Incarto n. 38.2020.66
DC/sc
Lugano 1° febbraio 2021
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 15 novembre 2020 di
RI 1
contro
la decisione su opposizione del 16 ottobre 2020 emanata da
Sezione del lavoro, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. Il 21 aprile 2020 la RI 1 ha inoltrato un Preannuncio di lavoro ridotto per il periodo dal 21 al 30 aprile 2020 ed ha fornito i seguenti motivi che l’hanno indotta ad introdurre tale misura:
" Siamo un __________. Chiusura obbligatoria dettata dallo Stato per emergenza COVID-19 e impossibilità di passare la frontiera per la mia maestra-macchinista, dal 12.03.2020 al 20.04.2020. Dal 21.04.2020, lavoreremo finché avremmo lavoro. L’apertura dei negozi e l’arrivo del filato indispensabile per il nostro lavoro determinerà la ripresa pina del nostro lavoro.” (Doc. 1)
1.2. Il 28 aprile 2020 la Sezione del lavoro ha sollevato opposizione parziale e ha riconosciuto il diritto ad indennità per lavoro ridotto per il periodo dal 21 aprile al 20 ottobre 2020 (cfr. doc. 2).
1.3. Contro questa decisione l’azienda ha inoltrato il 5 maggio 2020 una tempestiva opposizione nella quale ha rilevato:
" Siamo un __________ che impiega un totale di 3 persone: 2 dipendenti e una dirigente.
In data 21 aprile 2020 ho inoltrato una domanda di indennità per lavoro ridotto.
Dal 16 di marzo 2020, abbiamo ottemperato all'ordine di chiusura obbligatorio dettato dallo Stato per l'emergenza COVID-19. Il RI 1 è dunque stato chiuso totalmente dal 16 marzo fino al 21 aprile.
Abbiamo ripreso la nostra attività il martedì 21 aprile, avendo ancora qualche ordini ricevuti prima della chiusura forzata del 16 di marzo 2020. Lavoreremo fino a quando ci sarà lavoro, tenendo conto della riapertura dei negozi-nostri clienti- e della disponibilità dei filati indispensabili per il nostro lavoro, che maggiormente ci viene dall'Italia.
Quando ho riempito il modulo per il Preannuncio di lavoro ridotto, mi sono resa conto che non si poteva mettere la data reale del momento nel quale il lavoro ha dovuto effettivamente fermarsi. Avendo letto che i vostri servizi erano oberati di lavoro, ho inoltrato la mia domanda di indennizzo solo quando abbiamo ripreso il lavoro il 21 aprile. E non ho letto da nessuna parte che bisognava fare questa domanda il giorno stesso della chiusura obbligatoria della mia azienda per ricevere indennizzi che partono dal momento della chiusura reale della ditta.
Vi sarei dunque molto grata di per favore considerare una mi richiesta di retroattività dell'indennizzo per lavoro ridotto, a partire del 16 di marzo 2020 fino al 20 di aprile 2020, periodo nel quale il mio RI 1 ha dovuto chiudere per decisione dello Stato.” (Doc. 3)
1.4. Con decisione su opposizione del 16 ottobre 2020 la Sezione del lavoro ha confermato il precedente provvedimento. Dopo avere sottolineato che non esiste alcun motivo che permette la restituzione del termine ai sensi dell’art. 41 LPGA, l’amministrazione ha rilevato:
" (…) Per quanto concerne l'ammissione dell'effetto retroattivo di un preannuncio di lavoro ridotto si osserva quanto segue.
In data 20 marzo 2020 è entrata in vigore l'Ordinanza COVID-19 assicurazione contro la disoccupazione, nella quale è stabilito che "in deroga all'articolo 36 capoverso 1 LADI e all'articolo 58 capoversi 1-4 dell'ordinanza del 31 agosto 1983 sull'assicurazione contro la disoccupazione (OADI), II datore di lavoro, se intende pretendere l'indennità di lavoro ridotto per i suoi lavoratori, non è tenuto a rispettare il termine di preannuncio prescritto." (cfr. art. 8b cpv. 1 Ordinanza COVID-19 assicurazione contro la disoccupazione). Tale articolo prevede quindi una deroga al rispetto del termine di preannuncio di 10, rispettivamente di tre giorni, previsto dagli artt. 36 cpv. 1 LADI e 58 cpv.1 OADI. Non è tuttavia prevista una deroga all'obbligo di preannunciare l'introduzione del lavoro ridotto all'autorità competente. In altre parole, con la summenzionata Ordinanza, è stato soppresso il termine di preannuncio ma non il preannuncio stesso. Ciò significa che il datore di lavoro rimane obbligato a preannunciare, vale a dire a notificare prima dell'inizio, il lavoro ridotto al servizio cantonale, avendo però - eccezionalmente - diritto alle indennità per lavoro ridotto dalla data di inoltro di detto preannuncio. Essendo rimasto in vigore l'obbligo di inoltrare per scritto all'autorità competente il preannuncio prima dell'inizio, del lavoro ridotto, non può essere ammesso il diritto all'indennità con effetto retroattivo (cfr. décision 25.06.2020 Cour de Justice Canton de Genève, ATAS/510/2020, consid. 6).
Tenuto conto di quanto sopra, non essendo tenuti a rispettare alcun termine di preannuncio e non essendovi alcuna base legale per ammettere l'effetto retroattivo, a far stato è quindi la data di inoltro del preannuncio. Nel caso in esame avendo la ditta la ditta inoltrato il proprio preannuncio solo una volta ripresa l'attività in data 21 aprile 2020, il diritto all'indennità di lavoro ridotto può essere riconosciuto unicamente a partire da tale data. (Doc. A1 pto. 3)
La Sezione del lavoro ha poi precisato che il lavoro ridotto è autorizzato soltanto fino al 31 agosto 2020, per i seguenti motivi:
" (…) A titolo meramente informativo si osserva che a norma dell'art. 8c Ordinanza COVID-19 assicurazione contro la disoccupazione "in deroga all'articolo 36 capoverso 1 LADI, il preannuncio dev'essere rinnovato se il lavoro ridotto dura più di sei mesi". Tale articolo è tuttavia stato abrogato con effetto dal 1° settembre 2020 (cfr. modifica 12.08.2020 dell'Ordinanza COVI D-19 assicurazione contro la disoccupazione), pertanto - indipendentemente dall'inoltro di un'eventuale opposizione - le decisioni il cui periodo di diritto alle indennità in data 31.08.2020 durava da almeno 3 mesi sono state decurtate al 31 agosto 2020.
Di conseguenza alla RI 1 il periodo di lavoro ridotto autorizzato è stato automaticamente modificato dal 21 aprile 2020 al 31 agosto 2020.” (Doc. A1 pto. 4)
1.5. Contro questa decisione __________, gerente della RI 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA nel quale si è così espressa:
" Siamo un __________
Dal 16 di marzo 2020, abbiamo ottemperato all'ordine di chiusura obbligatorio dettato dallo Stato per l'emergenza COVID-19. E questo, anche se avevamo lavoro, e che essendo solo in tre persone, era molto facile mantenere le distanze di sicurezza. Il RI 1 è dunque stato chiuso totalmente dal 16 marzo fino al 21 aprile.
Abbiamo ripreso la nostra attività il martedì 21 aprile.
Avendo letto che i servizi che si occupavano del lavoro ridotto erano oberati di lavoro, e che tutti i documenti occorrenti per fare la domanda d'indennità erano e sono nel mio ufficio ad __________, sede del RI 1, a 25 minuti del mio domicilio di __________.
Essendo la parola d'ordine in quel periodo: Restate a casa, non andare in giro con la macchina, etc. ho inoltrato la mia domanda di indennità per lavoro ridotto solo quando abbiamo ripreso il lavoro il 21 aprile.
E non ho letto da nessuna parte che c'era una data limite per fare questa domanda d'indennità per lavoro ridotto (lavoro impossibilitato per decisioni delle Autorità).
In allegato, tutti i testi che ho trovato sulla questione; nessuno di questi fa menzione di una data limite per l'inoltro della domanda d'indennità per lavoro ridotto.
Pertanto, considero le argomentazioni dell'Ufficio giuridico della sezione del lavoro prive di sostanza. Visto soprattutto il mio rispetto all'ordine di chiusura della mia attività e all'invito a non uscire di casa, come anche in vista della mancanza di informazioni chiare su date limiti per inoltrare la domanda di indennità, non prendere in considerazione la mia domanda d'indennità retroattiva mi sembra non corretto nei miei confronti.
I soldi mancano crudelmente al RI 1 e alle sue dipendenti, sia per essere state ferme per più di un mese, sia per i clienti (negozi) che comprano meno, per timore a un secondo lockdown.
Per concludere, al punto 2 - Fattispecie e motivi della Decisione del 16 ottobre -, ritengo che il mio impedimento sia stato assolutamente non colposo, viste le circostanze descritte qui sopra. Per tanto, visto l'ordinanza straordinaria, sia di chiudere la mia ditta, ordinanza che ho rispettato, sia la promessa di ricevere un indennizzo, mi auguro che questa promessa da parte dello Stato venga mantenuta. Vi sarei dunque molto grata di per favore considerare la mia legittima, ed adesso urgente, richiesta d'indennità per lavoro ridotto, con retroattività, a partire del 16 di marzo 2020 fino al 20 di aprile 2020, periodo net quale il mio RI 1 ha dovuto chiudere per decisione delle Autorità.” (Doc. I)
1.6. Nella sua risposta di causa del 9 dicembre 2020 la Sezione del lavoro propone di respingere il ricorso.
L’amministrazione rileva innanzitutto che l’obbligo di preannuncio è sempre in vigore:
" (…) Per quanto concerne l'ammissione dell'effetto retroattivo e l'argomentazione della RI 1, secondo cui nessuno dei testi trovati sulla questione "fa menzione di una data limite per l'inoltro della domanda d'indennità per lavoro ridotto", si osserva quanto segue.
A differenza di quanto asserito dalla ricorrente non si tratta di una "data limite", ma vi è un termine nel senso che il diritto alle indennità per lavoro ridotto può essere riconosciuto unicamente a partire dalla data di inoltro del preannuncio e non per un periodo precedente a tale inoltro.
(…).
Contrariamente a quanto sostenuto dalla RI 1, la sentenza del Tribunale amministrativo del Canton Berna prodotta dalla medesima (doc. A2), non tutela la sua tesi, bensì conferma quanto asserito dallo scrivente Ufficio. Infatti anche in tale sentenza viene confermato che, in virtù dell'Ordinanza COVID-19 assicurazione contro la disoccupazione, si è rinunciato al termine di preannuncio, ma non al preannuncio stesso. Alla luce di ciò viene pertanto concluso che il diritto alle indennità per lavoro ridotto può sorgere a partire dall'inoltro del preannuncio e solo per il futuro, ma non retroattivamente (cfr. sentenza 15.10.2020 del Tribunale amministrativo del Canton Berna, 200 2020 551 ALV, consid. 4.3.2 e 4.4). In aggiunta a ciò, nel considerando 4.3.5 della citata sentenza, viene precisato che se il Consiglio federale avesse voluto ammettere il diritto alle indennità per lavoro ridotto con effetto retroattivo, avrebbe previsto una regola in merito, come ha fatto per le indennità per perdita di guadagno, cosa che invece non è stata fatta per le indennità per lavoro ridotto.
Tenuto conto di tutto quanto sopra, si conferma che non essendo i datori di lavoro tenuti a rispettare un termine di preannuncio (Voranmeldefrist), e non essendovi, alcuna base legale per ammettere l'effetto retroattivo, a far stato è la data di inoltro del preannuncio, ovvero, in concreto, dalla compilazione del formulano online. Pertanto, nel caso in esame, avendo la ditta compilato il proprio preannuncio online solo una volta ripresa l'attività in data 21 aprile 202q, il diritto all'indennità di lavoro ridotto può essere riconosciuto unicamente a partire da tale data. (…)” (Doc. III pag. 2-3)
La Sezione del lavoro ha poi ribadito che non esistono gli estremi per la restituzione del termine:
" (…) Va comunque ribadito che l'istituto della restituzione costituisce un rimedio di carattere straordinario che incide profondamente nella sicurezza del diritto, per cui occorre valutare l'adempimento dei requisiti con rigore e seguire criteri restrittivi.
(…).
Alla luce di tale giurisprudenza restrittiva, i motivi addotti dalla ricorrente, e meglio il fatto che i documenti necessari per procedere alla richiesta di lavoro ridotto fossero presso la sede della società, che ha atteso la ripresa dell'attività per inoltrare il preannuncio essendo "la parola d'ordine in quel periodo: restate a casa", e che non ha "letto da nessuna parte che c'era una data limite per fare questa domanda d'indennità per lavoro ridotto (...)", non possono essere atti ad ammettere un impedimento non colpevole di agire ai sensi di cui sopra. Vero è che il Consiglio di Stato ha invitato la popolazione a limitare gli spostamenti, tuttavia non vi è mai stato un divieto di lasciare la propria abitazione. La ricorrente avrebbe quindi potuto senza alcun problema recarsi presso la ditta per recuperare i documenti che riteneva necessari per la richiesta di lavoro ridotto. Si osserva ad ogni modo che a partire da marzo è stata introdotta la procedura semplificata per il preannuncio di lavoro ridotto, a fronte della quale i richiedenti dovevano unicamente indicare alcuni dati dell'azienda, il motivo della richiesta, e allegare solo l'organigramma aziendale. Non è pertanto chiaro a quale documentazione faccia riferimento la qui ricorrente, considerato come essa è a conoscenza dell'organigramma, che avrebbe potuto riprodurre e trasmettere.
Tenuto conto di tutto quanto sopra è necessario concludere che il diritto alle indennità per lavoro ridotto può essere riconosciuto unicamente a partire dalla data di inoltro del preannuncio.” (Doc. III pag. 3-4)
1.7. Il 10 dicembre 2020 il TCA ha assegnato alle parti un termine di 10 giorni per presentare eventuali altri mezzi di prova (cfr. doc. IV). Le parti sono rimaste silenti.
in diritto
2.1. L’art. 36 LADI (“Preannuncio del lavoro ridotto e verifica dei presupposti”) al cpv. 1 prevede che:
" Un datore di lavoro, se intende pretendere l’indennità di lavoro ridotto per i suoi lavoratori, deve avvertire per scritto il servizio cantonale, almeno dieci giorni prima dell’inizio del lavoro ridotto. Il Consiglio federale può prevedere, in casi eccezionali, termini di preannuncio più brevi. Il preannuncio dev’essere rinnovato se il lavoro ridotto dura più di tre mesi.”
L’art. 58 OADI (“Termine di preannuncio”) stabilisce che:
" 1Il termine di preannuncio per lavoro ridotto è eccezionalmente di tre giorni se il datore di lavoro prova che il lavoro ridotto ha dovuto essere introdotto per circostanze improvvise e imprevedibili.
2Il lavoro ridotto può essere preannunciato immediatamente prima del suo inizio, se necessario per telefono, qualora in un’azienda le possibilità di lavoro dipendano dall’entrata giornaliera delle ordinazioni e non si possa lavorare per la costituzione di riserve. Il datore di lavoro deve confermare il preannuncio telefonico senza indugio e per iscritto.
3Il capoverso 2 si applica anche se il datore di lavoro non ha potuto dare il preannuncio nel termine prescritto.
4Se il datore di lavoro non ha preannunciato il lavoro ridotto nel termine prescritto senza valido motivo, la perdita di lavoro è computabile soltanto a contare dal momento in cui scade il termine impartito per il preannuncio.
5In caso di perdite di lavoro in seguito a perdite di clientela dovute a condizioni meteorologiche si applica l’articolo 69 capoversi 1 e 2.”
2.2. Il 20 marzo 2020 il Consiglio federale, sulla base dell’art. 185 cpv. 3 Cost. fed. (“Fondandosi direttamente sul presente articolo, può emanare ordinanze e decisioni per far fronte a gravi turbamenti, esistenti o imminenti, dell’ordine pubblico o della sicurezza interna o esterna. La validità di tali ordinanze dev’essere limitata nel tempo”; cfr. sul tema la STF 4A_180/2020 del 6 luglio 2020, consid. 4.4. pubblicata in DTF 146 III 194 seg.) ha adottato l’Ordinanza sulle misure nel settore dell’assicurazione contro la disoccupazione riguardo al coronavirus (COVID-19).
Attraverso una modifica del 25 marzo 2020, in vigore dal 26 marzo 2020 (cfr. RU 2020 1075), sono stati introdotti gli art. 8b e 8c del seguente tenore:
" Art. 8b
1 In deroga all’articolo 36 capoverso 1 LADI e all’articolo 58 capoversi 1–4 dell’ordinanza del 31 agosto 1983 sull’assicurazione contro la disoccupazione (OADI), il datore di lavoro, se intende pretendere l’indennità di lavoro ridotto per i suoi lavoratori, non è tenuto a rispettare il termine di preannuncio prescritto.
2 Il lavoro ridotto può essere preannunciato anche per telefono. Il datore di lavoro deve confermare il preannuncio telefonico senza indugio e per scritto.
Art. 8c
In deroga all’articolo 36 capoverso 1 LADI, il preannuncio dev’essere rinnovato se il lavoro ridotto dura più di sei mesi.” (Doc. A5)
L’art. 9 dell’Ordinanza del 20 marzo 2020 stabilisce che “la presente ordinanza entra retroattivamente in vigore il 17 marzo 2020” (cpv.1) e che “fatto salvo l’articolo 8, si applica per un periodo di sei mesi dalla data d’entrata in vigore” (cpv. 2) (cfr. RU 2020 877-879).
L’entrata in vigore è successivamente stata anticipata al 1° marzo 2020 (modifica dell’Ordinanza dell’8 aprile 2020, in vigore dal 9 aprile 2020, cfr. RU 2020 1201).
2.3. Nella “Direttiva 2020/06: aggiornamento «Disposizioni speciali a causa della pandemia»”, la Segreteria di Stato dell’economia (in seguito: SECO) ha in particolare previsto quanto segue:
" (…)
Preannuncio di lavoro ridotto
In deroga all’articolo 36 cpv. 1 LADI e all’articolo 58 cpv. da 1 a 4 OADI, il datore di lavoro non è tenuto ad attendere alcun termine di preannuncio se intende pretendere l’indennità per lavoro ridotto per i propri lavoratori. Le presenti disposizioni si applicano anche alle aziende che per il mese di marzo hanno già ricevuto autorizzazioni con un termine di preannuncio di 3 giorni.
Se la data di ricevimento/timbro postale non può più essere determinata a causa di errori o informazioni ambigue da parte degli organi esecutivi, il periodo previsto inizia a decorrere come annunciato dal datore di lavoro, non prima del 17 marzo 2020, e funge da data di ricevimento. In caso di richieste presentate tardivamente, la data di ricevimento del 17 marzo 2020 fa fede se l’azienda ha dovuto chiudere a seguito dei provvedimenti delle autorità e ha presentato la richiesta prima del 31 marzo 2020 (data di ricevimento/timbro postale). (…)”
2.4. Le direttive amministrative non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STF 8C_405/2018 del 22 gennaio 2019 consid. 6.1.1; STF 8C_688/2011 del 13 febbraio 2012 consid. 3.2.1; DTF 138 V 50 consid. 4.1 pag. 54; DTF 137 V 434 consid. 4.2 pag. 438; DTF 133 V 169 consid. 10.1 pag. 181).
Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. DTF 146 V 224; DTF 146 V 104; STF 8C_405/2018 del 22 gennaio 2019 consid. 6.1.1; DTF 142 V 442 consid. 5.2 pag. 445 seg.; DTF 140 V 314 consid. 3.3 pag. 317; DTF 138 V 50 consid. 4.1; DTF 133 V 587 consid. 6.1 pag. 591; DTF 133 V 257 consid. 3.2 pag. 258 seg.; DTF 132 V 125 consid. 4.4; DTF 132 V 203 consid. 5.1.2; DTF 131 V 286 consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid. 2.3; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid. 3a; STFA I 102/00 del 22 agosto 2000; DTF 125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d, pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve, invece, scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. DTF 130 V 229 consid. 2.1.; STFA H 183/00 dell'8 maggio 2001; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b, DTF 119 V 65 consid. 5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid. 4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233 consid. 2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4 consid. 3a; vedi inoltre Bois, "Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77 ss; Duc-Greber: "La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
In una sentenza 2C_105/2009 del 18 settembre 2009, l'Alta Corte, a proposito delle direttive, ha ricordato che:
" Simili atti servono a favorire un'applicazione uniforme del diritto e a garantire la parità di trattamento. Essi non hanno forza di legge e non fondano quindi diritti ed obblighi dei cittadini né vincolano gli amministrati, i tribunali o la stessa amministrazione. Ciò non significa tuttavia che siano irrilevanti per le istanze di ricorso. Queste ultime verificano in effetti se le direttive riflettono il senso reale del testo di legge e ne tengono conto nella misura in cui propongono un'interpretazione corretta ed adeguata al caso specifico. Più specificatamente, tali autorità non si scostano senza motivi importanti da un'ordinanza amministrativa, se la stessa concretizza in modo convincente i presupposti di legge e di regolamento a cui è subordinato l'ottenimento di una determinata prestazione (DTF 133 II 305 consid. 8.1; 133 V 394 consid. 3.3; 130 V 163 consid. 4.3.1; 128 I 167 consid. 4.3)."
2.5. In una sentenza 8C_695/2020 del 1° dicembre 2020 il Tribunale federale ha dichiarato irricevibile il ricorso inoltrato da una Sagl che gestisce un ristorante nel Canton Ginevra la quale il 7 aprile 2020 aveva inoltrato un preavviso di lavoro ridotto dal 16 marzo 2020.
L’Ufficio cantonale del lavoro ha stabilito e confermato in opposizione che l’azienda aveva diritto al lavoro ridotto dal 7 aprile al 6 ottobre 2020.
La decisione su opposizione è stata confermata dalla Camera delle assicurazioni sociali della Corte di giustizia del Canton Ginevra con sentenza ATAS/813/2020 del 28 settembre 2020.
Il Tribunale federale ha sottolineato quanto segue:
" (…)
En bref, les juges cantonaux ont retenu que le restaurant géré par la recourante avait dû fermer le 16 mars 2020 en exécution de l'art. 6 al. 2 let. b de l'Ordonnance du 13 mars 2020 sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus (Ordonnance 2 COVID-19, abrogée le 22 juin 2020; RS 818.101.24). Le 20 mars 2020, le Conseil fédéral avait adopté l'ordonnance sur les mesures dans le domaine de l'assurance-chômage en lien avec le coronavirus (Ordonnance COVID-19 assurance-chômage; RS 837.033), entrée en vigueur avec effet rétroactif le 17 mars 2020 (art. 9). Dès cette date et en dérogation aux art. 32 al. 2 et 37 let. b LACI (RS 837.0), aucun délai d'attente n'était déduit de la perte de travail à prendre en considération (art. 3). L'ordonnance COVID-19 assurance-chômage a été modifiée le 25 mars 2020 avec effet rétroactif au 17 mars 2020 également (art. 9), avec notamment l'introduction d'un nouvel art. 8b (RO 2020 1075), qui prévoyait qu'en dérogation aux art. 36 al. 1 LACI et 58 al. 1 à 4 OACI (RS 837.02), l'employeur n'était pas tenu de respecter un délai de préavis lorsqu'il avait l'intention de requérir l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail en faveur de ses travailleurs (al. 1).
Selon la cour cantonale, il ressortait de l'art. 8b Ordonnance COVID-19 assurance-chômage que le délai de préavis avait été supprimé mais pas le préavis lui-même, de sorte qu'une indemnisation en cas de RHT devait toujours être annoncée à l'avance. Ainsi, entre le 17 mars et le 31 mai 2020 (date à laquelle l'art. 8b avait été abrogé; RO 2020 1777), lorsqu'il avait l'intention de requérir des indemnités en faveur de ses travailleurs, l'employeur ne devait plus respecter un délai de préavis de dix jours avant d'introduire la RHT. Cela étant, il restait tenu, selon les juges cantonaux, d'aviser l'autorité cantonale, par écrit, avant le début de la RHT en question, le droit aux indemnités ne pouvant naître rétroactivement à l'avis. Pendant cette période particulière, la date du préavis correspondait au début de la RHT et au début de l'indemnisation. La recourante ayant déposé un préavis de RHT le 7 avril 2020, elle avait droit aux indemnités en cas de RHT dès le jour de sa demande au plus tôt, sans effet rétroactif.
En l'occurrence, on peut déduire de l'écriture de la recourante du 27 octobre 2020 qu'elle conclut à l'octroi d'indemnités en cas de RHT dès le 17 mars 2020. A l'appui de son argumentation, la recourante fait valoir pour l'essentiel qu'elle a dû fermer son établissement le 16 mars et que de ce fait, les indemnités en cas de RHT devaient lui être accordées dès le moment de la fermeture. Par ailleurs, elle soutient qu'elle n'avait pas connaissance de l'existence d'un délai pour déposer sa demande d'indemnités. Enfin, elle expose se trouver dans une situation délicate sur le plan économique.
Ce faisant, la recourante n'expose toutefois pas en quoi les constatations des premiers juges seraient inexactes et n'énonce pas les règles de droit qui auraient été violées, de sorte que l'on ne peut pas en déduire en quoi l'acte attaqué serait contraire au droit. Partant, faute de satisfaire aux exigences de motivation légales (art. 42 LTF), le recours doit être déclaré irrecevable. (…)”
Nella citata sentenza della Corte di Giustizia del Canton Ginevra figurano in particolare le seguenti conclusioni:
" 4. (…)
L’ordonnance COVID-19 assurance-chômage a ensuite été modifiée le 26 mars 2020, avec effet rétroactif au 17 mars 2020 également (art. 9), avec notamment l’introduction d’un nouvel art. 8b qui prévoit que l’employeur n’est pas tenu de respecter un délai de préavis, lorsqu’il a l’intention de requérir l’indemnité en cas de RHT en faveur de ses travailleurs (al. 1). Le préavis de RHT peut également être communiqué par téléphone et l’employeur est tenu de confirmer immédiatement par écrit la communication téléphonique (al. 2).
Dans la directive du 9 avril 2020, le SECO a précisé que pour les demandes déposées en retard, le 17 mars 2020 est considéré comme la date de réception, si l’entreprise a dû fermer en raison des mesures prises par les autorités et qu’elle a déposé sa demande avant le 31 mars 2020 (date de réception / cachet de la poste).
La chambre de céans a jugé dans un arrêt de principe du 25 juin 2020 (ATAS/510/2020) qu’en admettant la rétroactivité des demandes déposées avant le 31 mars 2020, le SECO avait adopté une pratique contraire à l’art. 8b de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage et à la non-rétroactivité des indemnités en cas de RHT au sens des art. 36 LACI et 58 OACI. Il ressortait de l’interprétation de l’art. 8b précité que le Conseil fédéral avait supprimé le délai de préavis, mais pas le préavis lui-même. En d’autres termes, une indemnisation pour RHT devait toujours être annoncée à l’avance, même en application de l’art. 8b. Ainsi, entre le 17 mars et le 31 mai 2020, lorsqu’il avait l’intention de requérir une indemnité en faveur de ses travailleurs, l’employeur ne devait plus respecter un délai de préavis de dix jours avant d’introduire la RHT. Cela étant, il restait tenu d’aviser l’autorité cantonale, par écrit, avant le début de la RHT en question, le droit aux indemnités ne pouvant naître rétroactivement à l'avis. Pendant cette période particulière, la date du préavis correspondait ainsi au début de la RHT et au début de l’indemnisation.
Nella sentenza ATAS/510/2020 del 25 giugno 2020, la Corte di giustizia del Canton Ginevra si era invece così espressa:
" (…)
(…).
C’est le lieu de rappeler que l’art. 8b de l’ordonnance précitée est libellé de la manière suivante:
1En dérogation aux art. 36, al. 1, LACI et 58 al. 1 à 4, de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage (OACI), l’employeur n’est pas tenu de respecter un délai de préavis lorsqu’il a l’intention de requérir l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail en faveur de ses travailleurs.
2Le préavis de réduction de l’horaire de travail peut également être communiqué par téléphone. L’employeur est tenu de confirmer immédiatement par écrit la communication téléphonique.
Soit en allemand:
1In Abweichung von Artikel 36 Absatz 1 AVIG4 und Artikel 58 Absätze 1–4 der Arbeitslosenversicherungsverordnung vom 31. August 1983 (AVIV) muss der Arbeitgeber keine Voranmeldefrist abwarten, wenn er beabsichtigt, für seine Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer Kurzarbeitsentschädigung geltend zu machen.
2Die Kurzarbeit kann auch telefonisch vorangemeldet werden. Der Arbeitgeber muss die telefonische Voranmeldung unverzüglich schriftlich bestätigen.
b. Force est de constater, en premier lieu, que l’al. 1 de la disposition précitée prévoit que l’employeur n’est pas tenu de respecter un délai de préavis. Cela signifie, qu’un préavis est toujours requis, ce qui est au demeurant confirmé par l’al. 2 qui porte sur la possibilité de communiquer son préavis par téléphone. Par conséquent, l’interprétation littérale et systématique de la disposition précitée permet de considérer que ce n’est que le délai - au sens de l’art. 36 al. 1 en lien avec l’art. 58 al. 1 à 4 OACI - qui a été supprimé entre le 17 mars et le 31 mai 2020, et non l'exigence d’un préavis.
c. Reste à savoir si, compte tenu de la référence à l’art. 58 al. 4 OACI et vu la suppression du délai, le préavis doit en réalité être considéré comme un avis.
L’art. 58 OACI prévoit à son al. 5 une procédure particulière, réglée par l’art. 69 al. 1 et 2 OACI, lorsque la perte de travail est due à des pertes de clientèle imputables aux conditions météorologiques. L’art. 69 en question, intitulé «Avis», stipule que l’employeur est tenu d’aviser l’autorité cantonale, au moyen de la formule du SECO, de la perte de travail due aux intempéries, au plus tard le cinquième jour du mois civil suivant (al. 1). Lorsque l’employeur a communiqué avec retard, sans raison valable, la perte de travail due aux intempéries, le début du droit à l’indemnité est repoussé d’autant (al. 2).
Il ressort ainsi de cette disposition que lorsque le Conseil fédéral entend admettre le versement rétroactif d’indemnités en cas de RHT, il prévoit expressément une procédure d’avis comme c’est le cas à l’art. 58 al. 5 OACI en lien avec l’art. 69 al. 1 et 2 OACI, l’avis devant être communiqué dans un certain délai. Or, à l’art. 8a de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage, le Conseil fédéral n’a pas évoqué une procédure d’avis mais bien une procédure de préavis.
d. Selon le dictionnaire de l’Académie française, le préavis peut être défini comme un avis qu’un organisme, une institution donne par avance, un avertissement préalable ou encore comme un avertissement préalable qu’est tenue de donner une partie à une autre, selon les termes d’un contrat, et qui correspond au délai légal entre une prise de décision ou le choix d’une mesure et l’application de celle-ci.
Quant au terme «avis», il peut être défini comme étant une notification verbale ou écrite. Au contraire de la notion d’«avis», le terme «préavis» sous-entend ainsi une mesure annoncée à l’avance.
Au demeurant, la version allemande de l’art. 8b al. 2 de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage illustre bien cette notion. En effet, cette disposition prévoit que la réduction du temps de travail peut également être annoncée à l'avance par téléphone («Die Kurzarbeit kann auch telefonisch vorangemeldet werden»).
e. Il ressort ainsi de ce qui précède que la modification légale voulue par le Conseil fédéral a supprimé le délai de préavis mais non le préavis lui-même. En d’autres termes, une RHT, pour laquelle une indemnisation est demandée, doit toujours être annoncée à l’avance, même en application de l’art. 8b de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage.
Durant la crise liée au COVID-19, le Conseil fédéral a tenté de simplifier la procédure et d’accélérer l’indemnisation:
Pendant cette période particulière, la date de réception du préavis de RHT correspondait ainsi au début de la RHT et au début de l’indemnisation (voir ch. 2.1 de la Newsletter n° 4 du 26 mars 2020 du service public de l’emploi SPE de l’État de Fribourg).
Comme cela ressort des considérants ci-dessus, jusqu’au 31 mai 2020, seul le délai de préavis de 10 jours a été supprimé (cf. art. 8b de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage). Ainsi, pendant cette période, un employeur pouvait appliquer une RHT dès réception, par l’intimé, du préavis, et être indemnisé dès cette date.
Dans le cas de la recourante, le préavis a été communiqué à l’intimé par courriel du 14 avril 2020. C’est donc à juste titre que l’OCE a accepté la RHT à compter du 14 avril 2020 uniquement, et non pas déjà depuis le 17 mars 2020.
a. En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté des directives à l'intention des organes d'exécution en matière d’assurance-chômage.
Dans sa directive 2020/06 du 9 avril 2020, le SECO a adopté une pratique selon laquelle toute demande transmise à l’autorité avant le 31 mars 2020 était considérée comme ayant été déposée le 17 mars 2020 si l’entreprise concernée avait fermé ses portes en raison des mesures de confinement prononcées dès cette date (directive précitée, p. 8).
Destinées à assurer l'application uniforme des prescriptions légales, les directives de l'administration n'ont pas force de loi et, par voie de conséquence, ne lient ni les administrés ni les tribunaux; elles ne constituent pas des normes de droit fédéral au sens de l'art. 95 let. a de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) et n'ont pas à être suivies par le juge. Elles servent tout au plus à créer une pratique administrative uniforme et présentent à ce titre une certaine utilité; elles ne peuvent en revanche sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, les directives ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (ATF 132 V 121 consid. 4.4 et les références; ATF 131 V 42 consid. 2.3 et les références; arrêt du Tribunal fédéral 9C_283/2010 du 17 décembre 2010 consid. 4.1).
b. Le principe de l'égalité de traitement, consacré à l'art. 8 al. 1 Cst., commande que le juge traite de la même manière des situations semblables et de manière différente des situations dissemblables (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2 p. 114 et les arrêts cités). Toutefois selon la jurisprudence, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. Par conséquent, le justiciable ne peut généralement pas invoquer une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 134 V 34 consid. 9 p. 44 et les références). Cela suppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en cause. Autrement dit, le justiciable ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi.
Encore faut-il que les situations à considérer soient identiques ou du moins comparables (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392, 116 V 231 consid. 4b p. 238, 115 Ia 81 consid. 2 p. 82 s. et les références citées).
c. Comme indiqué précédemment, les directives du SECO ne peuvent pas sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, elles ne peuvent pas, sauf lacunes, prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence.
Dans le cas d’espèce, il ressort des considérations qui précèdent que la suppression, par le biais de l’art. 8b de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage, du délai de préavis n’équivaut pas à la suppression du principe du préavis. S’il a certes fait rétroagir la suppression de ce délai au 17 mars 2020, le Conseil fédéral n’a pas prévu que les indemnités en cas de RHT pouvaient désormais être payées rétroactivement, en dérogation à l’art. 36 LACI (cf. dans le même sens Jean-Philippe DUNAND / Rémy WYLER, op. cit., let. e pp. 15 et 16). Par conséquent, en admettant la rétroactivité des demandes déposées avant le 31 mars 2020, le SECO a adopté une pratique contraire à l’art. 8b de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage et à la non-rétroactivité des indemnités en cas de RHT au sens des art. 36 LACI et 58 OACI.
Cela étant, pour pouvoir invoquer une inégalité de traitement dans l’illégalité, il faut encore que la recourante rende vraisemblable le fait que l’administration persévérera dans l’inobservation de la loi et que les situations à considérer sont identiques ou du moins comparables. Or, la pratique contestée par la recourante ne concerne que les demandes déposées entre le 17 et le 31 mars 2020, pour lesquelles l’intimé s’est selon toute vraisemblance déjà prononcé par décision. Il paraît ainsi peu probable qu’il soit amené, à l’avenir, à se prononcer sur une demande déposée en mars. Par conséquent, on ne peut pas prévoir que l’intimé persévérera dans l’inobservation de l’art. 8b de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage. De plus, la situation de la recourante n’est pas comparable à celles visées par la pratique en vigueur. Certes, comme d’autres, la recourante a été contrainte de fermer, le 17 mars 2020, la boutique qu’elle exploitait. Cependant, contrairement aux situations prévues par la pratique du SECO, elle a attendu le 14 avril 2020 pour déposer sa demande, sortant par-là du champ d’application de la pratique du SECO.
On ne se retrouve dès lors pas dans le cas de deux employeurs ayant déposé leurs demandes respectives avant le 31 mars 2020, dont l’un aurait bénéficié de la pratique illégale du SECO alors que l’autre non. (…)”
Come giustamente sottolineato dalla Sezione del lavoro (cfr. consid. 1.6), alla medesima conclusione è peraltro arrivato il Tribunale amministrativo del Canton Berna, in una sentenza 200 20 551 ALV del 15 ottobre 2020 (prodotta dalla stessa ricorrente con relativa traduzione, cfr. doc. A2), in particolare ai consid. 4.4 e 4.5, relativa a un caso nel quale il preannuncio era stato effettuato il 10 aprile 2020:
" (…)
4.4 Demnach ergibt die sprachlich-grammatikalische, entstehungsgeschichtliche, systematische und teleologische Auslegung, dass gestützt auf Art. 8b Abs. 1 der Änderung vom 25. März 2020 der COVID-19-Verordnung Arbeitslosenversicherung (AS 2020 1075) zwischen 1. März und 31. Mai 2020 keine Voranmeldefrist mehr abgewartet werden musste und ein Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung am Tag der Voranmeldung, nicht aber rückwirkend entstand (zum Ganzen: Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 7. Oktober 2020, ALV/2020/428; Beschluss des eABK vom 25. August 2020).
4.5 Der einzelzeichnungsberechtigte Geschäftsführer der Beschwerdeführerin meldete sich erstelltermassen am 10. April 2020 bei der AKB zum Bezug von Corona Erwerbsersatzentschädigung an (act. III), was als Anmeldedatum für den Bezug von Kurzarbeitsentschädigung zu gelten hat, da die Anmeldung bei einer unzuständigen Stelle nicht schadet (Art. 29 Abs. 3 ATSG). Den Akten sind hingegen keine Hinweise für eine frühere Anmeldung (vgl. Beschwerde S. 1: „habe ich umgehend per E-Mail der Ausgleichskasse des Kantons Bern zugestellt. Nach anfänglichen Schwierigkeiten mit der Lesbarkeit der Anmeldung wurde mir der Empfang am 10. April 2020 bestätigt.”) zu entnehmen. Eine solche ist demnach nicht ausgewiesen.
Soweit die Beschwerdeführerin einen weitergehenden Anspruch aufgrund behördlicher Fehlinformationen (Stellungnahme vom 7. September 2020) und demnach gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV; vgl. zur Bindung an falsche Auskünfte: BGE 143 V 341 E. 5.2.1 S. 346, 131 V 472 E. 5 S. 480) geltend macht, dringt sie nicht durch. Wie eben dargelegt, hat die Beschwerdeführerin aufgrund der ins Feld geführten falschen Auskunft der AHV-Zweigstelle, wonach die Anmeldung bei der AKB erfolgen müsse, keinen Nachteil erlitten.
Damit besteht – wie der Beschwerdegegner in der Beschwerdeantwort zutreffend erkannte – Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung ab dem 10. April 2020, sofern die übrigen Anspruchsvoraussetzungen nach Art. 39 AVIG erfüllt sind. Bei dieser Ausgangslage erübrigen sich Weiterungen zu den (nicht publizierten) Weisungen des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO (06/2020 vom 9. April 2020 [S. 7 Ziff. 2] bzw. 08/2020 vom 1. Juni 2020 [S. 9 f. Ziff. 2]), wonach bei verspätet eingereichten Anträgen das Eingangsdatum 17. März 2020 gesetzt werde, wenn der Betrieb aufgrund der behördlichen Massnahmen schliessen musste und der Antrag auf Kurzarbeitsentschädigung vor dem 31. März 2020 (Eingangsdatum/Poststempel) gestellt wurde. (…)”
2.6. Nella presente fattispecie, la RI 1 ha preannunciato il lavoro ridotto il 21 aprile 2020 rivendicando retroattivamente il diritto dal 16 marzo 2020.
Come visto (cfr. consid. 2.5) un versamento retroattivo non è possibile. Il Consiglio federale con le disposizioni dell’Ordinanza ha infatti derogato alle disposizioni della LADI (cfr. consid. 2.1) per quel che concerne i termini di preavviso, ma non sul preannuncio stesso che è invece stato mantenuto. Ora nel caso concreto il preannuncio è stato fatto il 21 aprile 2020 e solo da quel momento è sorto il diritto.
Da notare che l’annuncio è comunque posteriore al termine fissato dalla SECO per riconoscere retroattivamente il diritto (31 marzo 2020) nella Direttiva (cfr. consid. 2.3) dichiarata contraria alle disposizioni dell’Ordinanza dalla Corte di giustizia del Canton Ginevra (cfr. consid. 2.5).
2.7. L’art. 58 cpv. 4 OADI prevede che se il preannuncio viene effettuato tardivamente senza “valido motivo” la perdita di lavoro è computabile soltanto a contare dal momento in cui scade il termine per il preannuncio (cfr. B. Rubin “Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage”, Ed. Schulthess 2014, pag. 373 n. 11: “Il peut toutefois être restitué en ca de raison valable c’est-à-dire aux conditions de l’art. 41 LPGA).
L’art. 41 LPGA stabilisce che, se il richiedente o il suo rappresentante è stato impedito, senza sua colpa, di agire entro il termine stabilito, lo stesso è restituito, sempre che l'interessato lo domandi adducendone i motivi entro 30 giorni dalla cessazione dell'impedimento e compia l’atto omesso.
Per "impedimento non colpevole" si intende, non soltanto l'impossibilità oggettiva o la forza maggiore, bensì anche l'impossibilità soggettiva che risulta da circostanze personali o da un errore scusabile. Queste circostanze devono comunque essere valutate oggettivamente. In definitiva, al richiedente non deve potere essere rimproverata una negligenza.
L’assenza di colpa deve essere manifesta (cfr. STF 8C_666/2014 del 7 gennaio 2015 consid. 4.2.; STF 8C_898/2009 del 4 dicembre 2009 consid. 2; STFA I 393/01 del 21 novembre 2001; DTF 96 II 265 consid. 1a; U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, pag. 170 segg.; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurigo 1998, n. 151).
Non costituiscono, per contro, motivi scusabili il sovraccarico di lavoro, l'ignoranza del diritto, rispettivamente l'insicurezza dovuta all'introduzione di una nuova norma legale (cfr. STF 2C_448/2009 del 10 luglio 2009; STFA C 366/99 del 18 gennaio 2000; DLA 2002 N. 15 pag. 113; DLA 2000 N. 6, consid. 2, pag. 31; DLA 1988 N. 17, consid. 4a, pag. 128; DTF 110 V 339, consid. 3, pag. 343 e DTF 110 V 210, consid. 4, pag. 216).
Deve infine essere sottolineato che l'istituto della restituzione in intero costituisce un rimedio di carattere straordinario che incide profondamente nella sicurezza del diritto, per cui occorre valutare l'adempimento dei requisiti con rigore e seguire criteri restrittivi (cfr. STF K 34/03 del 2 luglio 2003).
2.8. Nel caso concreto le argomentazioni addotte dalla ricorrente (ignoranza di legge, distanza tra __________ e la sede della ditta ad __________ dove si trovava la documentazione) non costituiscono un “valido motivo” ai sensi dell’art. 58 cpv. 4 OADI per accordare retroattivamente le prestazioni dal 16 marzo 2020, anche in considerazione del fatto che il preannuncio poteva essere effettuato in maniera estremamente semplificata, che i lavoratori colpiti dal lavoro ridotto erano i soli tre dipendenti dell’azienda (cfr. doc. 1), che gli spostamenti non erano proibiti (cfr. al riguardo anche le precisazioni della Sezione del lavoro riprodotte al consid. 1.6) e che l’annuncio è stato effettuato più di un mese dopo la forzata chiusura dell’azienda.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
Il ricorso è respinto.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario di Camera
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti