sottolineato che l’unità economica di riferimento è la cerchia di persone da considerare per il calcolo delle prestazioni, che ogni individuo fa parte di una sola unità economica di riferimento e che ogni membro maggiorenne di un’unità economica di riferimento (economicamente indipendente o dipendente) può essere titolare di una o più prestazioni.
Il Messaggio del 13 marzo 2002 relativo alla modifica della Laps al punto 2. enuncia altresì che:
" Accertare l’unità economica di riferimento presuppone di stabilire chi ne fa parte, a partire dalla definizione legale che ne danno l’art. 4 Laps e il Regolamento per quanto riguarda i criteri che definiscono l’indipendenza o la dipendenza economica dei figli dai genitori.
Per facilitare il cittadino nel compito di fornire le informazioni richieste, il nuovo sistema informatico importa dalla banca dati MOVPOP (che gestisce l’anagrafe della popolazione del cantone) i dati già disponibili e li sottopone al richiedente, che li deve confermare o, quando non corrispondono più alla sua situazione, correggere."
In simili condizioni, occorre ritenere che l’elemento decisivo per stabilire chi appartiene a una stessa unità di riferimento è quello finanziario, e meglio la compartecipazione alle spese della medesima economia domestica.
Tale conclusione risulta pure dalla Direttiva Laps n. 5 emessa nel 2003 dall’Istituto delle assicurazioni sociali – Servizio centrale delle prestazioni sociali concernente l’unità di riferimento (art. 4 Laps). Essa si riferisce ai coniugi divorziati conviventi e prevede:
" Se una coppia legalmente separata o divorziata con figli in comune, continua a convivere, l’unità di riferimento viene determinata con le regole previste per i conviventi.
In effetti e malgrado la separazione giudiziaria, la situazione economica dell’unità di riferimento non subisce variazioni, visto che gli ex coniugi partecipano alle spese comuni e costituiscono una comunione domestica.
Per questi casi si applica quindi l’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps."»
In una sentenza 9C_874/2007 del 20 agosto 2008, resa in ambito di previdenza professionale e parzialmente pubblicata in DTF 134 V 369, il TF ha statuito che una comunione domestica durevole e indivisa non costituisce un elemento (costitutivo) essenziale per ammettere una convivenza ai sensi del diritto sulla previdenza professionale. In particolare l’Alta Corte si è così espressa:
" 7.1 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer verletzt es nicht Bundesrecht, wenn die Vorinstanz die - vorliegend unbestrittenermassen nicht bestandene - ständige und ungeteilte Wohngemeinschaft nicht als begriffsnotwendiges (konstitutives) Element der Lebensgemeinschaft erachtet hat (gl.M. BÜCHLER, a.a.O., S. 65; vgl. auch GÄCHTER/SCHWENDENER, a.a.O., S. 845 und STAUFFER, a.a.O., S. 22). Entscheidend ist, dass ungeachtet der Form des Zusammenlebens - hier in zwei Wohnungen und in der Ferienwohnung der Verstorbenen - die beiden Partner bereit sind, einander Beistand und Unterstützung zu leisten, wie es Art. 159 Abs. 3 ZGB von Ehegatten fordert (BGE 124 III 52 E. 2a/aa S. 54; Urteil 5P.135/2005 vom 22. Juli 2005 E. 2.1). Im Übrigen können auch Verheiratete in verschiedenen Wohnungen leben (Art. 162 ZGB; IVO SCHWANDER, in: Honsell/Vogt/Geiser [Hrsg.], Basler Kommentar zum Zivilgesetzbuch I. Art. 1-456 ZGB, 3. Aufl., S. 969 ff.). Gemäss einem von der Beigeladenen eingereichten Schreiben vom 1. Februar 2006, in welchem sich ein bekanntes Ehepaar zu ihrer Beziehung zur Verstorbenen äusserte, hatten die beiden Frauen bewusst "getrennte Wohnstätten (...), um sich nicht unnötig gesellschaftlichem Druck auszusetzen, der sich auf ihre beruflichen oder persönlichen Beziehungen hätte auswirken können". Der Umstand allein, dass die Beigeladene und die verstorbene Vorsorgenehmerin je eine eigene Wohnung hatten, schliesst somit eine Lebensgemeinschaft im Sinne von Ziff. 3.2.2 Punkt 2 des Stiftungsreglements nicht aus. Dass sie in ihrer Steuerklärung jeweils den Abzug für Alleinstehende mit eigenem Haushalt vorgenommen hatten, ist unter den gegebenen Umständen daher ohne Belang. Das soeben Gesagte gilt ebenfalls mit Bezug auf die unbestrittene Tatsache, dass beide Personen, auch die Beigeladene, finanziell in der Lage waren, für ihre Lebenshaltungskosten selber aufzukommen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer setzt eine Lebensgemeinschaft im Sinne von Ziff. 3.2.2 Punkt 2 des Stiftungsreglements nicht voraus, dass zumindest eine Partei von der anderen massgeblich unterstützt worden war. Gegenteils sollte diesem Aspekt gerade keine ausschlaggebende Bedeutung mehr zukommen (vgl. E. 6.3.1.1). Der Unterstützungsgedanke spielt nur, aber immerhin im Rahmen der umfassenden Beistandspflicht eine Rolle (MOSER, a.a.O., S. 1512)."
2.6. Nella presente fattispecie, con decisione del 16 luglio 2009 l’USSI ha respinto la richiesta di prestazioni assistenziali inoltrata da RI 1 considerando l’assicurata quale unico membro della propria unità di riferimento e computando, tra l’altro, una sostanza di fr. 141'058.-- all’anno. Tale importo comprendeva titoli e altri collocamenti di capitali per fr. 124'818.-- (cfr. doc. 1).
In seguito al reclamo del 3 agosto 2009 con cui l’assicurata ha fatto valere di aver perso la propria sostanza computabile (cfr. doc. 6), l’amministrazione ha proceduto all’accertamento dei dati patrimoniali determinanti richiedendo all’insorgente la produzione di documenti e convocandola a due colloqui (cfr. doc. 25, 24).
Dal rapporto dell’incontro del 26 ottobre 2009 tra l’assicurata ed i rappresentanti dell’USSI emerge quanto segue:
" La signora RI 1, accompagnata dal compagno sig. __________, si presenta puntuale all’appuntamento. […]
La convenuta e il suo compagno confermano la loro relazione che perdura da 25 anni anche se dicono che non vivono sotto lo stesso tetto: lei è domiciliata a __________, lui ad . Entrambi sono ospiti in casa di amici e pertanto non pagano l’affitto. Possiedono una casa a __________ che hanno costruito assieme ma che nella domanda d’assistenza non viene menzionata; la stessa è ora affittata e le entrate che ne derivano vanno a coprire gli interessi bancari dell’ipoteca. […] La signora RI 1 è anche comproprietaria in ragione del 50% di una casa a __________ ( - I); l’altra metà è di proprietà della figlia del sig. __________ che vive in __________ con i propri figli. Dall’atto di compravendita del 2004 risulta inoltra che i signori RI 1 e __________ erano entrambi domiciliati a __________. Questo conferma ulteriormente la relazione di coppia dei signori RI 1 e __________.
Non è invece ancora chiara la questione dei crediti lombard dell’__________ di cui beneficiario risultava il sig. __________ e garante la signora RI 1. Dalla dichiarazione in nostro possesso della stessa __________, a seguito del crollo finanziario i titoli della signora RI 1 sono stati venduti e la relazione bancaria estinta in data 03.04.2009. Altrettanto non chiari sono l’azzeramento dei conti CCP/CCB della signora. […]" (cfr. doc. 9)
L'amministrazione ha potuto appurare che i titoli e altri collocamenti di capitali computati come sostanza all’unità di riferimento dell’insorgente sono stati effettivamente estinti a seguito di un versamento di fr. 105'000.-- da un conto dell’insorgente ad un conto del signor __________ e tre successive ammortizzazioni di fr. 170'000.-- (cfr. doc. 16). La banca in questione ha infatti incassato il pegno in favore di terzi con cui RI 1 aveva garantito il valore di anticipo di patrimonio del signor __________, il cui calo era stato repentino e di portata oggettivamente eccezionale (cfr. doc. 21). Peraltro gli estratti conto inerenti alla relazione bancaria estinta di __________ risultano inviati all’assicurata (cfr. doc. 16).
Dalla documentazione agli atti emergono ulteriori indizi a favore di un rapporto di convivenza ai sensi della Laps.
Il 4 marzo 1999 __________ e RI 1 hanno costituito la società a __________, di cui agli atti figurano l’atto di costituzione e gli statuti (cfr. doc. D7). Dall’atto di costituzione emerge che a quell’epoca entrambi erano domiciliati in __________ a __________.
In un articolo pubblicato sulla rivista “__________”, prodotta dalla cooperativa __________ con sede a __________ e di cui __________ è membro, a pagina 5 del numero 18 (luglio 2007) l’insorgente viene poi descritta come “Lebenspartnerin” del signor . Dal medesimo articolo si evince inoltre che, citiamo, “i due mettono a disposizione nella loro casa a __________ due camere per gli ospiti” (cfr. doc. 37, 35); circostanza, questa, ulteriormente confermata sul numero 22 (ottobre 2009) di “” a pag. 8 (cfr. doc. 30).
Dal 2004 l’assicurata è infatti comproprietaria, insieme alla figlia di , di un immobile a __________ (). Dall’atto pubblico di compravendita del 27 febbraio 2004 risulta che in quel frangente l’insorgente ed il signor __________ erano ancora entrambi residenti al medesimo indirizzo nel comune di __________ ed entrambi domiciliati agli effetti dell’atto di compravendita a __________ (cfr. doc. 44). Agli atti figurano pure delle fatture per il consumo di elettricità inerenti all’immobile in questione e riguardanti il periodo da gennaio 2008 a febbraio 2009 compresi, intestate al signor __________ e indirizzate in parte a __________ (cfr. doc. 48-51), in parte a __________ (cfr. doc. 52-58).
In una lettera del 1° dicembre 2009 __________, gerente di __________, ha menzionato RI 1 quale “Die Partnerin von __________” (cfr. doc. D8).
Infine l’assicurata condivide col signor __________ anche una casella postale a __________ (cfr. doc. 36).
2.7. Chiamato ora a pronunciarsi, questo Tribunale rinvia innanzitutto alla recente giurisprudenza federale riprodotta al consid. 2.5., riguardante la previdenza professionale. Non è infatti rilevabile alcun motivo valido per definire due diversi concetti di convivenza, con requisiti diversi, in materia di assicurazioni sociali.
Pertanto, anche in materia di prestazioni assistenziali una comunione domestica durevole e indivisa non costituisce un elemento (costitutivo) essenziale per ammettere una convivenza.
Alla luce di quanto appena esposto e vista la documentazione agli atti menzionata al considerando precedente, questa Corte deve concludere che __________ e RI 1 sono legati da un rapporto di relazione, iniziato per loro stessa ammissione 25 anni fa, e tuttora in essere. Ai sensi della Laps una relazione come quella in questione va considerata come una convivenza stabile. Infatti essi, pur non vivendo attualmente nella medesima abitazione, sono stati e sono tuttora disposti al reciproco sostegno personale e finanziario, in una misura che va oltre quella della semplice amicizia.
Tale condizione è palese soprattutto considerando la questione della garanzia bancaria. Infatti, secondo la comune esperienza, chi è legato da un rapporto - per quanto solido e duraturo - di semplice amicizia ad un’altra persona non è disposto a garantire per quest’ultima debiti dell’ordine di centomila franchi, né è disposto ad acquistare un immobile in comproprietà con un parente della persona amica. Il fatto che gli estratti conto bancari di __________ siano recapitati all’assicurata, l’intestazione delle fatture per il consumo di energia elettrica inerente alla casa di proprietà dell’insorgente e della figlia del signor __________, le attività svolte insieme per conto di __________ e la condivisione di una casella postale, costituiscono una serie di indizi che conferma il perdurare del rapporto di convivenza ai sensi dell’art. 4 cpv. 1 lett. c) Laps e dell’art. 2a lett. c) Reg.Laps tra __________ e RI 1. Può rimanere aperta la questione di sapere se non sia adempiuto pure il requisito dell'art. 2a lett. b del Regolamento.
Rettamente, quindi, l’USSI ha calcolato il diritto dell’assicurata a prestazioni assistenziali considerando il signor __________ nell’unità di riferimento. La tabella di calcolo del 21 gennaio 2010 (cfr. doc. B), allestita sulla scorta delle decisioni di tassazione rilevate in sede di istruttoria (cfr. doc. 23) e non contestata per quanto attiene ai singoli importi, è corretta. Da essa risulta che RI 1 non ha diritto a prestazioni assistenziali. La decisione su reclamo del 20 gennaio 2010 va pertanto confermata.
2.8. A titolo abbondanziale occorre rilevare che il 4 gennaio 2010 l’USSI ha allestito una tabella di calcolo nella quale l’unità di riferimento era costituita unicamente dall’assicurata, senza considerare __________ quale convivente (cfr. doc. 2). Riprendendo i medesimi valori fiscali determinanti (cfr. doc. 23), anche in base a quest’ultimo calcolo la prestazione assistenziale mensile è risultata negativa. Pertanto, anche negando il rapporto di convivenza tra il signor __________ e l’insorgente, quest’ultima non avrebbe diritto a prestazioni assistenziali.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
Il ricorso è respinto.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti