Raccomandata
Incarto n. 38.2016.56
dc/sc
Lugano 18 gennaio 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 12 settembre 2016 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 5 luglio 2016 emanata da
Sezione del lavoro, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. Il 28 aprile 2016 la RI 1, attiva nel settore della vendita di biglietteria aerea e di viaggi organizzati dai tour operator, ha inoltrato una domanda di lavoro ridotto (perdita di lavoro probabile del 50%) dei 3 dipendenti per il periodo 1° giugno - 31 agosto 2016.
Alla base del mutato volume di ordinazioni l’azienda ha indicato “notevole calo di clientela privata nel terziario, sparizione clientela russa/italiana” (cfr. doc. 5 punto 10a).
La RI 1 ha indicato di avere introdotto il lavoro ridotto in quanto “negli ultimi anni la cifra d’affari è considerevolmente diminuita. Abbiamo momentaneamente difficoltà a sostenere il pagamento degli onorari” (cfr. doc. 5 punto 11a).
La ditta ha infine indicato “di avere fatto una campagna pubblicitaria con la speranza che serva a portare nuovi clienti. Soprattutto ci siamo rivolti a ditte e banche” (cfr. doc. 5 punto 12a)
1.2. Con decisione su opposizione del 5 luglio 2016, la Sezione del lavoro ha confermato la decisione del 20 maggio 2016 (cfr. doc. 9) con la quale si era opposta al versamento delle indennità per lavoro ridotto e si è così espressa:
" (…)
Nel caso di specie, l'interessata ha posto alla base della richiesta di lavoro ridotto i seguenti d motivi: la crisi della piazza finanziaria __________, l'aumento e la diffusione anche a livello territoriale degli atti di terrorismo, la temporaneità della richiesta, l'imprevedibilità e la straordinarietà della perdita di lavoro.
In merito alla temporaneità della perdita di lavoro, si precisa che come indicato ai considerando 2. il diritto alle indennità per lavoro ridotto non presuppone solo che la perdita di lavoro sia temporanea. E' infatti richiesto l'adempimento di ulteriori condizioni, che devono essere realizzate cumulativamente, conformemente all'art. 31 cpv. 1 LADI. Nel caso concreto, anche senza considerare il presupposto della temporaneità, i motivi addotti dall'opponente non sono comunque idonei a ritenere computabile la perdita di lavoro invocata.
Infatti, alla luce di quanto esposto al precedente considerando, la perdita di lavoro non presenta un carattere eccezionale o imprevedibile. In particolare per quanto riguarda la crisi della piazza finanziaria ticinese, si osserva che è ormai dal 2009 che ha preso avvio il processo relativo allo scambio di informazioni relativo ai dati bancari dei clienti e pertanto è già da molti anni che le aziende toccate da questo cambiamento avrebbero dovuto mettere in atto delle misure atte a far fronte a tale situazione. Pertanto, il predetto motivo non può più dirsi imprevedibile e nemmeno straordinario.
Alla medesima conclusione si giunge anche per quanto riguarda il dilagare degli atti terroristici, che oltre, purtroppo, a non avere più un carattere eccezionale, colpisce allo stesso modo ogni (n.d.r.) operatore del settore, difficilmente può essere considerata una situazione nuova o transitoria e pertanto non assume un carattere eccezionale o straordinario.
Infine, a comprova che ì motivi addotti dall'interessata non possono più essere considerati straordinari e/o imprevedibili, vi è il fatto che, per gli stessi motivi indicati nel presente preannuncio, l'UG - almeno transitoriamente - con decisioni del 12 novembre 2015 e del 17 febbraio 2016 ha riconosciuto le indennità per lavoro ridotto dal 1. dicembre 2015 al 29 febbraio 2016 rispettivamente dal 1. marzo 2016 al 31 maggio 2016.
1.3. Contro la decisione su opposizione la RI 1 ha fatto inoltrare un tempestivo ricorso al TCA. Il suo patrocinatore postula il riconoscimento del diritto ad indennità per lavoro ridotto.
Dopo avere ricordato, da una parte, che secondo la legge e la giurisprudenza non è computabile la perdita di lavoro dovuta a circostanze rientranti nella sfera normale del rischio aziendale, e che sono quindi escluse le perdite di lavoro che si verificano a scadenze regolari e in modo ripetuto e sono quindi prevedibili e, d’altra parte, che il concetto di normalità deve essere definito con riferimento all’attività specifica espletata dall’azienda, il rappresentante della ricorrente ritiene che la domanda di lavoro ridotto debba essere accolta sulla base delle seguenti argomentazioni:
" … la ricorrente ha fatto valere due motivi alla base della richiesta di indennità per lavoro ridotto: la crisi della piazza finanziaria di __________ e l'intensificarsi (e diffusione territoriale) degli atti di terrorismo.
In entrambi i casi si tratta a non averne dubbio di motivi economici che l'azienda non poteva prevedere e che non rientrano nella sfera normale del rischio aziendale ai sensi di quanto precede.
5.1.
È sotto gli occhi di chiunque il fatto che la piazza finanziaria __________ deve si trovare un nuovo assetto, ma non è affatto finita: considerare che la perdita di lavoro non sarebbe computabile significherebbe dare per spacciata l'economia cittadina (e finanche quella cantonale), ritenendo che le innegabili difficoltà sarebbero non già temporanee, bensì definitive. Ci si rifiuta di credere che l'autorità sia di tale avviso. Un'analisi anche solo sommaria degli accadimenti riferiti al segreto bancario svizzero (con il primo cedimento a marzo 2009 da parte del Consiglio federale e via via l'adesione sempre maggiore agli standard OCSE in tema di scambio d'informazioni, dapprima soltanto su domanda ed ultimamente addirittura su base automatica) permette di accertare che dal 2009 ad oggi si è verificata una vera e propria rivoluzione per le banche, le fiduciarie, gli studi legali e tutti gli attori della piazza __________, rivoluzione che ora (con l'adozione dello scambio di informazioni automatico e l'accettazione, addirittura, di fornire informazioni richieste sulla base di dati rubati) può considerarsi volta quasi al termine.
Vi è stata insomma una situazione temporanea, imprevedibile e straordinaria, che nei mesi a venire si assesterà invece su nuovi standard commerciali (e nuove tipologie di clienti) e permetterà anche alla qui ricorrente di riprendere appieno la sua attività, mantenendo - con l'aiuto dell'indennità per un breve periodo - i posti di lavoro in questione.
5.2.
Lo stesso discorso vale per quanto concerne l'evoluzione degli attacchi terroristici. Riallacciandosi alla giurisprudenza riassunta nei paragrafi precedenti si rammenta che sono perdite di lavoro "normali" (che non danno diritto all'indennità) quelle che notoriamente si verificano a scadenze regolari ed in modo ripetuto e che quindi sono prevedibili.
Notoriamente nel settore turistico si verificano a scadenze regolari perdite dovute ad attacchi terroristici in singole mete, sicché quelle perdite - si converrebbe con la Sezione del lavoro - non possono giustificare indennità per lavoro ridotto.
Ciò che si sta verificando negli ultimi due anni è però a non averne dubbio un'evoluzione unica nella storia del terrorismo islamista, con attacchi ripetuti su tutto il globo e soprattutto nel cuore dell'Europa - fino a pochi anni fa colpita soltanto puntualmente - da parte di giovani e meno giovani cresciuti a fianco delle loro vittime, quindi lontano dai Paesi in cui il califfato sta portando avanti la sua assurda battaglia (cfr. http://www.quotidiano.netiattentato-parigi-1.1487256); attentati che vengono messi in atto in nome di quel sedicente Stato islamico che tanto li seduce e che certamente non esiste da molto tempo - né, si spera, per tanto tempo durerà.
Successivamente all'emissione della decisione qui impugnata alla lunga lista di eventi tragici verificatisi negli ultimi due anni si è purtroppo aggiunto l'orribile attentato di Nizza del 15 luglio 2016. Ad ulteriore conferma della situazione di assoluta eccezionalità nel panorama turistico internazionale.
Imprevedibilità, temporaneità ed inevitabilità di questi attacchi di nuova generazione sono innegabili, come innegabile è che la perdita di lavoro che ne è risultata per RI 1 sia computabile ai sensi di legge.
Anche qui, considerare il contrario (ovvero che la situazione attuale sia diventata ormai normale!) significherebbe ritenere che l'Europa e (l'Occidente in generale) rimarranno per lungo tempo sotto scacco dei fondamentalisti islamisti: si confida davvero che l'autorità non sia di questo avviso, anche perché i media riferiscono invero che il sedicente Stato islamico sta perdendo terreno — e quando verrà finalmente debellato si disperderà certamente anche la follia dei suoi adepti sparsi per il globo (cfr. http://www.rsi.chinews/mondo/Sirte-Stato-isiamico-accerchiato-7460591.html). (…)” (Doc. I)
Il rappresentante della ricorrente chiede infine di verificare, se necessario, i presupposti del diritto mediante un’analisi aziendale a carico del fondo di compensazione giusta l’art. 31 cpv 1bis LADI.
1.4. Nella sua risposta del 28 settembre 2016 la Sezione del lavoro propone di respingere il ricorso e osserva:
" (…)
Trascorso un primo periodo di sei mesi (dicembre 2015 - maggio 2016; doc. 1/1 e doc. 2/1) in cui la richiesta dell'opponente è stata supportata, per il futuro non è più possibile intravvedere una situazione eccezionale o straordinaria che possa giustificare il riconoscimento delle indennità richieste su un lungo periodo.
Le incertezze legate al rischio di attentati non possono - purtroppo - più essere considerate delle circostanze straordinarie o passeggere nemmeno in Europa. Al proposito va pure osservato che nelle proprie informazioni per il pubblico, riguardo ai viaggi in Francia, il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) indica che "(...) non vi sia motivo per sconsigliare in generale i viaggi in zone a rischio attentati. Una tale misura sarebbe sproporzionata tenuto conto che è impossibile prevedere gli attacchi. Inoltre, un simile provvedimento non farebbe che fomentare l'insicurezza e la paura, proprio uno degli obiettivi dei terroristi (...)" (wvvw.eda.adimn.ch, doc. 13).
Diversa potrebbe eventualmente essere la valutazione per le regioni a rischio di sequestro, ma questo non è il motivo invocato dalla controparte. Inoltre, in merito alle informazioni contenute nel sito citato dalla ricorrente (www.quotidiano.net/attentato-parigi-1.1487256; pagine internet consultabili dall'amministrazione per motivi tecnici solo parzialmente), emerge chiaramente che il rischio attentati ha preso avvio nel 1995, con un'impennata nel 2012-2013, dove Medio Oriente e Nord Africa sono i territori più colpiti. A distanza di tre anni, il fenomeno descritto, non può più dirsi straordinario, ma una circostanza che interessa tutti gli operatori del settore, come pure il cambiamento nel tempo delle abitudini dei consumatori che utilizzano - a dipendenza del tipo di vacanza e destinazione - internet per organizzare e prenotare le proprie vacanze, senza avvalersi dei servizi proposti dalle agenzie di viaggio.
Infine, per quanto attiene alla richiesta di verificare i presupposti del diritto attraverso un'analisi aziendale a carico del fondo di compensazione (art. 31 cpv. ibis LADI), si osserva che una simile analisi, oltre ad avere un carattere eccezionale, appare essere appropriata ad esempio "se si tratta di un'impresa che ha ripetutamente percepito, durante diversi periodi di controllo e per diversi anni, indennità per lavoro ridotto (ILR) e presso la quale II prospettato mantenimento di posti di lavoro è messo in discussione da una nuova riduzione del lavoro (...)" (FF 2001 2008 e Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, N. 29 e 30 ad art. 31 cpv. ibis LADI). Nel caso concreto, l'articolo in parola non può dunque trovare applicazione, considerato che la ditta in parola non ha ripetuta ente percepito le dette indennità durante diversi periodi di controllo e per diversi anni (cfr. doc. 3).” (Doc. III)
1.5. Il 29 settembre 2016 il TCA ha assegnato alle parti un termine di 10 giorni per presentare altri mezzi di prova (cfr. doc. IV). Le parti sono rimaste silenti.
in diritto
2.1. I presupposti del diritto all'indennità per lavoro ridotto sono regolati all'art. 31 LADI.
Questa disposizione prevede esaustivamente (cfr. DTF 119 V 36) quattro condizioni materiali, espresse positivamente, e tre condizioni personali, espresse negativamente, per potere beneficiare dell'indennità per lavoro ridotto.
Le condizioni positive sono enumerate al cpv. 1 dell'art. 31 LADI secondo cui i lavoratori, il cui tempo normale di lavoro è ridotto o il cui lavoro è integralmente sospeso, hanno diritto a una indennità per lavoro ridotto se:
" a. sono soggetti all'obbligo di contribuzione all'assicurazione contro la disoccupazione e non hanno ancora raggiunto l'età minima per l'obbligo di contribuzione nell'AVS;
b. la perdita di lavoro è computabile (art. 32);
c. il rapporto di lavoro non è stato disdetto;
d. la perdita di lavoro è probabilmente temporanea ed è presumibile che con la diminuzione del lavoro potranno essere conservati i loro posti di lavoro."
Secondo il cpv. 1bis in vigore dal 1° luglio 2003 per verificare i presupposti del diritto di cui al cpv. 1 lett. d, in casi eccezionali può essere effettuata un'analisi aziendale a carico del fondo di compensazione.
I requisiti appena esposti devono essere adempiuti nella loro totalità.
Le condizioni negative sono stabilite all'art. 31 cpv. 3 LADI, secondo cui non hanno diritto all'indennità per lavoro ridotto:
" a. i lavoratori, la cui perdita di lavoro non è determinabile o il cui tempo di lavoro non è sufficientemente controllabile;
b. il coniuge del datore di lavoro occupato nell'azienda di quest'ultimo;
c. le persone che, come soci, compartecipi finanziari o membri di un organo decisionale supremo dell'azienda, determinano o possono influenzare risolutamente le decisioni del datore di lavoro, come anche i loro coniugi occupati nell'azienda."
2.2. Secondo l'art. 32 cpv. 1 LADI:
" Una perdita di lavoro è computabile se:
a. è dovuta a motivi economici ed è inevitabile e
b. per ogni periodo di conteggio è di almeno il 10 per cento delle
ore di lavoro normalmente fornite in complesso dai lavoratori dell'azienda."
Per l'art. 33 cpv. 1 LADI non è invece computabile una perdita di lavoro:
" a. se è dovuta a misure d'organizzazione aziendale, come lavori di pulizia, di riparazione o di manutenzione, nonché ad altre
interruzioni dell'esercizio, usuali e ricorrenti, oppure a circostanze rientranti nella sfera normale del rischio aziendale del datore di lavoro;
b. se è usuale nel ramo, nella professione o nell'azienda oppure se è causata da oscillazioni stagionali del grado d'occupazione;
c. in quanto cada in giorni festivi, sia cagionata da vacanze aziendali o sia fatta valere soltanto per singoli giorni immediatamente prima o dopo giorni festivi o vacanze aziendali;
d. se il lavoratore non accetta il lavoro ridotto e dev'essere pertanto rimunerato secondo il contratto di lavoro;
e. in quanto concerne persone vincolate da un rapporto di lavoro di durata determinata o da un rapporto di tirocinio o al servizio di un'organizzazione per lavoro temporaneo oppure;
f. se è la conseguenza di un conflitto collettivo di lavoro nell'azienda in cui lavora l'assicurato."
Scopo delle citate norme è di evitare la traslazione delle spese inerenti i rischi aziendali all’assicurazione contro la disoccupazione (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 2 luglio 1980, in FF 1980 III pag. 531; cfr. pure il Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio nazionale, “Efficacia delle indennità per lavoro ridotto”, in FF N. 10, 16 marzo 1999, pag. 1628-1643).
2.3. Secondo l'art. 33 cpv. 1 LADI non è computabile la perdita di lavoro dovuta a circostanze rientranti nella sfera normale del rischio aziendale. Per "normale rischio aziendale" si intende il pericolo di subire delle perdite per motivi legati alla sfera interna dell'azienda (ad esempio: difetti nei macchinari, problemi con il personale, errori di organizzazione) o per motivi esterni (ad esempio la situazione del mercato), che ogni impresa ha e che è di conseguenza in grado di calcolare o di prevenire o combattere con opportune contromisure (cfr. G. Gerhards: "Kommentar zum Arbeitslosenversicherung (AVIG)", Ed. Paul Haupt Berna e Stoccarda, 1987, Vol. I, pag. 426-428; STFA C 264/03 del 2 dicembre 2004; STFA C 189/02 del 15 marzo 2004; SVR 2003 ALV Nr. 9; DLA 2002 pag. 59, DLA 2000 pag. 53, consid. 4b, pag. 57 e 58; DLA 1999 pag. 48 e 204; DLA 1998 pag. 290; DLA 1996/1997 pag. 54, consid. 2b, pag. 58; DLA 1995 pag. 117, consid. 1b, pag. 119 e 120).
Infatti, la giurisprudenza federale ha stabilito che le perdite di lavoro che possono colpire ogni datore di lavoro rientrano nei rischi normali dell’azienda e devono di regola essere assunti da quest’ultima. Soltanto se esse presentano un carattere eccezionale o straordinario conferiscono un diritto all’indennità per lavoro ridotto (cfr. STFA C 121/05 dell’11 agosto 2005; STFA C 189/02 del 15 marzo 2004; SVR 2003 ALV Nr. 9; DLA 2000 pag. 53, consid. 4b, pag. 57 e 58; DLA 1999 pag. 204, consid. 2a, pag. 206; DLA 1996/1997 pag. 54, consid. 2b aa), pag. 58; DLA 1995 pag. 117, consid. 1b, pag. 119 e 120).
Nella citata sentenza C 189/02 del 15 marzo 2004, relativa ad una ditta attiva nel settore delle materie plastiche, più precisamente nella produzione di lastre in bicarbonato, che aveva introdotto il lavoro ridotto adducendo che la continua fluttuazione dei prezzi, sia per quanto concerne la materia prima, come pure per il prodotto finito, avrebbe indotto la clientela a procrastinare le ordinazioni, l’Alta Corte ha confermato il rifiuto delle prestazioni, affermando:
" (…)
Trattasi segnatamente di perdite di lavoro abituali che, secondo l'esperienza, sopravvengono periodicamente e possono colpire ogni datore di lavoro. Ogni azienda deve quindi affrontare tali evenienze ed essere in grado di prevederle, prevenirle o combatterle con opportuni provvedimenti. Soltanto se le perdite denotano un carattere eccezionale o straordinario possono dar diritto al versamento di un'indennità per lavoro ridotto (DLA 1998 no. 50 pag. 291 consid. 1, 1996/1997 no. 11 pag. 58 consid. 2b/aa e riferimenti; cfr. anche Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, pag. 426 segg., note 64-70).
(…)
Alla pronuncia cantonale deve essere prestata adesione anche nella misura in cui ha concluso che i motivi addotti dalla società a sostegno della domanda di indennità per lavoro ridotto - fluttuazione dei prezzi, differimento delle commesse - rientravano, conformemente alla giurisprudenza, nel normale rischio aziendale e non erano quindi risarcibili dall'assicurazione contro la disoccupazione. (…)"
In una sentenza 8C_279/2007 pubblicata in DLA 2008 pag. 158 il Tribunale federale ha stabilito che la perdita di un cliente importante fa parte del normale rischio aziendale.
In una decisione del 23 febbraio 1999, pubblicata in DLA 1999 N. 35, pag. 204 seg., ha rilevato che la diminuzione dei pernottamenti nel settore ospedaliero, constatata da parecchio tempo, costituisce una tendenza generale nel settore della sanità e fa quindi parte delle circostanze relative ai rischi aziendali normali che una clinica privata deve assumersi.
Nel caso di una ditta operante nel ramo dell'informatica, l'Alta Corte ha poi deciso che motivi quali il calo delle vendite, la diminuzione della percentuale di sconto da parte del fornitore, le difficoltà di recupero crediti e l'aumento dei costi, rientrano nel normale rischio aziendale ed ha sottolineato che:
" (…)
Alla luce della crescente situazione concorrenziale che notoriamente interessa il ramo dell'informatica, dell'elettronica e della produzione e commercializzazione di prodotti correlati è infatti indiscutibile che una perdita di lavoro per ragioni come quelle avanzate dall'insorgente può di principio toccare nello stesso modo ogni datore di lavoro di questo ramo e non può pertanto dirsi imprevedibile. La medesima, non assumendo un carattere eccezionale o straordinario nella congiuntura attuale, non è pertanto computabile, ma va di principio assunta dalla ditta interessata, ove peraltro si rilevi che occorre evitare che l'intervento dell'assicurazione contro la disoccupazione ostacoli la concorrenza mediante una ridistribuzione dei costi e dei redditi a carico delle aziende strutturalmente forti (cfr. DLA 1995 no. 20 pag. 120 consid. 2b). (…)"
(cfr. STFA C 115/99 del 30 agosto 1999, consid. 2)
In un’altra sentenza C 246/06 del 16 luglio 2007 il Tribunale federale ha accolto un ricorso della Segreteria di Stato dell'economia (in seguito: SECO) contro una decisione del TCA che aveva confermato una decisione su opposizione della Sezione del lavoro che non si era opposta, nel principio, al riconoscimento di indennità per lavoro ridotto ad una ditta attiva in particolare nella produzione di bancali in legno.
L'Alta Corte ha stabilito che le circostanze invocate dall'azienda rientravano nel normale rischio aziendale, rilevando:
" 5.2 Questa Corte non condivide le conclusioni dei primi giudici nel ritenere che la situazione creatasi alla X.________ SA non fosse prevedibile. Infatti, da quanto precede emerge che la ditta era confrontata con misure di riorganizzazione aziendale e con lavori di riparazione usuali per un'azienda che inizia un'attività nuova.
La società da subito si era dovuta confrontare con problemi sia di produzione quantitativa dei pallet - in quanto i macchinari in dotazione della società invece di produrre 2'000 unità giornaliere, come aveva valutato il produttore italiano, leader mondiale del settore, era in grado di sfornare dalle 600 alle 700 unità - sia perché i macchinari erano sovente guasti.
In sostanza, sin dall'inizio dell'attività della società vi è stato un problema con il taglio del legno, che produceva scarti superiori a quelli previsti, e con il funzionamento dei macchinari, che per motivi tecnici si bloccavano. Nemmeno con i molteplici interventi dei tecnici della ditta produttrice è stato possibile risolvere tale problema.
Ora, i costi di tali disfunzioni - ossia l'inadeguatezza del macchinario rispettivamente degli interventi tecnici volti ad ottimizzarne la produzione dal profilo quantitativo e qualitativo, senza peraltro che il consiglio di amministrazione ne fosse messo tempestivamente a conoscenza e potesse quindi intervenire con l'autorevolezza che gli compete per combatterle in modo efficace, ad esempio procedendo in via giudiziale contro il venditore degli impianti per inadempimento delle qualità promesse - non possono essere caricati all'assicurazione contro la disoccupazione, come giustamente sostiene il seco, perché secondo un consolidato principio giurisprudenziale, condiviso dalla dottrina, le aritmie di funzionamento affrontate dalla X.________ SA rientrano nei normali rischi aziendali del datore di lavoro (v. consid. 3.1), atteso comunque che per l'art. 31 cpv. 1 lett. d LADI la perdita di lavoro deve essere temporanea (nel senso di pochi mesi e non di oltre 6 mesi).
Non è infatti ragionevolmente sostenibile finanziare con denaro pubblico i tempi morti, peraltro assai dispersivi dal profilo temporale, intercorsi in vista del reperimento di finanziamenti esterni. T.________ SA ha difatti affermato in sede di osservazioni all'opposizione interposta dal seco avverso la decisione 11 novembre 2005, che le conseguenze di un rifiuto all'ottenimento del lavoro ridotto sarebbero state con ogni probabilità il fallimento di T.________ SA in quanto gli azionisti non intendevano effettuare nuove iniezioni di denaro fresco nella società e gli accordi con l'azionista di M.________, società italiana attiva nel medesimo settore, dovevano subire modifiche sostanziali, visto che tutti gli attivi della società sottostavano a una riserva di proprietà da parte della creditrice e che quindi i proventi di qualsiasi vendita di attivi dovevano andare esclusivamente all'istituto di credito.
Se il consiglio d'amministrazione della società è intervenuto in ritardo (cambiando, dopo circa un anno, due responsabili della produzione) o se le trattative con finanziatori esterni si sono prolungate (per questioni burocratiche) oltre i tempi ragionevolmente ipotizzabili, questo non può di certo determinare un finanziamento con denaro pubblico ad opera delle assicurazioni sociali quando, come nel caso di specie, vengono a mancare i presupposti per beneficiare delle indennità per lavoro ridotto. Infatti, l'azienda si sarebbe dovuta tutelare direttamente contro il venditore dei macchinari (il produttore S.________, leader mondiale italiano) per farsi risarcire il danno causato dall'inadempimento contrattuale, ritenuto altresì che doveva preoccuparsi tempestivamente in vista del reperimento di finanziamenti esterni alla ditta non essendo ovviamente reputato congruo un lasso di tempo oltre i sei mesi."
In una sentenza 38.2007.91 del 16 gennaio 2008 il TCA ha negato il diritto ad indennità per lavoro ridotto ad uno studio fisioterapico che aveva invocato la concorrenza accresciuta, argomentando:
" Nella presente fattispecie, la X ha motivato l'introduzione del lavoro ridotto con il fatto che lo studio di fisioterapia ha subito un calo di clientela. Infatti un certo numero di pazienti si farebbe curare in Italia, zona di confine, dopo l'entrata in vigore degli Accordi bilaterali.
Tale fenomeno avrebbe toccato anche altri studi di fisioterapia (cfr. consid. 1.1).
Secondo il TCA questo motivazione non è tale da permettere il riconoscimento dal diritto ad indennità per lavoro ridotto. Infatti si tratta di una circostanza che manifestamente rientra nel rischio normale del datore di lavoro (cfr. consid. 2.4).
D'altra parte, secondo quanto affermato dallo stesso ricorrente, la perdita di clientela ha interessato anche le altre ditte attive nel settore della fisioterapia.
In tale contesto va ricordato che, secondo la giurisprudenza federale, una concorrenza accresciuta nel settore specifico è una circostanza che fa parte del normale rischio aziendale (cfr. DLA 1999 pag. 204, DLA 2003 pag. 195).
Alla luce di quanto appena esposto il TCA ritiene che la perdita di lavoro subita dalla ditta è dunque da ascrivere a circostanze rientranti nel normale rischio aziendale (cfr. pure la STF C 302/05 del 25 luglio 2007 in fine, riprodotta al consid. 2.4).
Essa non è dunque computabile alla luce dell'art. 33 cpv. 1 lett. b LADI."
Sul concetto di normale rischio aziendale B. Rubin (in Assurance-chômage. Ed. Schulthess, Zurigo-Basilea-Ginevra 2014) rileva in particolare quanto segue:
" (…)
13 Les risques économiques peuvent par contre être indemnisés. Certains sont ordinaires comme le risque commercial (mauvais choix commercial débouchant sur un échec de la commercialisation d’un produit ou d’un service), le risque de baisse de compétitivité par rapport à celle de la concurrence, l’inadaptation au progrès technique ou le risque de ne pas se voir attribuer un marché public.
Les pertes de travail liées à ces risques ordinaires ne sont pas indemnisables.
L’assurance-chômage ne doit pas intervenir dans les rapports de concurrence en soutenant les entreprises structurellement faibles au détriment des entreprises plus fortes (DTA 1995 p. 117 consid. 2b p. 120). Certains risques économiques sont exceptionnels ou extraordinaires. Il en va ainsi des risques liés à certaines décisions politiques (protectionnisme, représailles économiques, etc.). Les conséquences d’événements extraordinaires du type des attentats du 11 septembre 2001 sont également imprévisibles. Certains risques systémiques, par exemple ceux engendrés par la chute des cours boursiers (crise financière), peuvent également avoir des conséquences importantes et presque imprévisibles pour une grande partie des acteurs économiques. Les graves crises boursières induisent une méfiance sur les marchés ainsi que des défauts de paiement en chaîne, ce qui peut ralentir l’activité économique en peu de temps et à une très large échelle.
Les entreprises ne peuvent déterminer leurs marges en tenant compte de ce genre d’événements car ils surviennent plus ou moins inopinément. De surcroît, leur impact est incalculable. D’autres risques sont plus ou moins ordinaires (N 14) tels que l’évolution de la conjoncture, les défauts de paiements, la perte d’un client important ou encore les risques de change. Plus le risque est imprévisible, plus la perte de travail qui en découle sera susceptible d’être prise en considération et pourra déboucher sur une indemnisation.
(…)
15 Les tendances générales et irréversible à court et moyen terme, cous forme par exemple de modifications de la demande, des modes de consommation et des habitudes, imposent des mesures de restructuration (DTA 1999 p. 204 consid. 3 p. 208). Si l’employeur ne tient pas compte des modifications précitées, les pertes de travail qui résulteraient de l’inadaptation des structures de l’entreprise n’auraient rien d’exceptionnel ou d’extraordinaire (DTA 1999 p. 204 consid. 3 p. 207). En outre, un «subventionnent» au travers de l’indemnité en cas de RHT ne ferait que retarder le nécessité d’une restructuration et ne permettrait donc pas de garantir le maintien des contrats de travail et, par conséquent, d’atteindre l’objectif premier de cette prestations.
La réservation des voyages par Internet, effectuée facilement par un grand nombre de personnes depuis le début des années 2000, empiète sur le travail ordinaire des agences de voyages. Il s’agit d’une tendance générale et irréversible à court et moyen terme, de sorte que les pertes de travail dans cette branche représentent de plus en plus un risque normal d’exploitation. Il en va différemment des pertes de travail qui, dans cette branche, surviennent abruptement en raison de problèmes internationaux. Généralement, l’activité reprend une fois lesdits problèmes réglés. (…)"
2.4. Nella Prassi LADI ILR la Segreteria di Stato dell’economia (SECO) ha formulato le seguenti precisazioni a proposito dei concetti di “sfera normale del rischio aziendale”, “perdita di lavoro usuale nel ramo nella professione o nell’azienda” e “oscillazioni stagionali del grado di occupazione”:
" Sfera normale del rischio aziendale
(…)
D6 Rientrano nella sfera normale del rischio aziendale in particolare: le fluttuazioni regolari delle ordinazioni e le perdite di lavoro dovute a lavori di rinnovo o di revisione; le oscillazioni del grado di occupazione causate da un aumento della concorrenza; le perdite di lavoro nel settore della costruzione derivanti dal rinvio dei lavori per insolvibilità del committente o dal ritardo di un progetto in seguito a una procedura di opposizione pendente; le perdite di lavoro dovute a malattia, infortunio o ad altre assenze del datore di lavoro o di un dirigente.
ð Esempi
Nel settore della costruzione è risaputo che le perdite di lavoro dovute al ritardo nell'esecuzione dei lavori in seguito a insolvibilità del committente o a una procedura di opposizione pendente costituiscono normali rischi aziendali.
Se il proseguimento dei lavori è interrotto in seguito a malattia del caposquadra o se i lavori non possono iniziare in quanto un capomastro straniero giunge in Svizzera in ritardo, le perdite di lavoro risultanti non sono computabili.
ð Giurisprudenza
DTF 8C_741/2011 dell‘1.5.2012 (La perdita di lavoro dei membri di un gruppo musicale a causa del decesso del cantante rientra nella sfera normale del rischio aziendale)
DTF 8C_291/2010 del 19.7.2010 (Concentrandosi su un cliente principale per motivi finanziari, l’impresa era consapevole di andare incontro a un rischio aziendale prevedibile. La perdita di lavoro causata dalla perdita di tale cliente non ha carattere straordinario e rientra nel normale rischio aziendale)
DTF 8C_279/2007 del 17.1.2008 (La relazione commerciale con un cliente principale comporta, anche se l‘intesa è buona, il rischio prevedibile di un calo del fatturato nel caso in cui i rapporti dovessero cambiare. Questo notevole rischio è stato preso in considerazione e rientra nella sfera normale del rischio aziendale)
DTF C 237/06 del 6.3.2007 (Le fluttuazioni delle ordinazioni nel corso dell’anno e il rinvio dei termini su richiesta del committente o per altre ragioni indipendenti dalla volontà dell’impresa incaricata dell’esecuzione dei lavori sono usuali nel settore della costruzione. La conseguente perdita di lavoro è usuale nell’azienda e non è quindi computabile. Questa prassi vale anche in periodi di situazione economica difficile o di recessione, quando la possibilità di dare la preferenza ad altri mandati rischia di essere limitata o non sussiste più. Nel settore della costruzione, le oscillazioni del grado di occupazione causate da un aumento della concorrenza rientrano nella sfera normale del rischio aziendale. Questa giurisprudenza si applica per analogia anche ai rami accessori dell’edilizia)
Perdita di lavoro usuale nel ramo, nella professione o nell’azienda
D7 Una perdita di lavoro non è computabile se è usuale nel ramo, nella professione o nell’azienda. Sono pertanto escluse dall’indennità per lavoro ridotto le perdite di lavoro regolari e ricorrenti in quanto si tratta di perdite di lavoro prevedibili e che possono essere calcolate in anticipo. Una perdita di lavoro è computabile soltanto se è imputabile a circostanze straordinarie.
D8 Nel settore della costruzione, in particolare, succede spesso che i termini siano posticipati su richiesta del committente o per altre ragioni.
D9 Le fluttuazioni delle ordinazioni nel settore terziario (settore alberghiero, parrucchieri, scuole guida, ecc.) sono in genere usuali e non giustificano una perdita di lavoro computabile. In presenza di circostanze straordinarie, tuttavia, le perdite di lavoro che ne derivano possono dar diritto all'indennità.
D10 I motivi di esclusione dal diritto all'indennità relativi alla natura usuale della perdita di lavoro nel ramo, nella professione o nell’azienda e quelli inerenti alla sfera normale del rischio aziendale (D2 segg.) sono strettamente legati, per cui spesso è difficile o perfino inutile tentare di differenziarli.
ð Giurisprudenza
DLA 1996/1997 pag. 214 (Le direttive per la riduzione della produzione di Emmental emanate in base alle istruzioni dell’Ufficio federale dell’agricoltura non giustificano un diritto all’indennità per lavoro ridotto per le aziende casearie in quanto la perdita di lavoro che ne deriva è usuale nel ramo e quindi non è computabile)
DLA 1989 pag. 121 (I rischi aziendali «normali» non possono essere determinati in base a un criterio applicabile a tutte le aziende. Tale questione deve essere valutata caso per caso)
DLA 1987 pag. 80 (Le tasse sul traffico pesante e le contromisure estere non sono di per sé usuali nel ramo o nell’azienda per un’impresa di trasporti su strada. Per contro, un’impresa di questo tipo è normalmente confrontata all’aumento delle imposte e delle tasse sta-tali o ad altre misure statali che possono ripercuotersi negativamente sull’andamento delle ordinazioni. Essa sottostà inoltre alle misure protezionistiche applicate dagli altri Paesi per lottare contro la concorrenza estera. L'impresa deve prevedere simili rischi e tenerne conto nella propria strategia aziendale. In queste circostanze, le perdite di lavoro fanno parte dei rischi usuali nel ramo o nell’azienda)
DTFA C 244/99 del 30.4.2001 (Il rinvio di termini su richiesta del committente o per altre ragioni indipendenti dalla volontà del datore di lavoro incaricato dell’esecuzione dei lavori non costituisce nel settore della costruzione una circostanza straordinaria, per cui la conseguente perdita di lavoro non è computabile)
DTFA C 113/00 del 13.9.2000 (Le difficoltà di pagamento di un cliente, il ritardo del per-messo di costruzione o del finanziamento del progetto sono usuali nel ramo della costruzione e rientrano nella sfera normale del rischio aziendale)
Oscillazioni stagionali del grado di occupazione
D11 Una perdita di lavoro non è computabile se è causata da oscillazioni stagionali del grado di occupazione.
Tale non è il caso se l’attività dell'azienda è interrotta in modo inusuale in seguito a un calo straordinario della domanda. In questo caso, le perdite di lavoro che risultano inusuali se paragonate a quelle verificatesi negli stessi periodi degli anni precedenti sono in genere computabili. La questione del carattere usuale o stagionale va quindi valutata caso per caso sulla base delle esperienze degli anni precedenti.
Le oscillazioni del grado di occupazione sono considerate stagionali se la perdita di lavoro non supera la perdita di lavoro media verificatasi durante gli stessi periodi dei 2 anni precedenti. (…)”
In data 27 gennaio 2015 la SECO ha emesso una Direttiva del seguente tenore:
" Ai sensi dell’articolo 33 capoverso 1 lettera a LADI, le perdita di lavoro rientranti nella sfera normale del rischio aziendale non sono computabili. Sono considerate «perdite di lavoro riconducibili alla sfera normale del rischio aziendale» le perdita di lavoro usuali che avvengono in modo regolare e ricorrente e che di conseguenza sono prevedibili e possono essere calcolate in anticipo dall’azienda. Di conseguenza, sono computabili solo nel caso in cui tali perdite assumono un carattere eccezionale.
Mentre le variazioni del corso di cambio valutario rientrano nella sfera normale del rischio aziendale, gli effetti derivanti dalla decisione della Banca nazionale svizzera di abolire la soglia minima di cambio di CHF 1.20 per un euro che aveva permesso di stabilizzazione del franco svizzero rispetto all’euro dal 2011 assumono un carattere straordinario. Di conseguenza le perdite di lavoro che ne conseguono possono essere prese in considerazione per la domanda di lavoro ridotto (IRL).
È importante considerare che un caso del fatturato non accompagnato da perdite di lavoro non dà diritto all’IRL.
La SECO procederà tempestivamente ad un esame ulteriore della situazione e, se necessario, alla revoca della presente direttiva in caso di stabilizzazione del franco svizzero.”
Il 2 marzo 2015 il consigliere nazionale Marco Romano ha interpellato il Consiglio federale in questi termini:
" La decisione della Banca nazionale svizzera del 15 gennaio scorso relativa al tasso minimo di cambio franco/euro rappresenta un'imprevista sfida per molti settori economici. Il Consiglio federale ha disposto ai cantoni di autorizzare l'orario ridotto per le aziende che si trovano in difficoltà a causa del tasso di cambio.
Qual è l'evoluzione delle autorizzazioni a livello nazionale?
Quante ne sono state rilasciate complessivamente?
Si notano sostanziali differenze tra cantoni?
La misura è garantita a medio termine?”
Il Consiglio federale ha così risposto il 9 marzo 2015:
" Grâce à la bonne conjoncture, seules quelques rares entreprises ont demandé une indemnisation pour réduction de l'horaire de travail, ces deux dernières années. Au regard de ce niveau très bas, on note actuellement une progression marquée du nombre de demandes approuvées pour une indemnisation en raison d'une réduction de l'horaire de travail. Tandis qu'en décembre 2014, les autorités cantonales avaient approuvé des demandes d'indemnisation en cas de réduction de l'horaire de travail pour 215 entreprises, ce chiffre est passé à 365 entreprises pour le mois de janvier 2015 et 568 entreprises pour celui de février 2015. Le nombre de travailleurs concernés a lui aussi augmenté: il est passé de 2265 personnes en décembre 2014 à 4970 personnes en janvier 2015, puis à 9165 personnes en février 2015. Dans les préavis de février 2015, les cantons de Zurich et de Berne présentent les chiffres les plus élevés, avec chacun près de 1200 travailleurs concernés. Suivent les cantons du Jura, de Saint-Gall et du Tessin, avec chacun plus de 800 travailleurs touchés. Nous ne possédons pas encore les données relatives aux indemnités effectivement versées pour réduction de l'horaire de travail pour les mois de janvier et février 2015. En principe, les variations monétaires usuelles ne donnent pas droit à une indemnisation pour réduction de l'horaire de travail. La situation actuelle doit toutefois être considérée comme exceptionnelle, raison pour laquelle les pertes de travail en découlant justifient le droit aux indemnités pour réduction de l'horaire de travail. Lorsque la situation se sera stabilisée, les variations monétaires ne justifieront alors plus l'octroi de ces indemnités.”
Le direttive amministrative non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STF 8C_688/2011 del 13 febbraio 2012 consid. 3.2.1; DTF 138 V 50 consid. 4.1 pag. 54; DTF 137 V 434 consid. 4.2 pag. 438; DTF 133 V 169 consid. 10.1 pag. 181).
Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. DTF 138 V 50 consid. 4.1; DTF 132 V125 consid.4.4; DTF 132 V 203 consid. 5.1.2;DTF 131 V 286 consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid. 2.3; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid. 3a; STFA I 102/00 del 22 agosto 2000; DTF 125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d, pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve, invece, scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. DTF 130 V 229 consid. 2.1.; STFA H 183/00 dell'8 maggio 2001; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b, DTF 119 V 65 consid. 5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid. 4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233 consid. 2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4 consid. 3a; vedi inoltre Bois, "Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss; Duc-Greber: "La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
In una sentenza 2C_105/2009 del 18 settembre 2009, l'Alta Corte, a proposito delle direttive, ha ricordato che:
" Simili atti servono a favorire un'applicazione uniforme del diritto e a garantire la parità di trattamento. Essi non hanno forza di legge e non fondano quindi diritti ed obblighi dei cittadini né vincolano gli amministrati, i tribunali o la stessa amministrazione. Ciò non significa tuttavia che siano irrilevanti per le istanze di ricorso. Queste ultime verificano in effetti se le direttive riflettono il senso reale del testo di legge e ne tengono conto nella misura in cui propongono un'interpretazione corretta ed adeguata al caso specifico. Più specificatamente, tali autorità non si scostano senza motivi importanti da un'ordinanza amministrativa, se la stessa concretizza in modo convincente i presupposti di legge e di regolamento a cui è subordinato l'ottenimento di una determinata prestazione (DTF 133 II 305 consid. 8.1; 133 V 394 consid. 3.3; 130 V 163 consid. 4.3.1; 128 I 167 consid. 4.3)."
2.5. Nella presente fattispecie va preliminarmente ricordato che il fatto che la perdita di lavoro sia probabilmente temporanea ai sensi dell’art. 31 cpv. 1 lett. d LADI non è ancora sufficiente per riconoscere il diritto alle indennità per lavoro ridotto, in quanto anche le ulteriori condizioni, in particolare quelle della perdita di lavoro computabile devono essere adempiute (cfr. consid. 2.1).
Inoltre, se è dovuta a circostanze rientranti nel normale rischio aziendale, anche un’oscillazione della cifra d’affari superiore al 25% rispetto alla media del quadriennio precedente non giustifica il riconoscimento dell’indennità per lavoro ridotto (cfr. STCA 38.2008.67 del 12 febbraio 2009 consid. 2.6 e sentenze federali e cantonali citate).
Nel caso concreto, la RI 1 ha indicato quali ragioni alla base dell’introduzione del lavoro ridotto il notevole calo della clientela privata nel terziario e la sparizione della clientela russa/italiana. In particolare la ricorrente ha evocato la crisi della piazza finanziaria __________ e il rischio di attentati terroristici.
Chiamato ora a pronunciarsi, questo Tribunale ritiene che tali circostanze facciano parte del normale rischio aziendale e non più imprevedibili, soprattutto in considerazione del fatto che la ditta ha già beneficiato di indennità per lavoro ridotto nel periodo dal 1° dicembre 2015 al 31 maggio 2016.
Per quel che riguarda la sparizione della clientela italiana e russa, verosimilmente essa è ricondotta ad una situazione di concorrenza accresciuta e alle nuove modalità utilizzate dai consumatori per organizzare i propri soggiorni all’estero (cfr. consid. 2.3 in fine e 2.4).
Inoltre, la crisi della piazza finanziaria __________ perdura ormai da anni per cui non si può affermare che una diminuzione dei viaggi dovuta a questo motivo (per altro neppure concretamente comprovata) sia attualmente imprevedibile (cfr. consid. 1.2).
Infine, come sottolineato dall’amministrazione, visto che l’azienda non fa valere di operare esclusivamente o in maniera preponderante in regioni in cui avvengono attacchi terroristici, questo fenomeno interessa tutti gli operatori del settore per cui non può essere considerato straordinario, almeno dopo un certo periodo, come giustamente sottolineato dall’amministrazione (cfr. consid. 1.3).
La decisione su opposizione del 5 luglio 2016 deve pertanto essere confermata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
Il ricorso è respinto.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti