Raccomandata
Incarto n. 38.2015.66
mm/DC
Lugano 15 giugno 2016
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Maurizio Macchi, vicecancelliere
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 1° ottobre 2015 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione formale del 31 agosto 2015 emanata da
Sezione del lavoro, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. Nel mese di settembre 2014, l’Ufficio regionale di collocamento (URC) di __________ ha assegnato a RI 1, iscritto in disoccupazione dal 1° dicembre 2012 alla ricerca di un impiego a tempo pieno quale cuoco, portinaio, custode e autista/fattorino, due posti di lavoro, l’uno presso il «Ristorante __________ » di __________, l’altro presso il «Ristorante __________ » di __________.
Dalle carte processuali si evince che, il 29 settembre 2014, l’assicurato è stato assunto dal gestore del «Ristorante __________ », __________, a contare dal 1° ottobre 2014 (cfr. doc. 1/3).
A margine del colloquio di consulenza del 17 novembre 2014, l’assicurato ha dichiarato che il datore di lavoro aveva nel frattempo verbalmente disdetto il rapporto di lavoro (cfr. doc. 17/4).
1.2. Il 13 maggio 2015, RI 1, patrocinato dall’avv. RA 1, ha presentato alla Sezione del lavoro una richiesta di risarcimento danni ammontante a fr. 11'000 (“…: tre mesi a CHF 3'600, più CHF 1'500 per il materiale professionale perso dal mio cliente e non restituito dal signor __________ e dopo deduzione dei CHF 1'300 percepiti come unico salario.”), più le spese legali anteriori al processo. In quella sede, l’assicurato ha in sostanza fatto valere di aver ricevuto soltanto fr. 1'300 di restribuzione dal gestore dell’esercizio pubblico, che quest’ultimo era nel frattempo sparito dalla circolazione e che grazie a un semplice controllo in internet l’amministrazione avrebbe scoperto l’esistenza d’importanti precedenti penali in Italia a carico di __________ (cfr. doc. 1/1).
1.3. Con la decisione formale del 31 agosto 2015 (doc. 24/1), la Sezione del lavoro ha negato che fossero adempiute le condizioni per dar seguito alla pretesa di risarcimento formulata dall’assicurato.
Per quanto riguarda l’illiceità, essa ha sostenuto che il servizio pubblico di collocamento ha il compito di mettere in contatto le persone in cerca d’impiego e i potenziali datori di lavoro. All’URC non incombe la verifica preventiva del potenziale datore di lavoro e l’assegnazione ha quindi luogo senza garanzia riguardo alla bontà di quest’ultimo. Del resto, dal profilo del diritto dell’assicurazione contro la disoccupazione, l’assicurato è tenuto ad accettare l’occupazione che gli è stata assegnata, soltanto se essa è adeguata, di modo che egli ha la possibilità di rifiutare un impiego e, nel quadro della procedura di sospensione, di contestarne l’adeguatezza.
Per quanto concerne il danno, sempre secondo l’amministrazione, esso non sarebbe stato comprovato. Trattandosi del “salario non realizzato”, l’assicurato non avrebbe fornito alcun dettaglio circa il tenore del contratto di lavoro stipulato con il «Ristorante __________ », in particolare in merito al salario pattuito. Inoltre, non vi sarebbe neppure la prova che, qualora avesse iniziato a lavorare per quest’ultimo esercizio, egli avrebbe superato positivamente il periodo di prova.
In merito infine al nesso di causalità tra l’atto illecito e il danno, la Sezione del lavoro ha osservato che, al momento del colloquio di consulenza del 4 novembre 2014, l’assicurato aveva già iniziato a lavorare alle dipendenze del «Ristorante __________ », cosicché non vi è relazione causale tra l’agire della consulente e la scelta di lavorare per questo esercizio pubblico (piuttosto che per quello di __________).
1.4. Con tempestivo ricorso del 1° ottobre 2015, RI 1, sempre rappresentato dall’avv. RA 1, ha chiesto che la Repubblica e Cantone Ticino venga condannato a pagargli l’importo di fr. 15'795 a titolo d’indennizzo.
A sostegno della propria pretesa, per quanto riguarda la fattispecie, l’insorgente ha puntualizzato di essere stato indotto dall’URC ad accettare l’offerta di lavoro del «Ristorante __________ », in quanto si trattava di un contratto di durata indeterminata.
A proposito dell’illiceità, egli ha contestato la tesi dell’amministrazione, secondo la quale l’assegnazione avverrebbe senza garanzia quanto alla bontà del datore di lavoro, rilevando che “l’assegnazione può essere imposta all’assicurato con possibili sanzioni tali una sospensione del diritto all’indennità: …”. D’altro canto, sempre a suo avviso, il rifiuto di eseguire qualsivoglia controllo sulla persona del potenziale datore di lavoro, senza però avvisare di ciò il disoccupato e con la minaccia di sanzione in caso di rifiuto, violerebbe il principio della fiducia (ciò che configura un atto illecito).
Trattandosi del danno subito, secondo il ricorrente, quest’ultimo ammonterebbe a fr. 15'795 (fr. 12'300 a titolo di guadagno non realizzato, più fr. 1'500 a titolo di materiale professionale non recuperato, più fr. 3'295 a titolo di spese legali, meno l’importo di fr. 1'300 percepito a titolo di retribuzione).
In merito alla causalità, l’assicurato ha osservato che l’aver sostenuto che non è dimostrato che egli avrebbe superato il periodo di prova presso il «Ristorante __________ », equivale a pretendere che il nesso di causalità sarebbe stato interrotto da un’altra causa all’origine del danno. Spetta però all’amministrazione provare tale circostanza (cfr. doc. I).
1.5. La Sezione del lavoro, in risposta, ha postulato che il ricorso venga respinto con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, nei considerandi di diritto (cfr. doc. V).
1.6. In corso di causa, questo Tribunale ha interpellato il Servizio cantonale autorizzazioni, commercio e giochi, il quale è stato invitato a rispondere ad alcune domande inerenti il «Ristorante __________ » di __________ (cfr. doc. VII).
La risposta è pervenuta in data 22 marzo 2016 (doc. VIII + allegati).
La Sezione del lavoro ha formulato le proprie osservazioni il 30 marzo 2016 (cfr. doc. X), mentre l’assicurato è rimasto silente.
in diritto
2.1. L’oggetto della lite è circoscritto alla questione di sapere se la Sezione del lavoro era legittimata a respingere la domanda di risarcimento danni presentata da RI 1, oppure no.
Secondo l’art. 85h cpv. 1 LADI, gli assicurati o i terzi devono presentare le loro pretese di risarcimento secondo l’articolo 78 LPGA all’autorità cantonale competente; quest’ultima statuisce sulle domande mediante formale decisione.
Giusta l’art. 78 cpv. 1 LPGA, gli enti di diritto pubblico, gli organismi fondatori privati e gli assicuratori rispondono, in qualità di garanti dell'attività degli organi d'esecuzione delle assicurazioni sociali, per i danni causati illecitamente a un assicurato o a terzi da parte degli organi d'esecuzione o dei loro funzionari.
Le condizioni dell’azione di responsabilità sono l’esistenza di un danno, un atto illecito, ossia la violazione di una norma scritta o non scritta da parte dell’amministrazione, e un nesso di causalità tra i due (cfr. U. Kieser, Haftung der Sozialversicherungsträger nach Art. 78 ATSG, in Sozialversicherungsrechtstagung 2013. – St. Gallen: Institut für Rechtswissenschaft und Rechtspraxis, 2014, p. 116-121).
L’art. 78 cpv. 1 LPGA istituisce una responsabilità causale e non presuppone dunque una colpa di un organo dell’istituto assicuratore (cfr. U. Kieser, ATSG-Kommentar, Zurigo 2009, n. 25 ad art. 78).
La responsabilità é inoltre sussidiaria nel senso che essa può intervenire soltanto se la pretesa invocata non possa essere ottenuta attraverso le procedure amministrativa e giudiziaria ordinarie in materia di assicurazioni sociali oppure in assenza di una norma speciale di responsabilità del diritto delle assicurazioni sociali, come ad esempio gli articoli 11 LAI, 6 cpv. 3 LAINF o ancora 18 cpv. 6 LAM (cfr. DTF 133 V 14 consid. 5; Kieser, ATSG-Kommentar, n. 3 e 4 ad art. 78).
Affinché una responsabilità secondo l’art. 78 LPGA possa essere ammessa, occorre dunque valutare se sussiste un atto illecito e, nell’affermativa, un danno come pure un legame di causalità tra questi due elementi.
2.2. La condizione dell’illiceità ai sensi dell’art. 3 cpv. 1 LResp (a cui rinvia l’art. 78 cpv. 4 LPGA), suppone che lo Stato, attraverso i suoi organi e i suoi agenti, abbia violato delle prescrizioni destinate a proteggere un bene giuridico. Un’omissione può pure costituire un atto illecito, a condizione che esistesse, al momento determinante, una norma giuridica che sanzionava esplicitamente l’omissione commessa o che imponeva allo Stato di prendere la misura omessa a favore del leso; un tale motivo di responsabilità presuppone dunque che lo Stato abbia una posizione di garante nei confronti del leso e che le prescrizioni determinanti la natura e l’estensione di questo dovere siano state violate.
La giurisprudenza ha parimenti ritenuto illecita la violazione di principi generali del diritto (cfr. DTF 133 V 14 consid. 8.1 e riferimenti ivi citati), come ad esempio l’obbligo, per colui che crea una situazione di pericolo, di prendere i provvedimenti atti a prevenire un danno (cfr. DTF 89 I 483 consid. 6e).
Se l’atto dannoso consiste nella violazione di un diritto assoluto (quale la vita o la salute, oppure il diritto di proprietà), l’illiceità é realizzata a priori, senza che sia necessario verificare se e in quale misura l’autore abbia violato una specifica norma di comportamento. Al riguardo, si parla d’illiceità nel risultato. Se, per contro, l’atto dannoso consiste in una violazione di un altro interesse (ad esempio, il patrimonio), l’illiceità presuppone che l’autore abbia violato una norma di comportamento avente lo scopo di proteggere il bene giuridico in questione. Eccezionalmente, l’illiceità dipende dalla gravità della violazione. Ciò é il caso se l’illiceità risulta da un atto giuridico (una decisione, una sentenza). In questo caso, la violazione di una prescrizione importante dei doveri di funzione é di per sé suscettibile d’impegnare la responsabilità dello Stato (cfr. DTF 132 II 317 consid. 4.1, 123 II 582 consid. 4d/dd).
A titolo di esempio, il Tribunale federale ha qualificato d’illecito il fatto che, contrariamente alla prescrizione di cui all’art. 85bis cpv. 2 OAI, un ufficio AI abbia omesso di trasmettere al datore di lavoro il formulario per la restituzione d’anticipi, nonostante che il datore di lavoro avesse informato l’ufficio che desiderava riceverne un esemplare (cfr. DTF 133 V 14).
In una sentenza 5A.8/2000 del 6 novembre 2000 consid. 3, riguardante il caso di un’assicurata che pretendeva un indennizzo di fr. 50'000 a titolo di riparazione morale per il ritardo con il quale era stata trattata la sua domanda di riqualifica professionale in ambito AI, il Tribunale federale ha ammesso che il ritardo ingiustificato a decidere costituisce un atto illecito e che può ledere la personalità, esprimendo le seguenti considerazioni a proposito della misura del relativo risarcimento:
" (…).
Le retard injustifié à statuer constitue un acte illicite (ATF 107 Ib 155 consid. 2 et 3 p. 158 s. et 160 consid. 3d p. 166; Egli, L'activité illicite du juge, cause de responsabilité pécuniaire à l'égard des tiers, in Hommage à Raymond Jeanprêtre, p. 18, ch. 4.3). Il peut en outre porter atteinte à la personnalité. Cependant, d'après l'art. 6 al. 2 LRCF, la Confédération ne doit en répondre qu'en cas de faute du fonctionnaire et pour autant que la gravité de l'atteinte le justifie et que l'auteur n'ait pas donné satisfaction à l'intéressé autrement. A cet égard, toute procédure induit des conséquences d'ordre tant psychologique que financier, d'autant plus lorsqu'elle porte, comme en l'espèce, sur un problème de reclassement professionnel. Même si elles peuvent être importantes, ces répercussions liées à l'incertitude de l'issue et de la durée de la procédure doivent être supportées par le justiciable (arrêt non publié du 18 février 2000 dans la cause 5A. 27/1999, consid. 4). Dans le cas particulier toutefois, les autorités n'ont pas conduit la procédure avec toute la célérité requise et ont ainsi exposé la recourante à des désagréments en partie inutiles, dans une cause qui revêtait au demeurant une importance certaine pour elle.
En admettant que cette atteinte à la personnalité soit grave, elle se trouve compensée par le constat des retards injustifiés des organes de la Confédération. La constatation du comportement illicite constitue en effet une forme de réparation (ATF 122 IV 103 consid. I/4 p. 111; Mark Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2e éd., n. 243 p. 155 s.; Max Sidler, Die Genugtuung und ihre Bemessung, in: Schaden, Haftung, Versicherung, Bâle 1999, n. 10.40). Il se justifie en outre de tenir également compte de la violation du principe de la célérité, en réglant spécialement les frais et dépens de la présente procédure (cf. infra, consid. 4) et en libérant la recourante du paiement de l'émolument judiciaire mis à sa charge par le Département. Le chiffre deux du dispositif de la décision attaquée doit ainsi être annulé, ce qui rend sans objet le chef de conclusions subsidiaire fondé sur l'absence de base légale des frais perçus. On peut néanmoins préciser qu'il paraît douteux que celle-là existe (ATF 125 I 173 consid. 9 p. 179 ss). La réparation morale ne saurait aller au-delà de ces mesures. De ce point de vue, le recours est dès lors mal fondé.“
2.3. Il danno giuridicamente riconosciuto consiste nella diminuzione involontaria del patrimonio. Esso corrisponde alla differenza tra l’ammontare attuale del patrimonio del leso e l’ammontare che avrebbe questo stesso patrimonio qualora l’atto dannoso non si fosse prodotto (DTF 128 III 22 consid. 2e/aa; 127 III 73 consid. 4a, 403 consid. 4a, 543 consid. 2b).
Il danno può presentarsi sotto forma di una diminuzione dell’attivo, di un aumento del passivo, di un mancato aumento dell’attivo oppure di una mancata diminuzione del passivo (DTF 128 III 22 consid. 2e/aa).
La nozione di danno nell’ambito del diritto pubblico della responsabilità é di principio uguale a quella vigente nel diritto privato (cfr. STF 2A.362/2000 del 10 dicembre 2001 consid. 3.3 e i riferimenti ivi menzionati). Nel diritto della responsabilità civile, i costi che la vittima sopporta per la consultazione di un avvocato prima dell’apertura del processo civile, nella misura in cui questo passo sia necessario e adeguato, possono costituire una posta del danno, a condizione che essi non siano stati inclusi nelle ripetibili. Ciò vale anche per i costi risultanti da un’altra procedura, come per esempio una procedura penale. Se questa procedura permette d’ottenere delle ripetibili, non é più possibile far valere una pretesa di risarcimento dei costi di patrocinio nel quadro di un’ulteriore azione di responsabilità civile (DTF 4C.51/2000 del 7 agosto 2000 consid. 2 pubblicato in SJ 2001 I 153; DTF 117 II 101 consid. 5; 112 Ib 353 consid. 3a).
2.4. La responsabilità ex art. 78 LPGA presuppone infine la dimostrazione dell’esistenza di un nesso di causalità naturale e adeguata.
Il nesso di causalità adeguata é dato se, secondo il corso ordinario delle cose e l’esperienza generale della vita, l’agire illecito é atto a causare oppure a favorire il risultato che si é effettivamente prodotto (cfr. Kieser, ATSG-Kommentar, n. 30 ad art. 78).
La relativa giurisprudenza non é oltremodo rigida. Non é richiesta una prova rigorosa ma é sufficiente che il tribunale maturi la convinzione che un determinato andamento dei fatti s’impone con verosimiglianza preponderante (cfr. Kieser, Haftung …, p. 120).
Il nesso di causalità adeguata può essere escluso, ovvero interrotto, quando un’altra causa concomitante - la forza maggiore, la colpa di un terzo oppure la colpa della vittima - costituisce una circostanza assolutamente eccezionale o appare straordinaria al punto tale da non essere prevedibile. Di per sé, l’imprevedibilità dell’atto concomitante non é sufficiente per interrompere il rapporto di causalità adeguata. È inoltre necessario che questo atto abbia un’importanza tale da imporsi quale causa più probabile e più immediata dell’evento considerato, relegando in secondo piano tutti gli altri fattori che hanno contribuito a produrlo, in particolare il comportamento dell’autore (DTF 133 V 14 consid. 10.2 e riferimenti ivi citati).
2.5. Nella concreta evenienza, dalle tavole processuali emerge che, in data 24 settembre 2014, l’URC ha assegnato a RI 1 due posti di lavoro. Il primo alle dipendenze del «Ristorante __________ » di __________ (rapporto di lavoro di durata determinata con un pensum del 100% - cfr. doc. 10), l’altro presso il «Ristorante __________ » di __________ (rapporto di lavoro di durata indeterminata con un pensum del 60-80% - cfr. doc. 12).
Il 29 settembre 2014, l’assicurato ha incontrato il gestore del «Ristorante __________ », __________, il quale lo ha assunto a partire dal 17 novembre 2014 per una durata di tre mesi (fino a circa metà febbraio 2015 – cfr. doc. 1/2).
Sempre il 29 settembre 2014 l’insorgente ha avuto un colloquio con il gestore del «Ristorante __________ », __________, il qualo lo ha pure assunto, a far tempo dal 1° ottobre 2014 (cfr. doc. 1/3).
In occasione del colloquio di consulenza del 4 novembre 2014, il ricorrente ha dichiarato di aver iniziato la propria attività alle dipendenze del «Ristorante __________ » e di trovarsi bene, con buone possibilità d’assunzione al 100% da gennaio 2015. Egli ha quindi riconosciuto di dover disdire il contratto di lavoro stipulato nel frattempo (il 3 ottobre 2014) con il «Ristorante __________ » (doc. 17/5).
In occasione del successivo colloquio (del 17 novembre 2014), RI 1 ha informato la sua consulente del personale che il datore di lavoro gli aveva verbalmente comunicato la disdetta del contratto (cfr. doc. 17/5).
Dalla richiesta d’indennizzo danni del 13 maggio 2015 si apprende inoltre che il gestore del «Ristorante __________ » si sarebbe nel frattempo reso irreperibile, di modo che il ricorrente si sarebbe ritrovato senza salario (fatta eccezione per l’importo di fr. 1'300 pagatogli brevi manu) e senza il suo materiale professionale, divenuto ormai irrecuperabile. Risulta inoltre che da un semplice controllo via internet sarebbe emerso che __________ “… ha degli importanti antecedenti penali in Italia dove è stato condannato per traffico di droga e probabilmente per associazione mafiosa.” (doc. 1/1).
Questa Corte ha accertato che in internet è effettivamente presente un filmato riguardante un’operazione di polizia che si è svolta in __________ nel 2005 ed i relativi strascichi giudiziari, in cui viene fatto il nome di __________.
In corso di causa, il TCA ha poi interpellato il Servizio cantonale autorizzazioni, commercio e giochi, al quale è stato chiesto di rispondere alle domande seguenti:
" (…).
Dai vostri atti risulta che, durante il periodo giugno 2014 - aprile 2015, presso il Ristorante __________ di __________ veniva esercitata la ristorazione, oppure no?
Se sì, dai vostri atti risulta che quell’attività era stata autorizzata, oppure no?
Nell’affermativa, a chi era stata concessa l’autorizzazione?
Chi figurava quale gerente dell’esercizio pubblico nel periodo che qui interessa?
Sempre con riferimento all’esercizio pubblico in questione, nei vostri atti figura il nome di __________? Se sì, a quale titolo? (…).” (doc. VII)
Questo il tenore della risposta che il Servizio appena citato ha fornito in data 17 marzo 2016:
" (…).
A partire da giugno 2014 fino a fine agosto 2014 l’esercizio pubblico in oggetto era chiuso;
Dal 1 settembre 2014 al 17 marzo 2015 il gestore era il signor __________;
Dal 18 marzo 2015 al 6 maggio 2015 l’esercizio pubblico in oggetto era chiuso;
Dal 7 maggio 2015 fino ad ottobre 2015 il gestore era il signor __________.
Le attività erano regolarmente autorizzate. In allegato trovate le autorizzazioni corrispondenti.
Dal 1 settembre 2014 fino al 28 febbraio 2015 il gerente era il signor __________;
Dal 7 maggio 2015 al 31 luglio 2015 il gerente era il signor __________.
Come indicato nel punto 1), il signor __________ era il datore di lavoro (gestore) dell’esercizio pubblico in oggetto.” (doc. VIII)
Dalla decisione d’autorizzazione alla gerenza rilasciata l’11 settembre 2014 dall’allora Ufficio del commercio e dei passaporti si evince in effetti che il gerente del «Ristorante __________ » era __________ e che il datore di lavoro era __________ (cfr. doc. VIII 2).
In questo contesto, è utile precisare che il regolamento di applicazione della legge sugli esercizi pubblici del 21 dicembre 1994 prevedeva la figura del gestore, definito come l’imprenditore (persona fisica, morale o unione di persone) responsabile della conduzione dell’esercizio (art. 75 cpv. 1 vRLEsPub). Il gerente veniva invece definito come la persona fisica responsabile verso l’UP ed il gestore del rispetto della legge e del regolamento (art. 80 vRLEsPub) (su questi aspetti, si veda la sentenza del Tribunale cantonale amministrativo 52.2007.109 e 52.2007.157 del 13 giugno 2007 consid. 2.2).
Attualmente, il regolamento della legge sugli esercizi alberghieri e sulla ristorazione (RLear), che è entrato in vigore il 1° aprile 2011 e ha abrogato il regolamento di applicazione della legge sugli esercizi pubblici del 21 dicembre 1994, non prevede più il termine “gestore”, sostituito da “datore di lavoro” (cfr. art. 103 cpv. 3 RLear, riguardante la responsabilità solidale con il gerente per il pagamento delle tasse).
2.6. Il ricorrente sostiene che, con il proprio agire, l’assicuratore gli avrebbe cagionato un danno patrimoniale, di cui ora chiede il risarcimento nella forma di un indennizzo per il mancato guadagno, per il materiale professionale non recuperato e per le spese legali sopportate.
A proposito dell’illiceità, l’assicurato rimprovera all’assicuratore di non aver eseguito alcun controllo sulla persona del potenziale datore di lavoro (a suo avviso, una semplice verifica via internet, gli avrebbe consentito di scoprire che __________ “… ha degli importanti antecedenti penali in Italia dove è stato condannato per traffico di droga e probabilmente per associazione mafiosa.”), rispettivamente di non averlo reso attento che “… l’assegnazione avviene senza che sia eseguito un controllo in merito all’affidabilità delle parti coinvolte e senza responsabilità alcuna dell’Ufficio di collocamento.”. Sempre secondo il ricorrente, con il proprio agire, l’assicuratore avrebbe quindi violato “… il principio della buona fede o meglio detto il principio della fiducia: Dubey-Zufferey, Droit administratif général, p. 260, No 736, ed. Helbing & Lichtenhahn: «l’autorité – et réciproquement l’administré – doit interpréter un comportement ou une déclaration dans le sens que l’autre partie pouvait raisonnablement leur donner, compte tenu de l’ensemble des circonstances dont elle avait ou devait avoir connaissance» (doc. I, p. 2 s.).
Siccome nel caso di specie viene esclusivamente fatto valere un danno puramente patrimoniale, l’illiceità presuppone che l’autore abbia violato una norma di comportamento (“Verhaltensunrecht” – cfr. DTF 133 V 14 consid. 8.1). Ciò può consistere anche in un’omissione, a condizione che sussistesse una norma giuridica sanzionante l’omissione oppure comportante l’obbligo di prendere la misura omessa in favore della persona lesa (cfr. Ghislaine Frésard-Fellay, Une responsabilité objective nouvelle: la responsabilité de l’assureur social [art. 78 LPGA], in HAVE 2007, p. 182).
Nel caso concreto, i fatti rimproverati all’assicuratore consistono in un’omissione. Di conseguenza, è soltanto se esso era tenuto a prendere la misura omessa o se vi è una norma che sanziona l’omissione e se questo obbligo ha lo scopo di proteggere gli interessi della persona disoccupata, che la sua responsabilità potrebbe essere ammessa, aspetti che il TCA è chiamato a esaminare qui di seguito.
2.7. Secondo l’art. 8 cpv. 1 LADI, l’assicurato ha diritto all’indennità di disoccupazione, segnatamente, se è idoneo al collocamento (lett. f).
L’art. 15 cpv. 1 LADI prevede che il disoccupato è idoneo al collocamento se è disposto, capace e autorizzato ad accettare un’occupazione adeguata e a partecipare a provvedimenti di reintegrazione.
Giusta l’art. 16 cpv. 1 LADI, al fine di ridurre il pregiudizio, l’assicurato è tenuto di norma ad accettare senza indugio qualsiasi occupazione.
Dalla disposizione legale appena citata si deduce che qualsiasi lavoro è di principio adeguato e che deve essere accettato immediatamente, a prescindere dal fatto che il lavoro sia stato assegnato oppure no (cfr. B. Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, ed. Schulthess Editions romandes, 2014, n. 10 ad art. 16).
Le eccezioni a questo principio sono enumerate esaustivamente al capoverso 2. Non vi sono dunque altre eccezioni, oltre a quelle ivi menzionate (cfr. Rubin, op. cit., n. 4 ad art. 16).
L’art. 16 cpv. 2 LADI sancisce che non è considerata adeguata e di conseguenza è esclusa dall'obbligo di accettazione un'occupazione che:
" (…).
a. non è conforme agli usi professionali e locali, in particolare alle condizioni dei contratti collettivi o normali di lavoro;
b. non tiene convenientemente conto delle capacità e dell'attività precedente dell'assicurato;
c. non è conforme all'età, alla situazione personale o allo stato di salute dell'assicurato;
d. compromette considerevolmente la rioccupazione dell'assicurato nella sua professione, sempre che una simile prospettiva sia realizzabile in tempi ragionevoli;
e. è svolta in un'azienda in cui non si lavora normalmente a causa di un conflitto collettivo di lavoro;
f. necessita di un tragitto di oltre due ore sia per recarsi sul posto di lavoro, sia per il rientro e che non offre la possibilità di un alloggio conveniente nel luogo di lavoro o che, in questo secondo caso, rende notevolmente difficile l'adempimento dell'obbligo di assistenza verso i familiari da parte dell'assicurato;
g. implica da parte del lavoratore un tenersi costantemente a disposizione che supera l'ambito dell'occupazione garantita;
h. è svolta in un'azienda che ha effettuato licenziamenti al fine di procedere a riassunzioni o a nuove assunzioni a condizioni di lavoro considerevolmente più sfavorevoli;
i. procura all'assicurato un salario inferiore al 70 per cento del guadagno assicurato, salvo che l'assicurato riceva prestazioni compensative giusta l'articolo 24 (guadagno intermedio); con il consenso della commissione tripartita, l'ufficio regionale di collocamento può eccezionalmente dichiarare adeguata un'occupazione la cui rimunerazione è inferiore al 70 per cento del guadagno assicurato.”
Secondo l’art. 85b cpv. 1 seconda frase LADI in relazione con l’art. 85 cpv. 1 lett. c LADI, spetta generalmente ai consulenti del personale degli URC stabilire in ogni fattispecie concreta se il posto di lavoro che intendono assegnare è adeguato ai sensi dell’art. 16 LADI (cfr. Rubin, op. cit., n. 4 ad art. 16).
La disponibilità ad accettare un’occupazione adeguata è un presupposto fondamentale per il diritto all’indennità di disoccupazione (cfr. art. 15 cpv. 1 LADI).
La definizione di lavoro adeguato serve inoltre quale riferimento per stabilire, in particolare, i posti di lavoro che il disoccupato deve immediatamente accettare, pena la comminazione di una sanzione (art. 30 cpv. 1 lett. d LADI; cfr. Rubin, op. cit., n. 6 ad art. 16).
Alla luce di quanto precede, gli URC hanno effettivamente l’obbligo di valutare l’adeguatezza del posto di lavoro che sta per essere assegnato alla persona disoccupata. Tale obbligo ha evidentemente lo scopo di proteggere gli interessi di quest’ultima (su questo aspetto, cfr. D. Cattaneo, “Alcuni compiti degli Uffici regionali di collocamento alla luce della giurisprudenza”, Appunti sociali, fascicolo n. 3., ed. OCST, 2000, p. 55).
Ad esempio, in una sentenza 38.2012.24 del 15 ottobre 2012, pubblicata in RtiD I-2013 n. 67 p. 313-322 e citata nella STCA 38.2015.43 del 2 dicembre 2015 consid. 2.6., il TCA ha deciso che l’indennità giornaliera di disoccupazione di un’assicurata era stata sospesa a torto per il motivo che ella aveva rifiutato un posto di lavoro in un call-center. Il salario offerto, nel periodo di prova, era in effetti inferiore al minimo fissato da un contratto tipo di lavoro.
Secondo questo Tribunale, l’obbligo di verificare l’adeguatezza è limitato agli aspetti toccati dall’art. 16 cpv. 2 lett. a-i LADI, tenuto conto delle informazioni concernenti la situazione personale del disoccupato e le condizioni del lavoro che si intende assegnare, che risultano dall’incarto (ad esempio, quelle contenute nel questionario “Segnalazione di un posto vacante”, compilato dal potenziale datore di lavoro), che sono notorie oppure che si presentano nella forma d’indizi concreti.
In assenza (perlomeno) d’indizi concreti evocanti la possibilità che una o l’altra delle eccezioni previste dalla disposizione legale appena citata sia adempiuta, non appare ragionevolmente esigibile che l’amministrazione debba compiere verifiche più approfondite, pena la paralisi del suo funzionamento.
Ora, la questione che si pone è quella di sapere se, nella concreta evenienza, l’amministrazione ha violato tale obbligo oppure no.
Questo Tribunale ritiene che ciò non sia il caso.
In effetti, dalla documentazione in possesso dell’URC al momento in cui è avvenuta l’assegnazione del posto di lavoro, non emergeva nulla a proposito dei trascorsi penali del potenziale datore di lavoro, nemmeno nella forma d’indizi.
D’altro canto, non può certo essere considerata notoria la circostanza che __________ sarebbe stato arrestato (e, successivamente, condannato) nell’ambito di un’operazione antidroga, vuoi per il lungo tempo trascorso dall’avvenimento (era il giugno del 2005, secondo quanto risulta dal doc. 1/4), vuoi per il luogo in cui ciò è accaduto (la __________, quindi lontano dal Cantone del Ticino).
Occorre inoltre considerare che, secondo quanto risulta dalla banca dati “movpop”, __________ aveva la propria residenza in Svizzera, beneficiando di un permesso di dimora con accordo UE/AELS (permesso “B”).
Ora, secondo questa Corte, è piuttosto al momento di decidere se rilasciare o meno il permesso che la Polizia degli stranieri deve verificare se il postulante ha a suo carico dei procedimenti penali pendenti oppure delle condanne penali, e non certo dall’URC, chiamato ad applicare la LADI, nell’ambito di un’assegnazione di un posto di lavoro.
Proprio in questo senso, va segnalato che, a partire dall’aprile 2015, il Dipartimento delle istituzioni ha introdotto come misura straordinaria per tutelare l’ordine pubblico e la sicurezza sul nostro territorio l’obbligo di presentazione dell’estratto del casellario giudiziale e dei carichi pendenti per il rilascio e il rinnovo dei permessi “B” e “G”, in luogo del sistema di autocertificazione (che era stato introdotto a partire dal maggio 2009). Dal rapporto “Estratto casellario giudiziale” del 26 aprile 2016 del Dipartimento delle istituzioni si apprende che, a un anno dall’introduzione del provvedimento in questione, su un totale di 17'468 domande esaminate dalla Sezione della popolazione, “192 domande contenevano elementi rilevanti di natura penale e sono quindi state maggiormente approfondite. Di queste, 33 richieste sono sfociate in decisioni negative.” (rapporto citato, p. 6 s.).
In esito a tutto quanto precede, occorre quindi concludere che, nella presente fattispecie, l’assicuratore non ha violato l’obbligo legale di valutare l’adeguatezza del posto di lavoro assegnato a RI 1. Pertanto, almeno da questo punto di vista, esso non ha commesso alcun atto illecito.
2.8. Con la propria impugnativa, l’assicurato fa inoltre valere che l’assicuratore avrebbe violato il principio della tutela dell’affidamento, nella misura in cui esso non lo avrebbe informato che l’assegnazione avveniva senza garanzia circa l’affidabilità del potenziale datore di lavoro (cfr. doc. I).
Sulla scorta di quanto precede, occorre dunque ancora esaminare se il ricorrente può prevalersi di una violazione del dovere d’informazione ai sensi dell’art. 27 LPGA. Quest’ultima disposizione è strettamente legata al principio costituzionale secondo cui gli organi dello Stato e i privati agiscono secondo il principio della buona fede (art. 5 cpv. 3 Cost.). Allorquando le circostanze concrete del caso di specie avrebbero imposto un’informazione da parte dell’assicuratore, il difetto d’informazione è assimilato a un’errata dichiarazione, la quale può, a certe condizioni, obbligare l’autorità ad accordare a un amministrato un vantaggio che non avrebbe potuto pretendere, in virtù del principio della tutela della buona fede risultante dall’art. 9 Cost. (DTF 131 V 472 consid. 5).
Conformemente alla giurisprudenza, occorre che l’autorità è intervenuta in una situazione concreta nei confronti di persone determinate (a), che essa ha agito o comunque è supposta aver agito entro i limiti della propria competenza (b), che l'amministrato non ha potuto rendersi conto immediatamente dell'inesattezza dell'informazione ricevuta (c), che facendo affidamento sull'informazione ricevuta egli ha preso delle disposizioni non reversibili senza pregiudizio (d) e che da quando l'informazione è stata resa non è intervenuta una modifica del quadro giuridico (e).
Questi principi si applicano per analogia all’assenza d’informazione, la condizione (c) dovendo tuttavia essere formulata nel modo seguente: che l’amministrato non ha avuto conoscenza del contenuto dell’informazione omessa o che questo contenuto era talmente evidente che non doveva attendersi un’altra informazione (cfr. DTF 131 V 472 consid. 5).
Chiamato ora a pronunciarsi, questo Tribunale non può seguire il ricorrente allorquando pretende che l’assicuratore avrebbe dovuto avvertirlo che l’assegnazione del lavoro presso il «Ristorante __________ » di __________ sarebbe avvenuta senza preventiva verifica dell’affidabilità del datore di lavoro (gestore), poiché è di fatto vero il contrario.
In effetti, in base agli elementi a sua disposizione, l’assicuratore ha considerato adeguato ai sensi dell’art. 16 LADI il posto di lavoro presso l’esercizio pubblico in questione e, perciò, lo ha assegnato a RI 1. Nello specifico, in assenza del benché minimo indizio concreto (cfr. il consid. 2.7.), esso poteva senz’altro ritenere che lo fosse anche dal profilo dell’affidabilità del potenziale datore di lavoro.
Così come è stato pertinentemente rilevato in sede di decisione impugnata (cfr. doc. 24/1), qualora fosse stato a conoscenza di maggiori informazioni, l’assicurato avrebbe potuto contestare il carattere adeguato del posto di lavoro assegnato e, quindi, rifiutarlo. In realtà, dagli atti di causa emerge invece che, immediatamente dopo aver incontrato il datore di lavoro, il ricorrente ha stipulato il relativo contratto (cfr. doc. 16) e che, ancora in occasione del colloquio di consulenza del 4 novembre 2014, egli ha affermato che il tutto stava “… andando bene e da gennaio vi sono buone possibilità d’assunzione al 100% a tempo indeterminato.” (cfr. doc. 17/5).
Non sono pertanto dati i presupposti per concludere che le circostanze concrete del caso di specie avrebbero imposto all’assicuratore di informare l’assicurato, di modo che non si può parlare di un’omessa informazione (e, quindi, nemmeno di una violazione del principio della buona fede).
Facendo difetto un atto illecito in relazione tanto alla pretesa omissione di effettuare delle verifiche circa la persona del gestore del «Ristorante __________ », quanto alla pretesa violazione dell’obbligo d’informazione, non può essere ammessa una responsabilità fondata sull’art. 78 LPGA.
Il ricorso di RI 1 deve dunque essere respinto.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
Il ricorso è respinto.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti