Raccomandata
Incarto n. 38.2006.1
rs/DC
Lugano 21 agosto 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattrice:
Raffaella Sartoris, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 4 gennaio 2006 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 6 dicembre 2005 emanata da
Ufficio delle misure attive, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione del 19 settembre 2005 l’Ufficio delle misure attive (UMA) ha accolto la domanda di RI 1 tendente all’ottenimento di assegni di formazione a seguito dell’inizio dell’apprendistato in qualità di impiegato di commercio. L’UMA ha così concesso all’assicurato un assegno mensile di fr. 1'658.-- dal 1° settembre 2005 al 31 agosto 2006 (cfr. doc. 8).
1.2. Il 6 dicembre 2005 l’UMA ha emesso una decisione su opposizione con cui ha accolto parzialmente l’opposizione interposta da RI 1, rappresentato dal RA 1, contro il precedente provvedimento (cfr. doc. 9).
L’importo dell’assegno di formazione accordato dal mese di settembre 2005 al mese di agosto 2006 è infatti stato aumentato a fr. 2’450.-- (cfr. doc. A).
1.3. Contro la decisione su opposizione l’assicurato, sempre assistito dal RA 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, esprimendosi come segue:
" (…)
Nell’opposizione del 17.10.2005 viene chiesto che l’importo del sussidio sia di fr. 4'500.-- tenendo conto non solo della situazione individuale ma pure dell’importo che avrebbe ricevuto a formazione terminata. Importo che d’altronde è stato confermato dalla __________ di __________.
L’importo assicurato secondo i parametri stabiliti dalla LADI e finora versato in sede d’indennità perdita di guadagno per disoccupazione corrisponde proprio a questo importo.
In virtù degli articoli 23 e 24 della LADI l’importo di fr. 4'500.-- fa stato per ogni eventuale conteggio e l’interpretazione dell’UMA di Bellinzona è da ritenere errata." (Doc. I)
1.4. L’UMA, in risposta, ha postulato un’integrale reiezione del ricorso con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi degli articoli 49 cpv. 2 della Legge organica giudiziaria e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale delle assicurazioni (cfr. STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I 707/00; STFA del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio 2002 nella causa B., H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R., H 220/00; STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA del 26 ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).
2.2. La decisione su opposizione impugnata del 6 dicembre 2005 è stata emanata dall’UMA.
L’UMA, in virtù dell’art. 85 cpv. 1 lett. b LADI e sulla base degli art. 1 e 2b lett. c del Regolamento della legge sul rilancio dell’occupazione e sul sostegno ai disoccupati (R-rilocc), è, tra l’altro, competente per decidere in merito all’attribuzione di provvedimenti speciali.
Gli “Assegni di formazione”, regolati agli artt. 66a - 66c LADI e 90a OADI, configurano uno dei provvedimenti speciali trattati nel Capitolo 6 Sezione 4 della LADI.
Poiché la decisione su opposizione impugnata è stata presa dall’autorità competente (cfr. STCA del 1 marzo 2005 nella causa P., 38.2004.34, consid. 2.1.), il TCA entra nel merito del ricorso.
Nel merito
2.3. Il TCA è chiamato a stabilire se l’importo dell’assegno di formazione riconosciuto a RI 1 dall’Ufficio delle misure attive per il periodo dal 1° settembre 2005 al 31 agosto 2006 è corretto oppure no.
2.4. Il 1° luglio 2003 è entrata in vigore la terza revisione della LADI del 22 marzo 2002, accettata dal popolo il 24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002 pag. 2502 segg.; RU N. 24 del 24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).
Questa revisione della LADI non ha sostanzialmente modificato i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, che peraltro erano già stati estesi con la seconda revisione della legge del 1995.
Questi provvedimenti si sono rivelati un valido strumento di prevenzione e di lotta contro la disoccupazione e pertanto sono stati mantenuti (cfr. Consiglio federale, Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, p.to 1.1.2., in FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 1972):
" (…)
In linea di massima, la presente revisione non concerne gli URC recentemente istituiti né il rafforzamento dei PML conseguito sino ad oggi con la revisione del 1995.
Entrambi gli strumenti si sono dimostrati validi e vanno pertanto mantenuti nella forma attuale, anche se leggermente migliorata. (…)"
Pertanto, a mente del TCA, la giurisprudenza concernente il vecchio Capitolo 6 della LADI, che agli art. 59-75 LADI regolava le "Prestazioni per provvedimenti destinati a prevenire e a combattere la disoccupazione" (provvedimenti inerenti al mercato del lavoro), mantiene pienamente la sua validità anche dopo l'entrata in vigore della terza revisione della LADI.
In questo senso si è pronunciato anche il TFA, nella decisione del 10 dicembre 2004 nella causa F. (C 209/04), (cfr. pure la STFA del 10 gennaio 2005 nella causa F., C 56/04 e la STFA del 24 dicembre 2004 nella causa B., C 77/04).
2.5. Fra gli scopi principali dell'assicurazione contro la disoccupazione vi è quello di "prevenire la disoccupazione incombente, di combattere quella esistente e di favorire la reintegrazione rapida e duratura sul mercato del lavoro" (cfr. art. 1a cpv. 2 LADI).
Per realizzare questo obiettivo il legislatore, agli articoli 59 - 71d LADI (Capitolo 6), ha previsto una serie di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Si tratta di provvedimenti di formazione (art. 60-62: corsi individuali o collettivi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione; aziende di esercitazione; pratiche di formazione), di provvedimenti di occupazione (art. 64a - 64b: programmi di occupazione temporanea, pratiche professionali, semestri di motivazione) e di provvedimenti speciali (art. 65 – 71d: assegni per il periodo di introduzione, assegni di formazione, sussidi per gli assicurati pendolari o soggiornanti settimanali, sostegno ai fini del promovimento dell'attività lucrativa indipendente).
Il nuovo art. 59 LADI fissa i principi alla base di tutti i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro e prevede che:
" 1 L’assicurazione fornisce prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro a favore di assicurati e di persone minacciate dalla disoccupazione.
2 I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro sono volti a promuovere la reintegrazione di assicurati il cui collocamento è reso difficile da motivi inerenti al mercato del lavoro. Tali provvedimenti devono in particolare:
a. migliorare l’idoneità al collocamento degli assicurati in modo da permettere loro una rapida e durevole reintegrazione;
b. promuovere le qualifiche professionali secondo i bisogni del mercato del lavoro;
c. diminuire il rischio di una disoccupazione di lunga durata; o
d. offrire la possibilità di acquisire esperienze professionali.
3 Possono partecipare ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro secondo gli articoli 60–71d gli assicurati che adempiono:
a. i presupposti del diritto secondo l’articolo 8 per quanto la legge non disponga altrimenti; e
b. le condizioni specifiche per il provvedimento in questione.
4 I servizi competenti collaborano con gli organi dell’assicurazione invalidità nella reintegrazione dei disoccupati invalidi."
All'art. 59 cpv. 2 viene dunque ribadito il principio fondamentale secondo cui il diritto a prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro è connesso alla situazione del mercato del lavoro: provvedimenti possono essere messi in atto solo se sono direttamente imposti dallo stato del mercato. Si tratta di un presupposto che permette di evitare l'erogazione di prestazioni che non siano in rapporto con l'assicurazione disoccupazione (cfr. STFA del 10 gennaio 2005 nella causa F., C 56/04, consid. 2; STFA del 10 dicembre 2004 nella causa F., C 209/04, consid. 2; le STFA del 5 agosto 2003 nelle cause A., C 200/02 e A., C 201/02, consid. 1, la giurisprudenza ivi citata e il Messaggio del Consiglio federale concernente una nuova legge federale sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza del 2 luglio 1980; FF 1980 III 469 segg.).
2.6. In particolare, quale provvedimento speciale, agli art. 66a e 66c LADI sono regolamentati gli assegni di formazione, l’ammontare e la durata degli stessi.
Questa misura, che tende a favorire la reintegrazione professionale dei disoccupati che hanno almeno 30 anni e che non dispongono di una formazione professionale completa o hanno notevoli difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della loro professione, consiste nel concedere assegni per una formazione di una durata massima di tre anni.
L’art. 66a LADI ha il seguente tenore:
" 1L’assicurazione può concedere assegni per una formazione di una durata massima di tre anni ai disoccupati che:
a. …
b. hanno almeno 30 anni e
c. non dispongono di una formazione professionale completa o hanno notevoli difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della loro professione.
2L’ufficio di compensazione può, in casi giustificati, autorizzare una deroga alla durata della formazione e al limite di età di cui al capoverso 1.
3Gli assicurati che hanno conseguito un diploma universitario o di una scuola professionale superiore o che, pur senza ottenere un diploma hanno seguito una formazione di almeno tre anni in uno di questi centri di formazione non ricevono assegni di formazione.
4Gli assegni di formazione sono accordati unicamente qualora vi sia un contratto di formazione che prevede un programma di formazione e un corrispondente attestato al termine della formazione."
Nel tenore in vigore fino al 30 giugno 2003 l’art. 66a lett. a LADI prevedeva, quale ulteriore presupposto, che: “adempiono una delle condizioni di cui all’articolo 60 capoverso 1 lettera b;”.
L’art. 66b LADI, abrogato con effetto dal 1° luglio 2003, poneva invece quali condizioni materiali che: “Gli assegni sono concessi unicamente qualora vi sia un contratto di formazione che prevede un programma di formazione e un corrispondente attestato al termine della formazione.” (cpv. 1) e che: “La formazione deve corrispondere alle capacità dell’assicurato e migliorarne l’idoneità al collocamento.” (cpv. 2).
A proposito di queste modifiche, nel Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, il Consiglio federale ha precisato che:
" Art. 66a Assegni di formazione
La lettera a è contemplata nella clausola generale prevista dall’articolo 59 capoverso 3, motivo per cui non deve più essere menzionata nel capoverso 1.
Al fine di garantire una prassi uniforme a livello svizzero, il capoverso 2 statuisce che le domande concernenti gli assicurati di età inferiore a 30 anni e le domande per una durata di formazione più lunga in casi fondati possono essere autorizzate dall’ufficio di compensazione e non più dai Cantoni.
Il capoverso 4 è stato ripreso dall’articolo 66b al fine di riunire in un unico articolo tutti i presupposti del diritto.
Art. 66b Condizioni materiali (abrogato)
Il capoverso 1 diventa l’articolo 66a capoverso 4. Il capoverso 2 è già contemplato negli obiettivi dei provvedimenti inerenti al mercato del lavoro dell’articolo 59 capoverso 2 e può quindi essere stralciato."
(cfr. FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 2013, pto 2.1)
L’art. 66c LADI stabilisce che:
" 1Il datore di lavoro paga al lavoratore un salario pari almeno al corrispondente salario d’apprendista e che tenga adeguatamente conto della sua esperienza professionale. Versa gli usuali contributi dell’assicurazione sociale sul salario e deduce al lavoratore la quota a suo carico.
2Gli assegni di formazione corrispondono alla differenza fra il salario effettivo ed un importo massimo stabilito dal Consiglio federale.
3La cassa paga gli assegni di formazione direttamente al lavoratore, versa gli usuali contributi dell’assicurazione sociale e deduce al lavoratore la quota a suo carico.
4Il termine quadro è prolungato sino alla conclusione della formazione autorizzata."
Secondo l’art. 90a OADI:
" 1Sono scuole professionali superiori le scuole tecniche superiori (STS), le scuole superiori per i quadri dell’economia e dell’amministrazione (SSQEA), le scuole superiori delle arti applicate, le scuole superiori di economia domestica, altri centri di formazione riconosciuti come scuole professionali superiori svizzere o estere nonché le scuole aventi una durata di formazione equivalente e subordinate alla sovranità cantonale.
2Se per la formazione auspicata è rilasciato un attestato federale di capacità (AFC), il contratto di formazione è concluso, conformemente alla legge federale del 19 aprile 1978 sulla formazione professionale, in forma di contratto di tirocinio. In caso di rilascio di un attestato cantonale, il contratto di formazione è concluso nella forma prevista dal diritto cantonale applicabile in materia.
3Il salario d’apprendista corrispondente è calcolato in base al salario dell’ultimo anno di tirocinio secondo l’uso locale nel ramo economico di cui si tratta.
4L’importo massimo conformemente all’articolo 66c capoverso 2 LADI ammonta a 3500 franchi mensili. Le borse di studio assegnate sono computate nell’importo degli assegni per la formazione, per quanto non servano a coprire le spese familiari di mantenimento.
5Per gli assicurati vale il termine quadro conformemente all’articolo 9 capoversi 1 e 2 LADI. Con l’inizio della formazione, detto termine è prolungato fino alla conclusione della formazione per la quale è stato accordato l’assegno. Se la formazione è interrotta o conclusa, il termine quadro prolungato è soppresso alla fine del periodo di controllo seguente.
6...
7Le domande di assegni per la formazione devono essere presentate al servizio cantonale otto settimane prima dell’inizio della misura.
8Il servizio cantonale comunica la sua decisione all’assicurato di regola quattro settimane dopo la consegna della domanda."
2.7. Il Tribunale federale delle assicurazioni in una sentenza del 19 gennaio 2001 nella causa T., pubblicata in DTF 127 V 57, ha stabilito che il metodo di calcolo degli assegni di formazione predisposto dalla cifra F 34 (a decorrere dal 1° gennaio 2000 dalla cifra F 33; cfr. consid. 2.8.) della Circolare sui provvedimenti inerenti al mercato del lavoro (PML) - la quale fa dipendere l'importo delle prestazioni dalla situazione economica rispettivamente dell'assicurato e del suo coniuge - è in contrasto con gli art. 66c cpv. 2 LADI e 90a cpv. 4 OADI, in quanto introduce nuovi criteri estranei al testo di legge.
In particolare l’Alta Corte ha rilevato:
" (…)
2.- a) Le montant et la durée des allocations de formation sont définis à l'art. 66c LACI. Selon l'al. 2 de cette disposition, les allocations correspondent à la différence entre le salaire effectif et un montant maximum fixé par le Conseil fédéral. L'al. 1 précise que le salaire effectif est celui que verse l'employeur au travailleur; il doit équivaloir au moins au salaire d'apprenti correspondant et tenir compte de façon appropriée de l'expérience professionnelle de ce dernier.
Faisant usage de la délégation de compétence qui lui a été accordée par le législateur, le Conseil fédéral a édicté l'al. 4 de l'art. 90a OACI, aux termes duquel le montant maximum visé à l'art. 66c, 2e al. LACI, s'élève à 3'500 francs par mois.
b) Le 1er juin 1997, l'OFIAMT (aujourd'hui seco) a édité une Circulaire relative aux mesures de marché du travail (MMT) dont font notamment partie les allocations de formation (chap. 6 de la LACI). La partie F de cette circulaire (chiffres F01 à F98) codifie la pratique administrative en la matière; elle est complétée par une annexe où figure un modèle de calcul sous forme de tableau ("Modèle pour le calcul des allocations de formation [AFO]").
aa) Le chiffre F34 (depuis le 1er janvier 2000, le chiffre F33), qui traite plus particulièrement de la manière de procéder au calcul des allocations, disposait - dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1999- ce qui suit:
"Dans sa décision d'octroi des AFO, l'autorité compétente prend comme somme de départ le montant nécessaire à l'assuré, resp. à sa famille, pour subvenir à ses besoins essentiels mais au maximum 3'500 francs. Pour déterminer plus exactement la somme de départ l'autorité compétente examine la situation personnelle et familiale de l'assuré et peut requérir de ce dernier toute information et justificatif nécessaire. La situation financière de l'assuré, resp. de sa famille, avant d'être au chômage ainsi que sa situation financière au moment où il présente sa demande d'AFO, sont examinées afin de déterminer les besoins essentiels à prendre en considération. Au besoin l'autorité compétente se base sur les normes relatives au minimum vital valables en matière de poursuites pour dettes et faillites." (F34)
bb) D'après le modèle pour le calcul des allocations,
l'administration établit d'abord, en pour-cent, la contribution respective de l'assuré et de son conjoint à l'entretien de la famille, en se fondant sur les derniers salaires réalisés par chacun d'entre eux avant le chômage. Elle évalue ensuite les charges mensuelles du ménage (minimum vital, loyer etc.) au moment de la demande d'allocation et impute à l'assuré le montant de chaque charge dans une mesure proportionnelle à sa contribution à l'entretien de la famille. La somme des dépenses ainsi imputées à l'assuré représente le montant qui lui est nécessaire pour subvenir aux besoins essentiels de sa famille, c'est-à-dire le "montant maximum" visé par l'art. 66c al. 2 LACI.
Selon les circonstances du cas, ce montant peut être inférieur ou supérieur à 3'500 francs; s'il dépasse cette limite, il est ramené à 3'500 francs. Le chiffre obtenu moins le salaire d'apprenti versé par l'employeur donnera le montant effectif de l'allocation de formation revenant à l'assuré.
cc) Selon ces directives, le montant de l'allocation de formation varie essentiellement en fonction de deux facteurs, à savoir, d'une part, l'importance de la contribution de l'assuré (réciproquement de son conjoint) aux ressources de la famille et, d'autre part, l'ampleur des charges du ménage. Ainsi, l'allocation sera généralement d'autant plus élevée que le conjoint de l'assuré participe modestement à l'entretien de la famille et que les charges familiales sont importantes. A titre d'exemple, un assuré sans enfants recevra une allocation plus faible qu'un assuré ayant deux enfants à sa charge, toutes choses égales par ailleurs.
3.- a) La circulaire MMT a été édictée en vertu de l'art. 110 LACI qui autorise le seco, en tant qu'autorité de surveillance chargée d'assurer l'application uniforme du droit, à donner des instructions aux organes d'exécution. Destinée à servir de guide aux caisses de chômage dans la manière dont elles vont mettre en oeuvre les mesures relatives au marché du travail, cette circulaire fait partie des ordonnances administratives dites interprétatives.
Bien que de telles ordonnances exercent, de par leur fonction, une influence indirecte sur les droits et les obligations des administrés, elles n'en ont pas pour autant force de loi. En particulier, elles ne lient ni les administrés, ni le juge, ni même l'administration dans la mesure où elles ne dispensent pas cette dernière de l'examen de chaque situation individuelle.
Par ailleurs, elles ne peuvent créer de nouvelles règles de droit, ni contraindre les administrés à adopter un certain comportement, actif ou passif. En substance, elles ne peuvent sortir du cadre de l'application de la loi et prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (ATF 125 V 379 consid. 1c et les références; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I: Les fondements généraux, 2e édition, Berne 1994, p. 266 ss; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4e édition, Bâle/Francfort-sur-le-Main 1991, n. 365 ss; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 90; RAYMOND SPIRA, Le contrôle juridictionnel des ordonnances administratives en droit fédéral des assurances sociales, in: Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 803 ss).
b) Dans ses observations, le seco soutient que le montant prévu par l'art. 90a al. 4 OACI en relation avec l'art. 66c al. 2 LACI est un "montant général maximum (qui) ne constitue qu'une limite fixée vers le haut". En ce sens, le législateur aurait réservé une certaine latitude à l'administration quant aux critères à fixer pour déterminer concrètement le montant des allocations de formation. A cet égard, la prise en compte, dans le calcul des prestations, de la situation familiare et personnelle des assurés, constituerait - toujours selon le seco – la seule manière de garantir l'égalité de traitement entre ceux-ci.
Pour sa part, la recourante considère qu'il est arbitraire de faire dépendre le montant de l'allocation des revenus et des charges de son ménage. En particulier, il n'appartiendrait pas à l'administration de fixer les besoins essentiels de sa famille.
4.- L'art. 66c al. 2 LACI reprend de manière inchangée le texte figurant à l'art. 66b al. 2 du projet de loi du Conseil fédéral relatif à la deuxième révision partielle de la LACI. Ce texte n'a donné lieu à aucune discussion lors des débats parlementaires, ni fait l'objet de commentaires particuliers en doctrine (cf. notamment THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, ch. 617 sv.; DANIELE CATTANEO, I provvedimenti inerenti al mercato del
lavoro nella legge sull'assicurazione contro la disoccupazione [LADI], in: Il Ticino e il diritto, Lugano 1997, p. 243).
D'après le message du Conseil fédéral du 29 novembre 1993 à l'appui de la révision, les allocations de formation ont pour but d'inciter les chômeurs de plus de trente ans sans qualification professionnelle d'entreprendre une formation, en compensant le sacrifice économique que ces derniers doivent consentir durant cette période - équivalant à la différence entre le salaire d'un apprenti et celui d'un travailleur non qualifié - par un soutien financier correspondant de l'assurance-chômage (FF 1994 I 363). La ratio legis de l'art. 66c al. 2 LACI est donc de procurer aux chômeurs qui souhaitent acquérir une formation un revenu comparable à celui qu'ils réaliseraient sans qualifications sur le marché du travail. C'est ce revenu que vise l'expression "montant maximum" au sens de la disposition précitée et que le Conseil fédéral a été chargé de déterminer. Ce dernier l'a fixé à 3'500 francs, soit une somme correspondant à la rémunération moyenne versée à un assuré dans le cadre des programmes d'occupation [cf. Commentaires de l'OFIAMT ad art. 90a concernant les modifications de l'OACI, révision pour le 1er janvier 1996].
Bien que suivi du terme "maximum", on ne voit pas que ce montant puisse varier - comme le voudrait le seco - en fonction de la situation personnelle des assurés avant et après leur chômage. En effet, si l'on devait appliquer un tel critère, certains assurés seraient amenés, selon les circonstances, à réaliser durant leur formation un revenu inférieur à celui qu'ils obtiendraient s'ils se contentaient d'accepter des emplois non qualifiés. Cela les découragerait d'entreprendre un apprentissage au lieu de les inciter à combler leurs lacunes en matière de formation professionnelle.
En réalité, le modèle de calcul proposé par le seco introduit de nouveaux critères qui non seulement ont un effet direct sur l'étendue du droit aux prestations des assurés mais sont étrangers au texte légal. Cela revient, de la part de l'administration, à subordonner l'octroi de prestations d'assurance à d'autres conditions que celles figurant dans la loi et l'ordonnance d'exécution, ce qu'elle n'est pas en droit de faire (ATF 126 V 282 consid. 4b, 124 V 261 consid. 6b, 109 V 169 consid. 3b).
5.- Il s'ensuit que le système de calcul des allocations de formation contenu dans la circulaire MMT, lequel fait dépendre le montant des prestations de la situation économique respectivement de l'assuré et de son conjoint, est contraire à l'art. 66c al. 2 LACI. La recourante a dès lors droit durant toute sa période de formation à un montant de 2'400 francs (3'500 francs
2.8. La circolare del SECO relativa ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro (PML), in vigore dal 1° gennaio 2000, prevedeva, in effetti, che il servizio competente nella sua decisione d'assegnazione degli assegni di formazione come somma di partenza, che non poteva superare i fr. 3'500.-- e dalla quale venivano poi dedotto il salario lordo effettivo versato dal datore di lavoro, considerava l'importo necessario al fabbisogno vitale dell'assicurato. Per determinare più esattamente la somma di partenza, il servizio esaminava la situazione personale e familiare dell'assicurato e poteva chiedere a quest'ultimo tutte le informazioni e i giustificativi necessari. La situazione finanziaria dell'assicurato (o della sua famiglia) era esaminata al fine di determinare il fabbisogno vitale da prendere in considerazione. In questo contesto si teneva conto anche del salario del coniuge o del convivente. Se il coniuge o il convivente esercitava un'attività indipendente, si faceva riferimento al rapporto di gestione dell'ultimo anno o all'ultimo estratto dal registro delle imposte. Se necessario, l'autorità si basava sulle norme relative al minimo vitale applicabili in materia di esecuzioni e fallimenti (cfr. Circolare PML pag. 94-95, n° F32-F33).
La Circolare del gennaio 2000, a seguito della DTF 127 V 57 con cui è stata ritenuta contraria alla LADI e all’OADI (cfr. consid. 2.7.), è stata modificata con effetto dal 1° gennaio 2002.
Il tenore dei p.ti F32 e F33 è il seguente:
" F32
Les allocations de formation couvrent la différence entre un montant mensuel à déterminer d'au maximum 3’500 francs et le salaire brut effectif fixé dans le contrat d'apprentissage. D’éventuelles bourses de formation payées par le canton ou un organisme privé sont déduites du montant des AFO pour autant qu’elles ne servent pas à couvrir les frais d’entretien de la famille. En cas d’activité à temps partiel, le montant à déterminer susmentionné est réduit proportionnellement au taux d’activité.
F33
Pour calculer le montant mensuel à déterminer d'au maximum 3'500 francs, l'autorité compétente se base sur le salaire auquel peut s'attendre l'assuré immédiatement après sa formation. Si ce montant est supérieur à la limite susmentionnée, on ne prendra en compte le montant que jusqu'à concurrence de cette limite. Ni le gain assuré de la persone concernée ni le minimum vital ne sont à cet égard pertinents. Au moment de rendre une nouvelle décision AFO au début de chaque nouvelle année de formation, l'autorité compétente tiendra compte de l'éventuelle évolution du niveau du salaire auquel peut s'attendre l'assuré immédiatement après sa formation; on ne tiendra en revanche pas compte des éventuelles baisses de celui-ci.
Exemple 1:
Gain assuré: Fr. 5'500.--
Salaire objectif directement après la formation: Fr. 3'250.-- bruts par mois
Salaire d'apprenti de dernière année: Fr. 1'200.-- bruts par mois
Le montant retenu comme base de calcul de l'AFO sera donc de Fr. 3'250.-- et le montant de l'AFO s'élèvera par conséquent à Fr. 2'050.-- par mois (Fr. 3'250.-- - Fr. 1'200.--), ceci indépendamment de la situation personnelle et familiale de l'assuré.
Exemple 2:
Gain assuré: Fr. 1'700.--
Salaire objectif directement après la formation: Fr. 4'500.-- bruts par mois
Salaire d'apprenti de dernière année: Fr. 1'100.-- bruts par mois
Le montant retenu comme base de calcul de l'AFO sera donc de Fr. 3'500.-- et le montant de l'AFO s'élèvera par conséquent à Fr. 2'400.-- par mois (Fr. 3'500.-- - Fr. 1'100.--), ceci indépendamment de la situation personnelle et familiale de l'assuré." (La sottolineatura è del redattore)
Il contenuto dei p.ti F32 e F33 della Circolare dell’ottobre 2004 è identico a quello appena citato.
Per inciso è utile rilevare che la Circolare concernente i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro emanata dal SECO e valida a decorrere dal 1° gennaio 2006, in relazione all’ammontare dell’assegno di formazione, prevede peraltro che:
" Pour calculer le montant mensuel à déterminer, l'autorité compétente se base uniquement sur le salaire auquel peut s'attendre l'assuré immédiatement après sa formation." (La sottolineatura è del redattore)
Gli esempi proposti sono i medesimi di quelli menzionati nelle Circolari del 2002 e del 2004.
In proposito giova ribadire che, benché le direttive amministrative non costituiscano norme giuridiche e non siano vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali, quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. DTF 131 V 286 consid. 5.1.; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid. 3a; STFA del 22 agosto 2000 nella causa C.-G., I 102/00, DTF 125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d, pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve, però, scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. DTF 130 V 229 consid. 2.1.; STFA dell'8 maggio 2001 nella causa Z., H 183/00; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b, DTF 119 V 65 consid. 5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid. 4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233 consid. 2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4 consid. 3a; vedi inoltre Bois, "Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss; Duc-Greber: "La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
2.9. Nell’evenienza concreta l’assicurato, nato nel 1957, ha iniziato il 1° settembre 2005 un apprendistato in qualità di impiegato di commercio presso il __________ di __________.
L’UMA, ritenendo adempiute le condizioni contemplate dalla LADI per poter usufruire di assegni di formazione, ha riconosciuto al ricorrente il diritto a un assegno di fr. 2'450.--.
L’ammontare dell’assegno è stato determinato considerando che egli, come indicato dalla __________ di __________, tenuto conto della sua età e della precedente esperienza professionale quale impiegato postale, alla conclusione della formazione potrebbe percepire un salario di fr. 4'500.--. Quale importo di base è stata, pertanto, ritenuta la somma massima di fr. 3'500.-- ai sensi dell’art. 90a cpv. 4 OADI, dalla quale è stato decurtato lo stipendio effettivamente percepito di fr. 1'050.-- mensili (cfr. doc. A).
L’assicurato contesta l’entità dell’assegno di formazione accordatogli, sostenendo di avere diritto a un importo di fr. 4'500.--, sia in considerazione delle spese di viaggio e per i pasti, nonché dei costi per il mantenimento della propria famiglia che vive in Italia a cui deve far fronte, che del guadagno che potrebbe conseguire a formazione ultimata (cfr. doc. 9; I).
2.10. Questa Corte, chiamata ora a pronunciarsi, ritiene che l’operato dell’UMA sia conforme alla legge e alla giurisprudenza.
In effetti l’importo di partenza per calcolare l’assegno di formazione, alla luce della giurisprudenza del TFA menzionata al consid. 2.7. e delle seguenti direttive del SECO, autorità di sorveglianza che deve adoperarsi per garantire un’applicazione uniforme del diritto e impartire le istruzioni generali (cfr. art. 110 LADI; DTF 127 V 57 consid. 3), deve essere determinato facendo riferimento soltanto al reddito mensile che un assicurato potrebbe conseguire una volta conclusa la formazione, senza però superare la somma massima di fr. 3'500.-- contemplata all’art. 90a cpv. 4 OADI.
Altri elementi, come ad esempio la situazione economica dell’assicurato, rispettivamente del coniuge, il guadagno assicurato o i costi per i viaggi e per i pasti fuori casa sono irrilevanti (cfr. consid. 2.7.; 2.8.).
In caso contrario, infatti, alcuni assicurati, come sottolineato dall’Alta Corte (cfr. DTF 127 V 57 consid. 4), rischierebbero di ottenere un reddito inferiore - nell’ipotesi in cui la loro situazione finanziaria sia buona, segnatamente non abbiano oneri familiari importanti da sostenere - rispetto a quello che essi potrebbero realizzare se si accontentassero di accettare degli impieghi non qualificati invece di seguire una formazione.
In concreto, pertanto, a giusta ragione l’UMA ha contattato la __________ di __________, la quale ha indicato che RI 1 potrebbe conseguire attualmente quale impiegato di commercio non qualificato, vista l’età e l’esperienza professionale, uno stipendio di fr. 3'800.-- e dopo avere concluso il relativo apprendistato un salario di fr. 4'500.-- (cfr. doc. 14). Siccome i due redditi appena citati sono più elevati dell’importo massimo di fr. 3'500.-- previsto all’art. 90a cpv. 4 OADI, l’Ufficio resistente, quale importo di partenza, ha rettamente tenuto conto dell’ammontare di fr. 3'500.--.
L’UMA ha così accordato all’assicurato, dopo aver dedotto, come previsto dall’art. 66c cpv. 2 LADI, lo stipendio effettivo percepito dal medesimo di fr. 1'050.-- al mese (cfr. doc. 4), un assegno di formazione, per l’anno scolastico 2005/2006, di fr. 2'450.-- (fr. 3'500.-- - fr. 1'050.--).
L’importo massimo di fr. 3'500.-- dal quale va dedotto il salario effettivo per calcolare l’assegno di formazione di spettanza di un assicurato ai sensi dell’art 66c cpv. 2 LADI, come già ampiamente evidenziato, è fissato dall’OADI ed è stato riconosciuto corretto dal TFA (cfr. consid. 2.7.).
Di conseguenza, anche volendo prescindere dal fatto che nel calcolo dell’assegno di formazione non vanno considerate le condizioni economiche di un assicurato, né il suo guadagno assicurato, né le spese a cui lo stesso deve in particolare fare fronte, come i costi di viaggio o per i pasti fuori casa, quale importo di partenza non è comunque in nessun caso possibile tenere conto di un ammontare più elevato rispetto alla somma di fr. 3'500.--.
In ossequio al principio della legalità, secondo cui in virtù di un principio fondamentale del diritto, ogni attività amministrativa deve essere riconducibile a una norma legale che ne delinei ampiezza e limiti delle funzioni (principio della legalità: cfr. Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed., cifra marg. 368 segg.; STFA del 20 agosto 2003 nella causa X., H 231/02, consid. 5), nel caso in cui l’entità di un assegno di formazione risulti da un conteggio effettuato secondo i parametri indicati dalla legge e dall’ordinanza, l’UMA non può del resto aumentarne l’importo a seconda delle richieste di un assicurato.
2.11. A titolo abbondanziale, per quanto concerne le spese a cui l’assicurato deve far fronte per recarsi dal proprio domicilio al luogo dell’apprendistato, va osservato che la questione dei sussidi di pendolare esula dalla presente vertenza, per cui tale tema non può essere affrontato dal TCA.
In effetti non è stata emessa alcuna decisione in merito (cfr. DTF 130 V 388; STFA del 25 novembre 2004 nella causa M., G., E. H 53/04, pubblicata in SVR 2005 AHV Nr. 9), in quanto l’assicurato non ha presentato una domanda specifica attinente a questo provvedimento inerente al mercato del lavoro (cfr. art. 59c cpv. 1 LADI). In proposito è utile ricordare che ogni prestazione deve essere postulata con una richiesta autonoma e distinta.
Al riguardo questa Corte rileva soltanto che se è vero che le direttive del SECO escludono il cumulo tra i contributi per le spese di pendolare e per le spese di soggiornante settimanale e gli assegni di formazione (cfr. Circolare relativa ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, ottobre 2004, p.to L40; Circolare relativa ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, gennaio 2006, p.to L 31), che, come indicato dall’UMA nella decisione su opposizione, quelle contemplate agli art. 66a segg. LADI sono delle prestazioni che implicano da parte degli assicurati lo svolgimento di una formazione di lunga durata e che il TCA in una sentenza del 29 gennaio 2001 nella causa P. (38.2000.225) ha rilevato abbondanzialmente che non era possibile il cumulo tra le spese di pendolare e gli assegni di formazione (in quella fattispecie l’importo dell’assegno di formazione era stato in ogni caso calcolato tenendo conto del fabbisogno dell’assicurata e dunque in parte delle spese effettive, come appunto i costi di viaggio), è altrettanto vero che, a differenza degli altri casi in cui le direttive del SECO negano il cumulo, durante la formazione che dà diritto agli assegni di cui agli art. 66a LADI l’assicurato non percepisce indennità giornaliere, bensì un salario (cfr. art. 66c LADI).
A tale proposito giova rilevare che in dottrina Agnes Leu (cfr. A. Leu, Die arbeitsmarktlichen Massnahmen, 2006, pag. 154, p.to 7.5.6.2.) sottolinea:
" Eine Kumulation der Beschäftigungsmassnahmen (PvB, Berufspraktika und Motivationssemester) mit PuWB ist nicht möglich, weil in diesen Massnahmen Taggelder ausgerichtet werden. Damit ist die Ermittlung einer finanziellen Einbusse mangels eines Lohnes nicht möglich. Aus demselben Grund entfällt auch die Möglichkeit einer Kumulation von PuWB mit Eignungsabklärungen.“
In questo senso si potrebbe, quindi, ipotizzare di paragonare la situazione degli assicurati aventi diritto ad assegni di formazione con quella afferente ad assicurati beneficiari di assegni per il periodo di introduzione ai sensi degli art. 65 segg. LADI dove il SECO ammette il cumulo con i sussidi di pendolare (cfr. Circolare relativa ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, ottobre 2004, p.to L38; Circolare relativa ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, gennaio 2006, p.to L29).
Nel caso di specie, per le ragioni illustrate qui sopra, la questione può comunque restare indecisa.
2.12. In conclusione alla luce di tutto quanto esposto, questa Corte non può che confermare la decisione su opposizione del 6 dicembre 2005 emessa dall’Ufficio misure attive.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
Il ricorso è respinto.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti