Raccomandata
Incarto n. 36.2009.48-50
TB
Lugano 14 gennaio 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il giudice delegato del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Ivano Ranzanici
con redattrice:
Tanja Balmelli, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 6 aprile 2009 di
contro
la decisione su reclamo del 5 marzo 2009 emanata da
Ufficio dell'assicurazione malattia, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione sociale contro le malattie
ritenuto in fatto
A. RI 1, nato nel 1962, cittadino italiano domiciliato a __________ (Italia), attivo dal 2 giugno 2009 presso la ditta __________ di __________ come pittore con un salario lordo annuo di circa Fr. 57'000.- (doc. XII), divorziato con due figli, senza ulteriori attività lavorative, è al beneficio di un permesso "G" CE/AELS per frontalieri dal 2 maggio 2008, ottenuto in concomitanza con l'inizio della sua attività nel Cantone Ticino alle dipendenze di un'altra ditta sempre nel ramo della pittura (doc. XII).
B. Con decisione del 19 gennaio 2009 (doc. 2) l'Ufficio assicurazione malattia ha affiliato d'ufficio RI 1 ed i due figli minorenni RI 2 (1992) e RI 3 (1999) presso la __________ con effetto dal medesimo giorno, con la precisazione che "trattandosi di affiliazione tardiva (art. 5 cpv. 2 LAMal), si specifica che a livello teorico l'obbligo d'assicurazione avrebbe dovuto avere inizio in data 1° ottobre 2008".
L'amministrazione ha in sostanza ritenuto che l'interessato non ha fatto uso, nel termine di tre mesi dall'obbligo di assicurarsi in Svizzera, previsto dall'Allegato II, Sezione A, punto 1, lett. o, cifra 3, lett. b/aa all'Accordo bilaterale sulla libera circolazione delle persone tra la Svizzera e l'Unione Europea (di seguito ALC), del diritto di opzione verso il suo Stato di residenza per la copertura assicurativa delle cure medico-sanitarie. L'UAM ha inoltre constatato che l'interessato ha lasciato trascorrere infruttuosamente anche il termine del 30 settembre 2008 per sanare la situazione, "in forza della moratoria/sanatoria stabilita dal Cantone Ticino, previa indicazione delle Autorità federali in materia", malgrado fosse stato "avvertito personalmente di quanto sopra con scritto 12 giugno 2008, a cui è stato allegato il modulo ufficiale TI 1 per la verifica della copertura d'assicurazione malattie, e in particolare per l'esercizio del diritto di opzione verso il suo Paese di residenza".
Nell'allegata scheda per l'assicuratore malattie (doc. 2) è inoltre stato indicato, a proposito del diritto al sussidio, che "l'interessato deve essere invitato ad inoltrare richiesta" e che gli "devono essere applicati i premi della Comunità europea in base all'Italia".
C. Il 2 febbraio 2009 (doc. A2) l'interessato ha presentato reclamo, facendo valere di essere consapevole del ritardo con cui ha inviato il formulario TI 1 all'UAM (l'ha spedito il 7 ottobre 2008, doc. 1), ma che questo ritardo è dovuto ad un grave lutto che ha colpito la sua famiglia a fine luglio 2008, ciò che ha "comportato per me, oltre ad un profondo coinvolgimento emotivo, anche un carico di problematiche più pratiche a sostegno della famiglia di __________ ed ogni altra cosa è diventata di secondaria importanza e trascurata, tra l'altro anche la compilazione del modulo da Voi richiestomi che è perciò partito con ritardo.". Ha quindi chiesto di annullare in via eccezionale l'affiliazione d'ufficio alla cassa malati svizzera.
D. Con decisione su reclamo del 5 marzo 2009 (doc. A1) l'UAM ha rilevato che, in base al diritto comunitario, vige il principio generale dell'affiliazione nello Stato in cui è esercitata l'attività lavorativa (lex loci laboris), ma che per i lavoratori frontalieri operanti in Svizzera e residenti in Austria, Germania, Francia ed Italia così come per i familiari residenti in Finlandia, l'ALC prevede la possibilità di optare per una copertura assicurativa contro le malattie nello Stato di residenza. L'opzione deve avvenire entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera. L'UAM ha rammentato che, previa indicazione delle Autorità federali, il Cantone Ticino ha decretato una procedura in sanatoria, con termine fissato dal Governo al 30 settembre 2008 per la formalizzazione delle procedure d'opzione. L'operazione è stata impostata allo scopo di sanare tutte le situazioni irregolari che si sono determinate a far tempo dall'entrata in vigore dell'ALC. Il Governo ha emanato pure un comunicato stampa al riguardo, le persone inadempienti sono state personalmente informate il 12 giugno 2008 attraverso una procedura scritta, sono stati informati tutti i datori di lavoro, le organizzazioni dei datori di lavoro ed i rappresentanti dei lavoratori. La questione è inoltre stata più volte affrontata tramite i mass media. Le consulenze telefoniche fornite dall'UAM stesso sono state 7'700, mentre le verifiche circa il pronunciamento pregresso dell'opzione sono state 29'000.
L'amministrazione ha evidenziato che pur con tutta la comprensione per il doloroso evento occorso nell'estate 2008, la compilazione del modulo TI 1 è comunque semplice; considerato, poi, che già il 12 giugno 2008 l'assicurato era stato avvisato riguardo all'obbligo di optare per l'uno o l'altro sistema assicurativo nazionale, egli disponeva dunque del tempo e degli strumenti necessari per optare per l'Italia entro il 30 settembre 2008.
E. Con ricorso del 6 aprile 2009 (doc. I) RI 1 è tempestivamente insorto contro la predetta decisione, contestando l'affiliazione d'ufficio sua e dei propri figli presso la predetta cassa malati e chiedendone l'annullamento.
L'interessato contesta innanzitutto di avere lasciato trascorrere infruttuosamente altre volte il termine di tre mesi per esercitare il diritto d'opzione, giacché egli ha ottenuto il permesso G soltanto il 2 maggio 2008, quindi non ritiene di essere stato trattato in maniera favorevole dall'UAM mediante l'operazione di sanatoria.
Inoltre, l'autorità competente non gli ha fornito il materiale necessario e men che meno delle indicazioni utili in proposito. Egli ha infatti ricevuto il modulo direttamente dal suo datore di lavoro.
Non concorda, infine, con l'affermazione che egli non sarebbe stato in grado di compilare il formulario, dato che l'ha compilato il 6 ottobre 2008 e l'ha spedito all'amministrazione.
Ha da ultimo evidenziato di non avere avuto la duplice opportunità, al contrario di altri, di far valere il suo diritto d'opzione e che la sua affiliazione comporterà un disagio economico per la famiglia.
F. Con risposta del 15 aprile 2009 (doc. III) l'UAM ha proposto la reiezione del ricorso con argomentazioni che, laddove necessario, saranno riprese in corso di motivazione.
G. Il 4 maggio 2009 (doc. V) il Giudice delegato ha sottoposto dei quesiti al ricorrente, il quale ha risposto il 18 maggio seguente (doc. VI) producendo contestualmente della documentazione.
H. L'amministrazione ha preso atto delle risposte fornite dall'assicurato ed ha osservato che non sono emersi elementi nuovi tali da modificare il giudizio impugnato (doc. VIII).
I. Il 9 luglio 2009 (doc. XIII) il ricorrente, rappresentato da RA 2, ha osservato che concorda con il principio dell'assoggettamento al sistema assicurativo svizzero in caso di mancata opzione per quello del proprio Paese di residenza. Ma nella fattispecie, come esige l'art. 2 cpv. 2 LAMal, egli ha comprovato di essere già coperto per le malattie in Italia, perciò non ritiene di doverlo essere pure in Svizzera. Pertanto, la procedura adottata dall'autorità cantonale sarebbe anomala, comportando infatti una doppia imposizione dal profilo assicurativo. Interpretando la succitata norma legale, ha quindi chiesto di essere assoggettato alla cassa malati svizzera soltanto fino al momento in cui ha comprovato di essere già assicurato in Italia.
L. Il 14 luglio 2009 (doc. XII) è pervenuto al TCA, dalla Sezione dei permessi e dell'immigrazione, l'intero incarto concernente il ricorrente.
M. Il 20 aprile 2009, nell'ambito di un'altra procedura (36.2009.18) simile a quella in esame, è stato sentito Bruno Cereghetti, Capo dell'Ufficio assicurazione malattia. Dal verbale (doc. XIII), sottoposto in forma anonimizzata al ricorrente, emerge che:
" Il sig. Cereghetti, così invitato, spiega l'iter che ha condotto poi all'emanazione di una serie di decisioni che sono state contestate davanti al TCA non solo dal qui ricorrente, ma da molti altri frontalieri italiani.
Inizialmente, con l'adozione e l'entrata in vigore degli Accordi bilaterali ed in vista di questo momento, l'Amministrazione cantonale ha preso contatto con le ASL italiane competenti per la fascia confinante, in particolare con l'ASL di __________, per verificare da un lato la consapevolezza dell'importanza dell'ALC e della loro influenza sull'aspetto dell'assicurazione malattia e d'altro lato per sapere quale sarebbe stata la sorte di quei frontalieri che, non optando per il sistema italiano (mutua italiana), sarebbero stati affiliati d'ufficio all'assicurazione malattia svizzera.
Da parte italiana, l'UAM ha riscontrato poca consapevolezza del problema.
Per il sistema italiano, il cittadino italiano è pur sempre assicurato alla mutua italiana.
E meglio, se non opta per il sistema italiano ed è quindi assicurato secondo quello svizzero, di principio deve essere stralciato dal suo sistema sanitario nazionale, perché deve sussistere unicamente un unico assicuratore sociale in ambito di malattia.
Dopo il contatto con le amministrazioni italiano del marzo, salvo errore, 2002, con l'entrata in vigore dell'ALC l'UAM ha trasmesso, dopo aver censito la popolazione straniera frontaliera, direttamente ai domicili italiani una lettera di spiegazione, una tavola sinottica ed un formulario il più semplice possibile che imponeva esclusivamente l'apposizione di una crocetta ed una firma per l'opzione relativa al diritto nazionale. Il tutto, accompagnato da una busta non affrancata.
Questo modo di procedere ha permesso all'UAM di chiarire la posizione di un impressionante numero di frontalieri. Per fare ciò, l'UAM ha ottenuto dall'Ufficio permessi la lista dei nominativi delle persone interessate ed i loro indirizzi.
Alla luce dei risultati della prima tornata dell'informativa e riscontrando ancora delle lacune, nel settembre 2003 l'UAM ha ritenuto necessario procedere ad un richiamo con le medesime modalità operative, salvo che gli invii sono stati trasmessi ai datori di lavoro, e meglio all'indirizzo del frontaliero con recapito presso il datore di lavoro.
È capitato che vi fossero frontalieri che abbiano cambiato posto di lavoro, che hanno cessato la loro attività e quindi il datore di lavoro ne ha dato notizia per permetterci di verificare il nominativo del nuovo datore di lavoro se esistente.
Nel corso del primo invio del giugno 2002, come appare dal doc. VI/1 che viene annesso al verbale d'udienza, sono stati recapitati 33'107 formulari e ne sono rientrati 29'469. Il problema con i frontalieri è che è una popolazione mobile e quindi bisogna contare con cessazioni di attività o mutamenti nell'attività. Il rattrappage del 2003 è stato fatto autonomamente dall'UAM, perché troppe erano ancora le situazioni aperte e si imponeva un chiarimento. Abbiamo mandato quindi la documentazione come descritto.
Si è trattata di una scelta autonoma operata dall'UAM che ha messo su un piede di assoluta uguaglianza tutti i frontalieri che non avevano optato. Si è trattato di un favore fatto a questa popolazione e non ha discriminato nessuno. Unico "potenziale" danneggiato poteva essere la mutua italiana che avesse pagato prestazioni sanitarie ad un frontaliero che, non avendo optato, doveva invece essere assicurato al sistema sanitario svizzero.
È giusto dire che nei nostri scritti non abbiamo accertato l'esistenza di un'attività parziale, a tempo ridotto, l'esistenza di collaterali attività presso altri datori di lavoro, o addirittura la percezione di pensioni di varia natura. Siamo partiti da un elenco di persone al beneficio del permesso G ed a mano di ciò abbiamo mandato i nostri invii.
È giusto dire che a seguito di quella sanatoria vi sono stati in due casi degli esiti giudiziari con sentenze emesse dal TCA. Per altri assicurati vi è stato invece l'affiliazione d'ufficio o l'obbligo di iscriversi presso un assicuratore. L'UAM non è in grado di precisare il numero di queste procedure, ma si tratta di numerose pratiche. Queste persone, con la procedura del 2008 con cui si è concesso un ulteriore termine per l'esercizio del diritto d'opzione, sono state sostanzialmente "recuperate", però con effetti ex nunc e non ex tunc, ossia con effetti da quel momento e pro futuro.
Queste persone sono state messe nella possibilità di optare e non costrette a cambiare.
Dall'operazione 2003 sono emersi circa 1'600 casi dove non era stato esercitato il diritto d'opzione; un paio sono quelli sfociati nelle decisioni giudiziari, ma per il resto, alla luce dei numeri, abbiamo ritenuto che si trattasse di persone che non erano più attive. Qualche verifica è stata fatta in questo senso.
Con il raffronto, più in avanti nel tempo, di dati statistici federali relativi ai frontalieri e visto il numero dell'esercizio del diritto d'opzione operato, ci siamo resi conto che una nuova grande massa di persone (12'208) non aveva operato una scelta, o perlomeno non aveva esercitato la scelta verso il loro Paese ed andavano teoricamente affiliati tutti presso l'assicuratore svizzero. Questa situazione è sembrata abnorme e ci ha imposto, per la soluzione del problema, un contatto con il DFI a seguito del quale è stato proposto ed accettato a livello federale di concedere un ulteriore termine di tre mesi per l'esercizio del diritto d'opzione, ancora una volta ponendo tutti gli assicurati potenziali su un piede d'uguaglianza e senza danneggiarli in alcun modo. Nuovamente si è posto il problema della relazione con lo Stato italiano e con l'assicuratore sociale italiano (mutua), problema che i funzionari del DFI hanno indicato di assumersi in proprio come da corrispondenza agli atti.
Qui siamo nuovamente partiti con una comunicazione diretta a tutti i potenziali assicurati che non ci risultavano aver scelto il loro sistema nazionale. Lo abbiamo fatto con uno scritto diretto al loro recapito italiano, abbiamo anche inviato il medesimo scritto presso tutti i datori di lavoro attivi in Ticino (anche se non datori di lavoro di frontalieri e ciò in vista di una possibile futura assunzione), le cui liste sono state reperite presso l'Ufficio federale di statistica.
Per l'operazione 2008 abbiamo informato i datori di lavoro, i sindacati, i mass media mediante il rilascio di interviste. Vi è stato poi un comunicato stampa del Consiglio di Stato per dare un'informazione generalizzata.
A seguito di questa operazione sono emersi 581 (tra cui quella del qui ricorrente) casi di non esercizio del diritto d'opzione che ci hanno imposto una procedura. (…)".
N. Il 17 giugno 2009, nell'ambito di un'altra procedura (36.2009.88) relativa al diritto di opzione dei frontalieri, è stato sentito __________, responsabile del servizio della cancelleria della Sezione dei permessi e dell'immigrazione. Il verbale (doc. XIV), anonimizzato, è stato messo a disposizione del ricorrente per presentare eventuali osservazioni scritte in merito. Il teste ha affermato:
" Sono il responsabile del servizio della cancelleria della sezione dei permessi e dell'immigrazione e mi occupo di trasmettere alle persone interessate che ne abbiano fatto richiesta tramite gli uffici regionali, le decisioni, i permessi rilasciati dalla nostra Sezione. Più precisamente, le richieste di permessi alla nostra Sezione vengono inoltrate tutte tramite gli Uffici regionali, dove i collaboratori verificano la completezza della domanda, della documentazione annessa e soprattutto la competenza dell'autorità. Una volta fatto questo, gli uffici regionali (URS) trasmettono alla sezione il dossier così come costituito che viene a sua volta verificato, esaminato e deciso da parte dei funzionari incaricati.
È possibile che in questi casi vi siano delle necessità di completazione o delle verifiche puntuali da svolgere. Ciò avviene per incarico delegato all'URS.
Una volta la procedura completata e la decisione emanata, in seno alla sezione vengono trasmessi alla cancelleria i documenti necessari.
Noi confezioniamo, io sono il responsabile della cancelleria, l'invio per il destinatario e quando si tratta di un permesso G, ossia un permesso per frontaliero, tema che il Giudice mi dice essere oggetto della causa, noi procediamo con l'inserimento del permesso nella sua custodia, con le altre formalità attinenti specificatamente i nostri compiti, ed inseriamo nel plico destinato all'invio, il formulario TI1, una lettera accompagnatoria allestita dall'UAM, una tabella e la busta di trasmissione.
Si tratta degli unici documenti non strettamente connessi alla nostra attività di concessione del permesso che vengono inseriti nella documentazione destinata alla spedizione.
Non vi sono documenti di natura fiscale o provenienti da altre amministrazioni.
La spedizione di questo plico, così costituito, viene effettuata mediante posta B
Noi di principio non abbiamo un contatto diretto con i datori di lavoro. È capitato che ci vengano sollecitati dei permessi che sembrano essere urgenti per gli interessati. È capitato in passato che qualcuno lamentasse il mancato ricevimento di un invio che a noi risultava effettuato. In questi casi abbiamo proceduto con il rilascio di un duplicato del permesso.
Non spediamo niente in Italia.
In caso di cambiamento di datore di lavoro, di cambiamento di indirizzo in Italia o di mutazione dei dati personali nello stato civile, noi non procediamo ad un nuovo rilascio ma rettifichiamo la documentazione a nostra disposizione. Viene allegato un nuovo permesso all'interessato con le nuove indicazioni, ma non alleghiamo più la documentazione a nostra disposizione dataci dall'UAM.
In caso di cessazione dell'attività che duri più di sei mesi, la ripresa dell'attività comporta una nuova procedura di rilascio del permesso G.
Se invece questa interruzione dura meno di sei mesi, non si opera con un rilascio, ma alla modifica delle condizioni.
La nostra sezione non informa l'UAM in merito al quantitativo di formulari TI1 che vengono da noi trasmessi ai datori di lavoro destinati poi ai frontalieri; dall'UAM non riceviamo neppure nessuna informazione di questa natura. Non c'è una verifica incrociata dei dati.
A domanda dell' (… omissis …) ribadisco che nel caso in cui si tratti di rinnovo del permesso, noi non mandiamo il formulario TI1 ed è quindi possibile che qualcuno che abbia ottenuto il permesso G e poi abbia cessato momentaneamente la sua attività per un periodo inferiore ai 6 mesi, con il riinizio dell'attività abbia domandato ed ottenuto un rinnovo per un nuovo periodo di 5 anni come le nuove norme prevedono, senza vedersi notificare il formulario TI1.
Ribadisco che la persona che riceve il permesso G è informata dell'esigenza di notificare alla nostra sezione nei trenta giorni le modifiche di indirizzo, di stato civile, di sede, motivo per cui nei nostri registri gli indirizzi del lavoratore sono aggiornati alle informazioni del titolare del permesso che è obbligato a notificare eventuali modifiche.
Anche il datore di lavoro riceve la medesima avvertenza, di cui produco una copia.
Di principio è il lavoratore che deve fornire queste informazioni. Capita che sia anche il datore di lavoro quando vi sia una modifica che coinvolge più collaboratori.
A precisazione di quanto riferito prima, vi è un'altra ipotesi di rilascio del permesso quando un lavoratore cessa l'attività per un periodo inferiore a sei mesi antecedentemente alla scadenza del suo permesso, e riprenda una nuova attività, sempre nei sei mesi, ma dopo la scadenza del permesso. In questi casi, si procede mediante nuovo rilascio del permesso e quindi trasmissione del formulario TI1.".
O. Con scritti del 3 luglio 2009 il TCA, nell'ambito di una procedura parallela simile a quella in esame, ha interpellato l'Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP, doc. XV) e l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS, doc. XVII). Dopo aver brevemente riassunto la fattispecie, il Tribunale ha chiesto ad entrambi:
"1. Esistono direttive del vostro Ufficio a proposito del diritto di opzione dei frontalieri e delle modalità di informazione da parte delle autorità cantonali (in caso di risposta affermativa vi chiediamo di trasmettercele)?
In uno scritto del 24 aprile 2008 all'autorità cantonale, l'UFSP ha indicato che “en ce qui concerne l'information à donner aux autorités italiennes, l'OFAS envisage d'organiser prochainement, à l'Ambassade de Suisse à Rome, une réunion portant sur la problématique du droit d'option. Le sujet des travailleurs frontaliers au Tessin sera abordé à cette occasion et les autorités italiennes seront informées que la Suisse a prolongé de manière unilatérale le délai de trois mois, afin de permettre aux intéressés d'exercer leur droit d'option.” Qual è stato l'esito di questa riunione? Le autorità italiane hanno informato i loro concittadini della possibilità di optare per il sistema nazionale? Le autorità federali hanno informato in altro modo le autorità italiane o i cittadini italiani residenti in Italia?
A vostra conoscenza anche altri Cantoni sono confrontati con la medesima problematica? In caso di risposta affermativa come hanno agito nei confronti dei lavoratori frontalieri che non hanno esercitato il diritto di opzione nel termine previsto dall'ALC? Sono state emanate decisioni e/o sentenze in questo ambito da parte di queste autorità e/o Tribunali cantonali? (in caso di risposta affermativa vi chiediamo di trasmettercene una copia).
In Ticino, nell'ambito della procedura di “sanatoria”, l'Ufficio Assicurazione Malattie ha recapitato tramite posta semplice ai lavoratori frontalieri recensiti che non avevano esercitato l'opzione nei termini previsti dall'ALC (oltre 12'000) una lettera di spiegazioni, allegando un formulario tramite il quale era possibile optare per il sistema sanitario nazionale e una busta con l'indirizzo dell'autorità cantonale. L'amministrazione ha inoltre trasmesso una comunicazione specifica a 13'569 datori di lavoro, ha informato 11 sindacati ed ha coinvolto 8 enti cantonali. Complessivamente l'UAM ha trasmesso 26'333 invii cartacei, personalizzati, nell'ambito dell'operazione di “sanatoria”. L'operazione ha comportato 7'700 consulenze telefoniche e 29'000 verifiche relative all'avvenuta opzione. Inoltre il Governo cantonale ha rilasciato un comunicato stampa il 3 giugno 2008 e il Capo Ufficio dell'UAM ha sollecitato numerose interviste. Secondo la vostra opinione, l'autorità cantonale ha informato adeguatamente i frontalieri residenti in Italia circa il loro diritto di opzione?
Vi chiediamo cortesemente di voler prendere posizione in merito all'intera fattispecie.".
P. Il 30 luglio 2009 (doc. XVI) l'UFSP, sempre in procedure simili a questa, ha prodotto le lettere informative trasmesse ai Cantoni nel corso degli anni circa il diritto di opzione dei frontalieri, ha comunicato al TCA che i rapporti con le autorità italiane sono di competenza dell'UFAS ed ha tra l'altro affermato:
" (…)
Per quanto ne sappiamo, non esiste una giurisprudenza in materia. Tuttavia attiriamo la Sua attenzione sull'interpellanza Robbiani <<Libera circolazione e opzione per l'assicurazione malattia>> (09.3596), che prossimamente dovrebbe ricevere una risposta da parte del Consiglio federale, e La invitiamo a interessarsi del seguito che verrà dato.
Tramite lettera del 12 febbraio 2008, l'Ufficio dell'assicurazione malattia (UAM) del Canton Ticino ha reso noto al nostro Ufficio che, in seguito all'avvio di una procedura di controllo concernente l'esercizio del diritto di opzione da parte dei frontalieri, era emerso che circa 10 000 lavoratori frontalieri non avevano esercitato il loro diritto di opzione entro il termine di tre mesi. Abbiamo dunque consultato l'UFAS, il quale riteneva possibile una dilazione unilaterale di tale termine, per permettere agli interessati di richiedere l'esenzione. Abbiamo quindi informato l'UAM, tramite missiva del 13 marzo 2004, della possibilità di avviare una procedura straordinaria di regolarizzazione, pregandolo di preparare una lettera informativa da indirizzare agli interessati e di trasmetterne prima una copia all'UFAS e all'UFSP per informazione e presa di posizione. L'UAM ha sottoposto i documenti concernenti la procedura straordinaria di regolarizzazione (lettera personale ai frontalieri, informativa ai datori di lavoro e comunicato stampa del Governo del Canton Ticino) all'approvazione dell'UFAS e dell'UFSP il 29 aprile 2008. I documenti sono stati approvati da UFAS e UFSP rispettivamente il 7 e l'8 maggio 2008. Con decisione del 3 giugno 2008, il Consiglio di Stato del Canton Ticino ha approvato la procedura straordinaria di regolarizzazione, accordando agli interessati il termine del 30 settembre 2008 per esercitare il loro diritto di opzione. Durante tutta la procedura, l'UAM ha agito secondo le indicazioni delle autorità federali. Non si è dunque solo limitato a informare i frontalieri interessati (individualmente e tramite la stampa) ma ha posto la problematica anche all'attenzione dei datori di lavoro e dei sindacati, onde evitare che si ripresentassero situazioni simili. Tramite tali azioni, l'UAM ha dunque adempiuto appieno ai suoi obblighi informativi, andando addirittura oltre le esigenze di legge.
Come indicato nella lettera dell'UAM del 2 aprile 2008 e nella nostra risposta del 24 aprile 2008, la definizione, in casi giustificati, di un termine straordinario per l'esercizio del diritto di opzione riprende la soluzione prevista dall'allegato II dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone (sezione A, art. 3, lett. b, p. aa). Nel caso specifico, la dilazione del termine di tre mesi era giustificata poiché, apparentemente, le persone assicurate in Italia non avevano capito l'importanza di compilare correttamente il modulo sul diritto di opzione. Con la presente, teniamo a confermare la nostra interpretazione giuridica del caso. Tuttavia, considerata l'ampia campagna informativa condotta dall'UAM durante la procedura straordinaria di regolarizzazione, riteniamo che gli interessati siano stati informati a sufficienza e che sia ora un loro compito avviare le pratiche necessarie per esercitare il loro diritto di opzione entro i termini stabiliti. Tra l'altro, considerato il suo carattere straordinario, una tale procedura di regolarizzazione non potrebbe essere ripetuta ogni anno.".
Q. Con scritto del 3 agosto 2009 (doc. XVIII) anche l'UFAS ha risposto alle domande del TCA, allegando le direttive richieste. L'autorità federale ha tra l'altro affermato:
" (…)
Ad. 2. All'entrata in vigore della direttiva 2004/38/CE del parlamento europeo e del Consiglio relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (GU L 229 del 29.6.2004, p. 35), diverse Aziende Sanitarie Locali (ASL) hanno deciso di revocare le iscrizioni dei pensionati svizzeri residenti in Italia che avevano esercitato il loro diritto di opzione e di non accettare nuove iscrizioni. Di fronte a questa risoluzione unilaterale del diritto di opzione da parte dell'Italia, il nostro Ufficio ha cercato di trovare una soluzione con il Ministero italiano della Salute in modo da lasciare aperto il diritto di opzione per i pensionati svizzeri. Allo scopo era stata prevista una riunione all'Ambasciata svizzera a Roma. Nel frattempo, l'UFSP, in accordo con il nostro Ufficio, ha concesso la regolarizzazione dei lavoratori frontalieri residenti in Italia che non avevano esercitato correttamente il loro diritto di opzione in Svizzera. Il nostro Ufficio ne voleva informare il Ministero italiano della Salute in occasione della citata riunione. Il problema dei pensionati svizzeri si è però risolto da sé e la riunione a Roma è stata annullata.
La regolarizzazione dei lavoratori frontalieri residenti in Italia che non hanno esercitato correttamente il loro diritto di opzione in Svizzera è una questione che concerne unicamente la Svizzera. Un'informazione alle autorità competenti italiane non era legalmente necessaria. Inoltre, l'autorità del Cantone Ticino ha debitamente informato i lavoratori frontalieri residenti in Italia.
Ad 3. L'applicazione del diritto di opzione è sempre stato difficile, anche in relazione ad altri Paesi. Per quanto ne sappiamo, nessun altro Cantone è stato confrontato alla medesima problematica con i lavoratori frontalieri residenti in Italia. Diversi Cantoni hanno invece incontrato gli stessi problemi con lavoratori frontalieri residenti in altri Paesi. Ad esempio, i lavoratori frontalieri residenti in Francia che non hanno esercitato il loro diritto di opzione entro il termine ordinario di 3 mesi sono stati obbligatoriamente assicurati in Svizzera: le autorità competenti svizzera e francese hanno deciso di non prorogare il termine (cfr. il “Procès verbal de la réunion franco-suisse des 10 et 11 février 2005”, punto 3.7. e la “Note conjointe relative au droit d'option”). Per altro, non siamo a conoscenza di decisioni e/o sentenze di alcun Tribunale.
Ad. 4. A nostro avviso, l'autorità cantonale ha informato adeguatamente i lavoratori frontalieri residenti in Italia circa il loro diritto di opzione. Non vediamo come avrebbe potuto informare meglio.
Ad. 5. Per principio, un lavoratore deve essere soggetto alla legislazione di un solo Stato membro per tutti i settori della sicurezza sociale, inclusa l'assicurazione malattie (art. 13 cap. 1 del regolamento 1408/71). Il diritto di opzione previsto alla cifra 3 lett. b dell'allegato VI del regolamento 1408/71 è dunque un'eccezione al principio dell'unicità della legislazione applicabile. Quest'eccezione è stata prevista soprattutto in seguito alle reiterate pressioni esercitate dai lavoratori frontalieri sui rispettivi governi per evitare di pagare i premi presso un assicuratore svizzero. La procedura da seguire è la stessa per tutti i lavoratori soggetti alla legislazione svizzera residenti all'estero: presentare una domanda di esenzione entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera e tre mesi dopo l'inizio dell'attività lavorativa nel nostro Paese per tutti gli altri. Come già menzionato, l'applicazione del diritto di opzione non è facile: è difficile, in particolare, il controllo da parte delle autorità cantonali dell'affiliazione a un assicuratore svizzero o straniero delle persone residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia. Secondo le nostre informazioni, all'entrata in vigore dell'ALCP le autorità cantonali avevano informato bene i lavoratori frontalieri. Non va inoltre dimenticato che secondo il regolamento 574/72, il lavoratore è comunque tenuto a compiere i passi necessari per l'applicazione delle disposizioni del regolamento 1408/71 relative alla determinazione della legislazione applicabile.
Dinanzi a tanti casi di lavoratori frontalieri che non avevano depositato la loro domanda di esenzione dall'obbligo di assicurazione in Svizzera, l'autorità cantonale non poteva far altro che chiedere all'UFSP ed ai nostri servizi se fosse possibile concedere un termine straordinario per regolarizzare la situazione di queste persone. Senza questa procedura straordinaria, il danno sarebbe stato più ampio. Per permettere queste regolarizzazioni, l'autorità cantonale ha informato su vasta scala e adeguatamente i frontalieri residenti in Italia.
Dall'entrata in vigore dell'ALCP, migliaia di frontalieri residenti all'estero hanno depositato la loro domanda di esenzione dall'obbligo di assicurazione in Svizzera entro i termini previsti. Migliaia di frontalieri residenti in Italia hanno inoltre potuto fruire del termine straordinario concesso dalle autorità svizzere per regolarizzare la loro situazione. Il nostro Ufficio non si spiega perché alcuni frontalieri non siano stati in grado di fare la stessa cosa: a nostro avviso si tratta di pura e semplice di negligenza.".
R. L'11 agosto 2009 (doc. XX) il Giudice delegato del TCA ha trasmesso all'UAM tutta la documentazione acquisita nell'ambito di altri incarti paralleli ed ha assegnato un termine per presentare osservazioni scritte in merito. In particolare, sono state acquisite le citate lettere del 30 luglio 2009 dell'UFSP e del 3 agosto 2009 dell'UFAS, con i relativi allegati, in risposta alle domande del TCA, nonché l'interpellanza dell'11 luglio 2009 (doc. XIX) formulata dal Consigliere nazionale Meinrado Robbiani.
S. Il 20 agosto 2009 (doc. XXI) l'UAM ha accolto favorevolmente le risposte degli Uffici federali e si è espresso riguardo alla summenzionata interpellanza, confermando sostanzialmente il proprio operato.
T. Il 24 agosto 2009 (doc. XXII) il Giudice delegato del TCA ha informato gli insorgenti della chiusura della procedura istruttoria ed ha messo a loro disposizione, per osservazioni, l'incarto della Sezione dei permessi e dell'immigrazione, la citata corrispondenza con l'UFAS e l'UFSP, copia dei due verbali d'udienza acquisiti nelle procedure 36.2009.18 e 36.2009.88 aventi per oggetto l'audizione del funzionario responsabile del servizio cancelleria della Sezione permessi ed immigrazione, __________ e le dichiarazioni di Bruno Cereghetti, Capo dell'Ufficio dell'assicurazione malattia, relative all'iter procedurale che ha condotto all'emanazione – tra le altre – della decisione qui contestata.
U. Il rappresentante legale dei ricorrenti ha visionato gli atti il 9 settembre 2009 (doc. XXIII) ed ha ribadito che i cittadini italiani hanno la copertura assicurativa gratuita statale e che pertanto "nella legge emanata dall'UE ci sia un errore di forma, per quanto concerne i cittadini italiani." (doc. XXV).
V. La resistente non ha formulato ulteriori osservazioni (doc. XXV).
considerato in diritto
in ordine
Infatti, con sentenze del 9 novembre 2009 (inc. 36.2009.18) e del 1° dicembre 2009 (inc. 36.2009.16) questo Tribunale, nella sua composizione plenaria, ha emanato decisioni di principio concernenti fattispecie analoghe alla presente ed ha respinto il ricorso con argomentazioni che saranno riprese in questa sede.
nel merito
Secondo l'art. 95a cpv. 1 LAMal, per le persone designate nell'articolo 2 del regolamento n. 1408/71 ed in relazione con le prestazioni previste nell'articolo 4 dal regolamento, purché siano comprese nel campo d'applicazione della LAMal, sono applicabili anche: l'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone, nella versione dei Protocolli del 26 ottobre 2004 e del 27 maggio 2008 relativi all'estensione dell'Accordo ai nuovi Stati membri della Comunità europea, il suo allegato II ed i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 nella loro versione aggiornata (lett. a), e la Convenzione del 4 gennaio 1960 istitutiva dell'Associazione europea di libero scambio nella versione dell'Accordo del 21 giugno 2001 che emenda la Convenzione, il suo allegato K, l'appendice 2 dell'allegato K ed i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 nella loro versione aggiornata (lett. b).
L'art. 95a cpv. 2 LAMal prevede che laddove le disposizioni della LAMal fanno uso dell'espressione «Stati membri della Comunità europea», questa espressione è riferita agli Stati ai quali è applicabile l'Accordo di cui al capoverso 1 lettera a.
Secondo l'art. 3 LAMal,
" 1 Ogni persona domiciliata in Svizzera deve assicurarsi o farsi assicurare dal proprio rappresentante legale per le cure medico-sanitarie entro tre mesi dall'acquisizione del domicilio o dalla nascita in Svizzera.
2 Il Consiglio federale può prevedere eccezioni all'obbligo d'assicurazione, segnatamente per i dipendenti di organizzazioni internazionali e di Stati esteri.
3 Può estendere l'obbligo d'assicurazione a persone non aventi il domicilio in Svizzera, in particolare a quelle che:
a. esercitano un'attività in Svizzera o vi hanno la propria dimora abituale (art. 13 cpv. 2 LPGA);
b. lavorano all'estero per conto di un datore di lavoro con sede in Svizzera".
L'art. 1 cpv. 2 OAMal concerne l'obbligo di assicurazione per le persone non domiciliate in Svizzera (cpv. 1), fra le quali vi sono:
"d. le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea e sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (Accordo sulla libera circolazione delle persone) e del relativo allegato II, menzionati nell'articolo 95a lettera a della legge;
e. le persone che risiedono in Islanda o in Norvegia e sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo del 21 giugno 2001 di emendamento della Convenzione istitutiva dell'Associazione europea di libero scambio (Accordo AELS), del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K, menzionati nell'articolo 95a lettera b della legge;".
L'art. 3 cpv. 2 e 3 LAMal dà facoltà al Consiglio federale di prevedere eccezioni all'obbligo di assicurazione, segnatamente per le persone che possono godere dei privilegi del diritto internazionale.
Facendo uso della delega di cui all'art. 3 cpv. 2 LAMal, il Consiglio federale ha così emanato l'art. 2 OAMal che prevede diverse ipotesi di eccezione all'obbligo di assicurazione. Tale disposto ha subito un'importante modifica con l'entrata in vigore, il 1° giugno 2002, dell'Accordo tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, da una parte, e la Confederazione Svizzera, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (ALC).
In virtù dell'art. 2 cpv. 1 OAMal, non sono soggetti all'obbligo di assicurazione, fra le altre categorie, anche:
"c. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II, dell'Accordo AELS e del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K o di una convenzione di sicurezza sociale, sottostanno alla normativa di un altro Stato a causa della loro attività lucrativa in tale Stato;
d. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II o dell'Accordo AELS, del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K, sottostanno alla normativa di un altro Stato poiché percepiscono una prestazione di un'assicurazione estera contro la disoccupazione;
e. le persone che non hanno diritto a una rendita svizzera ma hanno diritto a una rendita di uno Stato membro della Comunità europea in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II o a una rendita islandese o norvegese in virtù dell'Accordo AELS, del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K;".
Giusta l'art. 1 cpv. 1 dell'Allegato II ALC, elaborato sulla base dell'art. 8 ALC e facente parte integrante dello stesso (art. 15 ALC), in unione con la Sezione A di tale allegato, le parti contraenti applicano nell'ambito delle loro relazioni in particolare il regolamento (CEE) n. 1408/71 (RS 0.831.109.268.1) del Consiglio, del 14 giugno 1971, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, come pure il Regolamento (CEE) n. 574/72 del Consiglio, del 21 marzo 1972, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (RS 0.831.109.268.11).
Ratione temporis sono applicabili sia l'ALC sia il regolamento n. 1408/71.
Infatti, le decisioni sono state emanate nel 2009 e concernono l'affiliazione all'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie per un periodo successivo all'entrata in vigore dell'ALC (cfr. STF C 124/06 del 25 gennaio 2007, STFA I 667/05 del 24 luglio 2006, consid. 6.2; DTF 132 V 48 consid. 3.2.1, DTF 130 V 53 consid. 4.3; Pratique VSI 2004 pag. 209 consid. 3.2 [sentenza del 27 febbraio 2004 H 281/03]; SVR 2004 AHV n. 12 pag. 38 consid. 5 [sentenza del 5 febbraio 2004 H 37/03]; cfr. pure la sentenza della CGCE del 7 febbraio 2002 nella causa C-28/00, Kauer, Racc. 2002, pag. I-1343, punto 45).
L'Accordo ed il regolamento n. 1408/71 sono pure applicabili ratione personae.
Gli assicurati sono di nazionalità italiana e pertanto cittadini di uno Stato contraente (art. 1 cpv. 2 Allegato II ALC).
Inoltre, in qualità di lavoratore autonomo o subordinato, RI 1 è stato soggetto alla legislazione italiana e quindi alla legislazione di uno Stato contraente (art. 2 n. 1 in relazione con l'art. 1 lett. a del regolamento n. 1408/71). I figli, senza attività lucrativa, in ambito di assicurazione malattia, come esposto in seguito, seguono la sorte del padre, frontaliero salariato all'estero.
Con sentenza del 20 febbraio 2004 (H 197/03) concernente una cittadina germanica che beneficiava in Svizzera di una rendita straordinaria ed è ritornata nel proprio Paese, l'allora TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale) ha affermato:
" (…) Die Verfügung der SAK vom 12. Dezember 2002 wurde nach Inkrafttreten des FZA am 1. Juni 2002 erlassen und beschlägt Rentenleistungen für die Zeit ab 1. Januar 2003. Das Abkommen und die Koordinierungsverordnungen sind somit in zeitlicher Hinsicht anwendbar. Sie gelten für die Beschwerdeführerin ferner auch persönlicher Hinsicht, weil sie Arbeitnehmerin war, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, und Staatsangehörige eines Mitgliedstaates ist (Art. 2 Abs. 1 Verordnung Nr. 1408/71). (…).".
Quanto al necessario nesso transfrontaliero, esso è senz'altro dato (STF C 124/06 del 25 gennaio 2007, consid. 4.3).
Ugualmente data è l'applicabilità ratione materiae, ritenuto che il regolamento n. 1408/71 si applica a tutte le legislazioni relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti: a) le prestazioni di malattia e di maternità; b) le prestazioni d'invalidità, comprese quelle dirette a conservare o migliorare la capacità di guadagno; c) le prestazioni di vecchiaia; d) le prestazioni ai superstiti; e) le prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie professionali; f) gli assegni in caso di morte; g) le prestazioni di disoccupazione; h) le prestazioni familiari (art. 4 n. 1; cfr. a tal proposito: DTF 132 V 50 consid. 3.2.3; DTF 131 V 395 consid. 3.2).
Il titolo II del regolamento n. 1408/71 (artt. 13 a 17bis) contiene delle regole atte a determinare la legislazione applicabile.
L'art. 13 n. 1 enuncia il principio dell'unicità della legislazione applicabile in funzione delle regole previste dagli artt. 13 n. 2 a 17bis, dichiarando determinanti le disposizioni di un solo Stato membro. Salvo eccezioni, il lavoratore subordinato è soggetto alla legislazione del suo Stato di occupazione salariata, anche se risiede sul territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro Stato membro (principio della lex loci laboris; art. 13 n. 2 lett. a del regolamento n. 1408/71). Il lavoratore frontaliero sarebbe quindi soggetto, in virtù di questo principio, alla legislazione dello Stato in cui lavora (DTF 132 V 57 consid. 4.1 con riferimento, STFA del 25 gennaio 2007, C 124/ 06, consid. 5; cfr. anche l'articolo dell'Istituto delle assicurazioni sociali (IAS), "Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, pag. 41 segg.; P. Cadotsch et Marie-Pierre Cardinaux, "Les effets de l'accord sur l'assujettissement et l'obligation de cotiser à l'AVS" in "L'accord sur la libre circulation des personnes avec l'UE et ses effets à l'égard de la sécurité sociale en Suisse", Berna 2001, pag. 131 segg.).
L'art. 13 del regolamento n. 1408/71 enumera le norme generali:
"1. Le persone per cui è applicabile il presente regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro, fatti salvi gli articoli 14quater e 14septies. Tale legislazione è determinata in base alle disposizioni del presente titolo.
a) la persona che esercita un'attività subordinata nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro Stato membro;
b) la persona che esercita un'attività autonoma nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro;
(…)
f) la persona cui cessi d'essere applicabile le legislazione di uno Stato membro senza che ad essa divenga applicabile la legislazione di un altro Stato membro in forza di una delle norme enunciate alle precedenti lettere o di una delle eccezioni o norme specifiche di cui agli articoli da 14 a 17, è soggetta alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiede, in conformità delle disposizioni di questa sola legislazione.".
L'ALC prevede dunque il principio dell'assoggettamento alla legislazione di un solo Stato (art. 13 del regolamento n. 1408/71).
I cittadini dell'UE che lavorano solo in Svizzera sono soggetti alla legge svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a meno di essere lavoratori distaccati o di far parte di una categoria speciale.
I cittadini svizzeri o dell'UE che lavorano solo in uno degli Stati dell'UE non sottostanno alla legislazione svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a meno che siano distaccati.
L'art. 14 del regolamento n. 1408/71 concerne delle norme particolari applicabili alle persone, diverse dai marittimi, che esercitano un'attività subordinata.
In generale, i cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano un'attività salariata in due o più Stati dell'UE sono assoggettati alla legislazione del loro Stato di residenza se una parte dell'attività vi è esercitata (art. 14 par. 2 punto b lett. i del regolamento n. 1408/71).
Se il salariato non lavora nel suo Stato di residenza, è di regola assicurato nello Stato della sede del suo datore di lavoro (art. 14 par. 2 punto b lett. ii del regolamento n. 1408/71).
Se lavora per più datori di lavoro che hanno sede in Stati differenti, va assicurato nel suo Stato di residenza (art. 14 par. 2 punto b lett. i del regolamento n. 1408/71).
Per quanto concerne gli indipendenti, i cittadini svizzeri o dell'UE che lavorano come indipendenti solo in uno Stato dell'UE non sono assoggettati alla legislazione svizzera (art. 13 par. 2 lett. b regolamento n. 1408/71), a meno che non abbiano lo statuto di lavoratori distaccati.
Invece, l'indipendente svizzero o dell'UE che lavora solo in Svizzera, sottostà alle leggi svizzere (art. 13 par. 2 lett. b del regolamento n. 1408/71), a meno di essere distaccato.
Di regola, i cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano l'attività indipendente in due o più Stati dell'UE o in Svizzera e nell'UE, sono assicurati nel luogo di residenza se una parte dell'attività vi è esercitata. Se non esercita alcuna attività nel suo Paese di residenza, è assicurato nel paese dove esercita l'attività principale (art. 14bis par. 2 del regolamento n. 1408/71).
I cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano simultaneamente un'attività indipendente in Svizzera e un'attività salariata in uno Stato dell'UE, sono di regola assicurati in entrambi gli Stati (eccezione al principio dell'affiliazione in un solo Stato).
I cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano simultaneamente un'attività salariata in Svizzera e un'attività indipendente in uno Stato dell'UE sono di regola assoggettati in Svizzera per l'insieme dei redditi acquisiti nei differenti Paesi. Per diversi Stati (tra cui l'Italia) v'è tuttavia un'eccezione. In tale particolare ipotesi, un cittadino svizzero o dell'UE è assoggettato in Svizzera per la sua attività salariata e nell'UE per la sua attività indipendente quando esercita la sua attività indipendente in uno Stato dell'Unione Europea.
A questo proposito, l'art. 14quater del regolamento n. 1408/71 (Norme particolari applicabili alle persone che esercitano simultaneamente un'attività subordinata ed un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri), prevede:
" La persona che esercita simultaneamente un'attività subordinata a un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri è soggetta:
a) fatta salva la lettera b), alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività subordinata o, qualora eserciti una tale attività nel territorio di due o più Stati membri, alla legislazione determinata conformemente all'articolo 14 punti 2 o 3;
b) nei casi menzionati nell'allegato VII: alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività subordinata, essendo questa legislazione determinata conformemente all'articolo 14 punti 2 o 3, qualora essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o più Stati membri, e alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività autonoma, essendo questa legislazione determinata conformemente all'articolo 14bis punti 2, 3 o 4, qualora essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o più Stati membri.".
A norma dell'art. 17 del regolamento n. 1408/71:
" Due o più Stati membri, le autorità competenti di detti Stati o gli organismi designati da tali autorità possono prevedere di comune accordo, nell'interesse di determinate categorie di persone o di determinate persone, eccezioni alle disposizioni degli articoli da 13 a 16.".
In merito alle norme citate, il Messaggio del Consiglio Federale del 23 giugno 1999 concernente l'approvazione degli Accordi bilaterali tra la Svizzera e la CE (FF 1999 4590: http://www.ti.ch/generale/accordi/documenti/ac_messaggio.pdf), a pagina 185 prevede quanto segue:
" Le persone coperte dal regolamento sono soggette esclusivamente alla legislazione di un solo Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavora (principio dell'assoggettamento contributivo). Per determinati gruppi di persone sono applicabili norme speciali (in parte analoghe a quelle contenute nelle nostre convenzioni di sicurezza sociale). Queste norme concernono i lavoratori dipendenti e autonomi distaccati, le persone attive in diversi Stati, i lavoratori occupati in un'azienda transfrontaliera, i lavoratori dipendenti o autonomi che lavorano contemporaneamente in più Stati membri e il personale delle ambasciate e dei consolati.
Una clausola evasiva (art. 17) permette in singoli casi deroghe a favore degli assicurati. Se le norme previste non permettono di stabilire l'assoggettamento di una persona alla legislazione di uno Stato, il regolamento impone a titolo sussidiario il principio del Paese di residenza.".
La regola dell'assoggettamento alla legislazione di un solo Stato (art. 13 regolamento n. 1408/71) non si applica ai lavoratori che non sono cittadini dell'UE, dell'AELS o della Svizzera.
In effetti, nei casi non regolati dall'ALC, l'affiliazione alla LAMal viene stabilita sulla base delle Convenzioni internazionali sulla sicurezza sociale sottoscritte dalla Svizzera. Se invece non esiste alcuna Convenzione, l'assoggettamento è determinato secondo il diritto svizzero.
A questo proposito, in merito ai frontalieri l'art. 3 OAMal recita:
" 1 A loro domanda vengono assoggettati all'assicurazione svizzera i frontalieri che esercitano un'attività lucrativa in Svizzera non soggetti all'obbligo d'assicurazione ai sensi dell'articolo 1 capoverso 2 lettera d ed e nonché i loro familiari, purché non esercitino all'estero un'attività lucrativa per cui siano tenuti ad assicurarsi contro le malattie.
2 Sono considerati familiari il coniuge e i figli che non hanno ancora compiuto i 18 anni come pure i figli in formazione che non hanno ancora compiuto i 25 anni.".
Tuttavia, nell'ambito dell'assoggettamento all'assicurazione malattie, per alcuni Paesi vige il diritto di opzione, nel senso che i cittadini di Paesi membri dell'Unione europea residenti in questi Paesi possono scegliere tra l'assicurazione del loro luogo di residenza e l'assicurazione dello Stato in cui lavorano.
L'art. 89 del regolamento n. 1408/71 prevede che "le modalità particolari di applicazione delle legislazioni di alcuni Stati membri sono indicate nell'Allegato VI".
L'Allegato II dell'ALC, Sezione A, al punto 1, lett. o, prevede di aggiungere nell'allegato VI del regolamento n. 1408/71 diverse disposizioni, fra cui un testo relativo all'assicurazione obbligatoria nell'ambito dell'assicurazione malattia svizzera e possibilità di esenzione (http://www.admin.ch/ch/i/rs/i1/0.142.112.681.it.pdf , cifra 3 a pag. 46):
" o) nell'allegato VI [http://www.admin.ch/ch/i/rs/i8/0.831.109.268.1.it.pdf] è aggiunto il testo seguente:
(…)
a) Le disposizioni giuridiche svizzere sull'assicurazione malattia obbligatoria si applicano alle seguenti persone che non risiedono in Svizzera:
i) le persone soggette alle disposizioni giuridiche svizzere in virtù del titolo II del regolamento;
ii) le persone per le quali la Svizzera è lo Stato competente in virtù degli articoli 28, 28bis o 29 del regolamento;
iii) le persone che ricevono indennità di disoccupazione dall'assicurazione svizzera;
iv) i familiari delle persone citate ai punti i) e iii) o di un lavoratore autonomo o dipendente che risiede in Svizzera ed è assicurato nel regime assicurativo di quel paese, quando i suoi familiari non risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Spagna, Ungheria, Portogallo, Svezia e Regno Unito;
v) i familiari delle persone citate al punto ii) o di un titolare di pensione o di rendita che risiede in Svizzera ed è assicurato dal regime di assicurazione malattia svizzero quando questi familiari non risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Portogallo, Svezia e Regno Unito.
Per 'familiari' si intendono quelle persone ritenute familiari in conformità con la legislazione dello Stato di residenza;
b) le persone citate alla lettera a) possono, su richiesta, essere esentate dall'assicurazione obbligatoria per tutto il tempo in cui risiedono in uno dei seguenti Stati e dimostrano di beneficiare di una copertura in caso di malattia: Germania, Austria, Francia, Italia e – nei casi di cui alla lettera a), punti iv) e v), Finlandia e, nei casi contemplati alla lettera a), punto ii), Portogallo.
La domanda
aa) dev'essere presentata entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera; quando in casi giustificati, la richiesta è presentata dopo questo termine, l'esenzione diventa efficace dall'inizio dell'assoggettamento all'assicurazione obbligatoria;
bb) si applicherà a tutti i familiari residenti nello stesso stato.".
I lavoratori frontalieri ed i loro familiari residenti in Italia possono dunque optare per il regime assicurativo dello Stato di residenza. In virtù dell'ALC, infatti, i cittadini di Paesi membri dell'UE possono essere esentati dall'assicurazione obbligatoria svizzera, semplicemente optando per il sistema sanitario nazionale o assicurativo del loro Paese di residenza.
Questa facoltà è accordata in particolare ai residenti in Francia, Germania, Austria ed Italia.
Al riguardo GUYLAINE RIONDEL BESSON, "Le droit d'option en matière d'assurance maladie dans le cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes: difficultés de mise en oeuvre et conséquences pour les assurés", in: Cahier genevois et romands de sécurité sociale n° 42-2009 pag. 33 seg., ricorda che:
" De la combinaison des dispositions précitées, il ressort, qu'en principe, les travailleurs exerçant une activité professionnelle en Suisse, les titulaires d'une pension ou d'une rente suisse ainsi que les membres de leur famille sont obligatoirement assurés auprès du régime suisse de l'assurance maladie.
Cette obligation connaît cependant des exceptions. Conformément à la lettre b) du chapitre 3 sous «Suisse» de l'annexe VI du règlement 1408/71, ces personnes peuvent faire usage d'un droit d'option: sur demande de leur part, elles peuvent être exemptées de l'assurance maladie obligatoire en Suisse si elles prouvent qu'elles bénéficient d'une couverture maladie équivalente en France. Cette demande vaut pur l'assuré mais également pour les membres de sa famille non actifs et donc non obligatoirement assurés auprès d'une régime français.
En fonction de ce droit d'option, l'assuré peut être couvert soit en Suisse soit en France. Il a le choix entre le régime fédéral d'assurance maladie (LAMal), le régime de base de la sécurité sociale (CMU), l'assurance maladie privée en France (cette dernière possibilité sera toutefois fermée le 1er juin 2014).
Il est important de rappeler, qu'au regard du droit communautaire, les personnes qui résident en France et qui travaillent en Suisse ainsi que celles qui bénéficient d'une rente du régime suisse doivent en principe s'assurer en Suisse (la règle). Pour cette raison, si elles ne le souhaitent pas, elles doivent faire état de leur droit d'option dans un délai de trois mois qui commence à courir à partir de l'obligation d'assurance (l'exception). Passé ce délai, elles devront obligatoirement entrer dans le régime suisse d'assurance maladie.
Ce délai de trois mois doit s'exercer à partir du jour où les personnes sont soumises au régime obligatoire d'assurance maladie suisse (1er jour de travail pour les frontaliers, 1er jour de versement de la rente pour les frontaliers rentiers, 1er jour d'installation en France pour le résidents en Suisse, au bénéfice d'une rente suisse qui viennent s'installer et vivre en France).".
Questa regola è comunque applicabile soltanto se questi frontalieri lavorano esclusivamente in Svizzera.
Se, per esempio, essi lavorano sia in Svizzera sia in uno degli Stati UE che prevedono questa opzione, questi cittadini sono invece tenuti ad assicurarsi nel loro Paese di residenza (cfr. "Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, in particolare pag. 29 e seg.).
La decisione di aderire alla copertura assicurativa del servizio sanitario nazionale deve essere formulata entro tre mesi a contare dall'inizio dell'assoggettamento al diritto svizzero (principio dell' "opting out", cfr. "Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, pag. 30. La domanda di aderire (o rimanere) al sistema sanitario dello Stato di residenza esplica effetti anche per i familiari residenti in quello stesso Stato.
La Svizzera ha recepito questo motivo di esonero nel diritto nazionale.
A norma dell'art. 2 cpv. 6 OAMal, infatti, a domanda, sono esentate dall'obbligo d'assicurazione le persone residenti in uno Stato membro della Comunità europea, purché possano esservi esentate conformemente all'Accordo sulla libera circolazione delle persone ed al relativo allegato II e dimostrino di essere coperte in caso di malattia sia nello Stato di residenza e che durante un soggiorno in un altro Stato membro della Comunità europea o in Svizzera.
A norma dell'art. 6 cpv. 2 LAMal, l'autorità designata dal Cantone affilia ad un assicuratore le persone tenute ad assicurarsi che non abbiano assolto questo obbligo tempestivamente.
L'art. 6a cpv. 1 LAMal prevede che i Cantoni informano circa l'obbligo di assicurazione le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia e che sono tenute ad assicurarsi in virtù di un'attività lucrativa esercitata in Svizzera (lett. a), le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia e che sono tenute ad assicurarsi poiché percepiscono una prestazione dell'assicurazione svizzera contro la disoccupazione (lett. b), le persone tenute ad assicurarsi poiché percepiscono una rendita svizzera e che trasferiscono la loro residenza in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia (lett. c).
Per l'art. 6a cpv. 2 LAMal, l'informazione secondo il capoverso 1 vale automaticamente per i familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia.
Giusta l'art. 6a cpv. 3 LAMal, l'autorità designata dal Cantone assegna ad un assicuratore le persone che non hanno assolto tempestivamente l'obbligo di assicurazione. Decide inoltre delle domande di esenzione dall'obbligo di assicurazione. È fatto salvo l'articolo 18 capoverso 2bis e 2ter (relativo all'istituzione comune LAMal).
L'art. 6a cpv. 4 LAMal prevede che gli assicuratori comunicano all'autorità cantonale competente i dati necessari per il controllo dell'osservanza dell'obbligo di assicurazione.
Per l'art. 10 cpv. 1 OAMal, i Cantoni informano periodicamente la popolazione circa l'obbligo d'assicurazione. Provvedono segnatamente affinché le persone provenienti dall'estero e i genitori di neonati siano informati tempestivamente.
A norma dell'art. 10 cpv. 1bis OAMal, le informazioni sull'obbligo d'assicurazione destinate ai detentori di un permesso di dimora di corta durata, di un permesso di dimora o di un permesso di domicilio valgono parimenti per i loro familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia.
L'art. 10 cpv. 2 OAMal prevede che l'autorità cantonale competente decide delle domande di cui all'articolo 2 capoversi 3-5 e all'articolo 6 capoverso 3.
Gli assicuratori sociali preposti al pagamento delle rendite e gli organi dell'assicurazione contro la disoccupazione assistono i Cantoni nel compito d'informare circa l'obbligo d'assicurazione delle persone di cui all'articolo 6a capoverso 1 lettere b e c della legge (art. 10 cpv. 3 OAMal).
Per il cpv. 4 delle Disposizioni finali della modificazione del 22 maggio 2002 dell'OAMal i Cantoni, in collaborazione con l'UFAS e con i datori di lavoro competenti, informano i frontalieri che risiedono in uno Stato membro delle Comunità europea in merito all'obbligo d'assicurazione al più tardi tre mesi dopo l'entrata in vigore dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone. Queste informazioni valgono parimenti per i familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea.
Tuttavia, in conformità delle norme citate, in particolare dell'Allegato II all'ALC e dell'Allegato VI al regolamento n. 1408/71 al capitolo riguardante la Svizzera, cifra 3 lett. b, quale cittadino – il padre - di un Paese membro dell'Unione Europea residente in uno dei Paesi confinanti con la Svizzera (in Italia) ed esercitante un'attività lucrativa in Svizzera, beneficiando dello statuto di frontaliera il ricorrente – e con esso automaticamente (cifra 3 lett. a punto iv dell'Allegato II all'ALC e dell'Allegato VI al regolamento n. 1408/71) anche le persone che non svolgono un'attività lavorativa - ha il diritto di optare per il sistema sanitario italiano.
La domanda di esenzione, conformemente alla summenzionata cifra 3 lett. b/aa, deve essere presentata entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera.
Unica eccezione prevista dai due citati Allegati è la presenza di "casi giustificati".
Tuttavia, da quando ha iniziato a lavorare nel nostro Paese, l'assicurato non ha esercitato entro il termine di 3 mesi il diritto d'opzione a favore del sistema assicurativo nazionale italiano. Di principio, quindi, il ricorrente ed i membri della sua famiglia che non esercitano un'attività lucrativa sono automaticamente assicurati obbligatoriamente all'assicurazione malattia svizzera.
Eppure, come il ricorrente, molti altri frontalieri residenti in Italia ed attivi professionalmente nel Cantone Ticino non hanno mai optato espressamente per il loro assicuratore sociale nazionale successivamente all'entrata in vigore dell'ALC.
Il 12 febbraio 2008 (doc. XIII/1) l'UAM ha quindi segnalato all'Ufficio federale della sanità pubblica questa circostanza, quantificando in 12'208 i lavoratori beneficiari del permesso G per frontalieri – esclusi i familiari - che tra il 2002 ed il 2007 non hanno rispedito l'apposito modulo TI 1 relativo al diritto d'opzione per il sistema assicurativo nazionale che lo stesso Ufficio assicurazione malattia, al momento in cui hanno ottenuto il permesso G, ha trasmesso ad ognuno di loro unitamente ad una lettera che spiegava il principio dell'assoggettamento al diritto svizzero, ad una tavola sinottica e ad una busta recante l'indirizzo del destinatario.
Con risposta del 13 marzo 2008 (doc. XIII/1) l'Ufficio federale della sanità pubblica ha riconosciuto che la procedura adottata dall'ALC è difficile da concretizzare. Inoltre, i frontalieri italiani fanno fatica a capire il sistema assicurativo svizzero, dato che non hanno l'abitudine di intraprendere passi amministrativi particolari per affiliarsi all'assicurazione malattia, poiché assicurati automaticamente in Italia. Pertanto, l'UFSP non ha ritenuto opportuno affiliare d'ufficio con effetto retroattivo le persone che non hanno fornito all'amministrazione cantonale le necessarie informazioni.
L'amministrazione federale ha sottolineato l'importanza per tutti i frontalieri e le loro famiglie di una copertura assicurativa in caso di malattia, in Svizzera o in Italia, e per evitare gli effetti (decisamente sfavorevoli) ex tunc di tale affiliazione ha aderito alle richieste ticinesi, considerando pure che l'affiliazione d'ufficio di così tante persone avrebbe comportato un lavoro enorme per il Canton Ticino e gli assicuratori, oltre che ad una difficoltà di messa in pratica dell'affiliazione stessa, con rischi per l'incasso dei premi dell'assicurazione malattia svizzera.
L'UFSP ha quindi fornito all'UAM indicazioni su come evadere i problemi connessi all'affiliazione tardiva segnalata.
A questo proposito, il 24 aprile 2008 (doc. XIII/1) l'amministrazione federale ha affermato tra l'altro che:
" Comme vous le relevez à juste titre, la fixation d'un délai extraordinaire pour l'exercice du droit d'option dans des cas justifiés correspond à la solution prévue par l'annexe II de l'Accord sur la libre circulation des personnes (section A, art. 3, let. b, p. aa). Dans le cas d'espèce, la prolongation du délai de trois mois se justifie du fait que les personnes qui étaient assurées en Italie n'ont vraisemblablement pas compris l'importance de remplir correctement le formulaire relatif au droit d'option. Conformément à la disposition susmentionnée, l'exemption déploie ses effets dès le début de l'assujettissement à l'assurance obligatoire, c'est-à-dire avec effet rétroactif, donc ex tunc (et non ex nunc, comme vous l'indiquez dans votre lettre du 2 avril 2008).".
Sulla scorta delle indicazioni ricevute, il 29 aprile 2008 (doc. XIII/1) l'Ufficio assicurazione malattia ha quindi allestito una lettera personale per ogni lavoratore frontaliero che non aveva esercitato il diritto d'opzione, una lettera d'informazione destinata a tutti i datori di lavoro del Canton Ticino ed un comunicato stampa da parte del Consiglio di Stato del Cantone Ticino, che sono stati sottoposti alle autorità federali.
Il 7 maggio 2008 (doc. XIII/1) l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali rispettivamente l'8 maggio 2008 (doc. XIII/1) l'UFSP, hanno dato il loro benestare per questa procedura in sanatoria.
Questi scambi epistolari sono stati innanzitutto concretizzati il 3 giugno 2008 (doc. XIII/1), quando il Consiglio di Stato ha comunicato a mezzo di un bollettino stampa informativo che siccome un gran numero di frontalieri non aveva a suo tempo, ossia nei tre mesi dall'ottenimento del permesso G, esercitato il diritto d'opzione per il proprio sistema sanitario nazionale o comunicato la copertura in virtù del sistema sanitario nazionale, onde evitare il loro assoggettamento obbligatorio al sistema assicurativo svizzero, ha ritenuto legittimo concedere un periodo supplementare di tre mesi, di carattere unico e straordinario, per l'eventuale esercizio del diritto d'opzione. Il Consiglio di Stato ha fissato al 30 settembre 2008 il termine ultimo per esercitare questo diritto in via di sanatoria.
Il 12 giugno 2008 (doc. XIII/3) l'Ufficio assicurazione malattia ha inviato al ricorrente – e ad altri 12'630 lavoratori frontalieri toccati da questa procedura in sanatoria – una lettera di spiegazioni riguardante l'assoggettamento obbligatorio all'assicurazione svizzera contro le malattie in virtù degli Accordi bilaterali.
Questo scritto avvisava poi ogni interessato della possibilità, entro il 30 settembre 2008 (termine supplementare di tre mesi, unico e straordinario), per eventualmente compilare l'allegato modulo TI 1 e ritornarlo al medesimo Ufficio a mezzo della busta allegata, già indirizzata.
La lettera specificava inoltre, in calce, che "se ciò non dovesse avvenire, lei sarà obbligato ad assicurarsi in Svizzera, e con lei ogni suo familiare che non esercita attività lavorativa. Rammentiamo inoltre che di principio non sarà più possibile concedere, in futuro, proroghe di questa natura.".
L'Esecutivo, dopo avere esposto brevemente le norme applicabili al caso concreto, ha affermato che spetta ai Cantoni verificare se i frontalieri che intendono chiedere l'esonero dall'obbligo assicurativo in Svizzera dispongono di un'altra protezione assicurativa sufficiente ed ha rilevato che il termine di tre mesi per la presentazione della domanda è applicato in modo elastico nella maggior parte dei Cantoni. Il Consiglio federale ha inoltre evidenziato che le esperienze dei Cantoni hanno mostrato che sono soprattutto i frontalieri residenti in Italia ad avere difficoltà con questa procedura e che sono attualmente in corso trattative per adeguare l'allegato II dell'ALC che disciplina i sistemi di sicurezza sociale. L'intenzione è quella di conservare il diritto di opzione in quanto tale, ma per agevolare l'attuazione, la Svizzera concorderà speciali modalità esecutive con singoli Stati. In quest'ambito l'Esecutivo federale sta verificando la possibilità di negoziare una procedura speciale per i frontalieri italiani che vada maggiormente incontro alle esigenze degli interessati.
Occorre qui comunque evidenziare che questo Tribunale deve applicare le norme attualmente in vigore e non può anticipare eventuali cambiamenti, che del resto non sono neppure ancora stati discussi a livello parlamentare (cfr., in tal senso, la DTF 133 V 201: “Das Bundesamt für Sozialversicherungen beantragt in seiner Vernehmlassung sogar eine Praxisänderung in dem Sinne, dass Art. 3 Abs. 3 lit. a AHVG ausnahmslos bei allen nichterwerbstätigen Versicherten anzuwenden ist, deren erwerbstätiger Ehegatte eine Altersrente bezieht. Zur Begründung weist die Aufsichtsbehörde u.a. auf die erste Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur 11. AHV-Revision (Neufassung; BBl 2006 S. 1957 ff.) hin. In dieser Revisionsvorlage schlägt der Bundesrat einen neuen Art. 3 Abs. 4 lit. b AHVG vor, wonach Absatz 3 auch Anwendung findet für die Kalenderjahre, in denen der erwerbstätige Ehegatte eine Altersrente bezieht oder aufschiebt (BBl 2006 S. 2003 und 2045). Es besteht indessen kein Anlass, in diesem Sinne zu entscheiden, umso weniger, als National- und Ständerat die Beratung der Vorlage noch nicht in Angriff genommen haben.“ e la sentenza H 158/06 del 5 settembre 2007: „7.1 L'OFAS, citant le Conseil fédéral dans son Premier message du 21 décembre 2005 relatif à la 11e révision de l'AVS (nouvelle version, FF 2006 II 1962), propose d'appliquer l'art. 3 al. 3 let. a LAVS aux personnes sans activité lucrative, dont le conjoint perçoit une rente de vieillesse et poursuit l'exercice d'une activité lucrative, afin que tous les couples puissent à nouveau profiter de la libération de l'obligation de cotiser, indépendamment des conséquences sur le revenu annuel moyen déterminant du conjoint non-actif. 7.2 Déjà, dans l'arrêt H 73/06, l'OFAS avait fait la même proposition de changement de pratique. Le Tribunal de céans a considéré qu'il n'y avait pas lieu de se prononcer dans ce sens, d'autant moins que la nouvelle version du projet de 11e révision de l'AVS devait encore être discutée devant le Conseil National et le Conseil des Etats (ATF 133 V 201 consid. 4.4 p. 204 s.). Il n'y a dès lors aucune raison qu'il en aille autrement dans le cas particulier.“, sottolineature della redattrice).
Pertanto, questo esercizio non è avvenuto né al momento in cui ha iniziato la sua attività lucrativa in Svizzera, ossia entro fine luglio 2008, né nell'ambito della procedura in sanatoria del giugno-settembre 2008 (doc. XIII/3), ovvero entro il 30 settembre 2008.
La conseguenza è stata, come anticipato nello scritto del 12 giugno 2008 inviato all'interessato ed a tutti i frontalieri che non avevano ancora optato per il loro sistema sanitario, l'emanazione della decisione di affiliazione d'ufficio dell'assicurato e dei suoi familiari ad una cassa malati svizzera da parte dell'Ufficio assicurazione malattia, in concreto emessa il 19 gennaio 2009 (doc. 2).
Sia con il reclamo del 2 febbraio 2009 (doc. A2) sia con il ricorso del 6 aprile 2009 (doc. I), l'assicurato ha giustificato la ritardata spedizione all'UAM del formulario TI 1 entro il termine del 30 settembre 2008 invocando problemi familiari, e meglio l'accidentale morte di un cugino avvenuta a fine luglio 2008. Questi particolari elementi personali hanno distolto le sue attenzioni dalla gestione delle incombenze amministrative, impedendolo così di inoltrare tempestivamente alla competente autorità il modulo per l'esercizio del diritto d'opzione concernente la copertura assicurativa contro le malattie.
Occorre dunque verificare se le motivazioni addotte dal ricorrente siano sufficienti per scusare la sua inadempienza.
La cifra 3 lett. b/aa dell'Allegato II degli Accordi bilaterali prevede che la domanda di sottomissione al sistema sanitario sociale del Paese di residenza debba essere presentata entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera; quando, in casi giustificati, la richiesta è presentata dopo questo termine, l'esenzione diventa efficace dall'inizio dell'assoggettamento all'assicurazione obbligatoria (effetti ex tunc).
La norma non specifica e non dettaglia le ipotesi in cui il ritardo possa essere giustificato.
Questo Tribunale ritiene che i "casi giustificati" previsti da questo disposto siano assimilabili, per analogia, al principio della restituzione dei termini che, nell'ambito delle assicurazioni sociali rette dal diritto federale, è contemplato all'art. 41 LPGA.
Questa norma prevede che se il richiedente o il suo rappresentante è stato impedito, senza sua colpa, di agire entro il termine stabilito, lo stesso è restituito, sempre che l'interessato lo domandi adducendone i motivi entro 30 giorni dalla cessazione dell'impedimento e compia l'atto omesso.
Per "impedimento non colpevole" si intende, non soltanto l'impossibilità oggettiva o la forza maggiore, ma anche l'impossibilità che risulta da circostanze personali o da un errore scusabile. Queste circostanze devono comunque essere valutate oggettivamente. In definitiva, al richiedente non deve potere essere rimproverata una negligenza (DTF 96 II 265 consid. 1a; STFA I 393/01 del 21 novembre 2001; Kieser, ATSG-Kommentar, Zurigo 2009, N. 4 ad art. 41, pag. 526; Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, pag. 170 seg.; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurigo 1998, n. 151).
La giurisprudenza federale ammette che il decesso, una grave malattia contratta improvvisamente, in particolare una patologia seria insorta quando il termine sta per scadere, la degenza in ospedale possano costituire un impedimento non colposo. Non basta però che l'interessato medesimo sia stato impedito di agire entro il termine stabilito, lo stesso dovendo oltre a ciò essere pure stato impossibilitato ad incaricare un terzo di compiere gli atti di procedura necessari (RDAT II-1999 n. 8, pag. 32; DTF 119 II 86, consid. 2a, DTF 112 V 255, consid. 2a; cfr., pure, STFA K 34/03 del 2 luglio 2003).
Non costituiscono, per contro, motivi scusabili il sovraccarico di lavoro, l'ignoranza del diritto, rispettivamente l'insicurezza dovuta all'introduzione di una nuova norma legale (STFA C 366/99 del 18 gennaio 2000; DLA 2002 N. 15 pag. 113; DLA 2000 N. 6, consid. 2, pag. 31; DLA 1988 N. 17, consid. 4a, pag. 128; DTF 110 V 339, consid. 3; DTF 110 V 210, consid. 4).
A livello cantonale, una regolamentazione simile è stata adottata nell'ambito del diritto alla riduzione dei premi dell'assicurazione obbligatoria (art. 65 LAMal), concretizzata a livello ticinese con la legge di applicazione (LCAMal) ed il regolamento (RLCAMal).
Quest'ultimo, all'art. 11 cpv. 2, prevede che "Per casi particolari e per ragioni comprovate", l'Istituto delle assicurazioni sociali può ritenere anche istanze che giungessero fuori dei termini stabiliti per l'inoltro della richiesta di riduzione dei premi.
Partendo dalla considerazione che la LCAMal ed il RLCAMal vogliono una procedura semplice, senza necessità di produrre documentazione specifica e senza particolari esigenze formali, il Tribunale cantonale delle assicurazioni, nella sua costante prassi, ha interpretato in modo restrittivo tale norma cantonale.
Il TCA ha, ad esempio, già considerato che un ritardo di oltre un anno a fronte di un'importante malattia dello stesso assicurato non poteva essere considerato fatto giustificativo sufficiente (STCA 24 aprile 2002, inc. 36.2002.5).
Ha inoltre ritenuto insufficiente, come motivo giustificativo, che l'assicurato fosse tossicodipendente – con conseguenti difficoltà fisiche e psichiche - nel periodo per il quale ha chiesto il diritto alla riduzione del premio di cassa malati. Infatti, essendo coniugato e ritenuto come sua moglie si fosse occupata di lui e l'avesse aiutato a passare il brutto periodo che stava vivendo, è stato ritenuto che il ricorrente potesse e dovesse fare capo alla moglie anche per la gestione delle sue pratiche correnti e quindi anche quella relativa alla riduzione dei premi di cassa malati (STCA 14 marzo 2006, inc. 36.2006.16; STCA del 21 luglio 2008, inc. 36.2008.49/53/54).
Alla medesima soluzione il TCA è giunto nel caso di un assicurato alla ricerca di un lavoro la cui moglie, gestante, ha avuto problemi di salute sia prima sia dopo il parto. Queste difficoltà non l'hanno comunque impedito di compilare e spedire la richiesta di sussidio, operazione che in sé richiede poco tempo (STCA dell'11 ottobre 2006, inc. 36.2006.113).
Insufficienti, ancora, i gravi motivi di salute che hanno colpito la madre di un assicurato da oltre un anno (STCA dell'8 febbraio 2007, inc. 36.2006.244).
L'intempestività dell'inoltro del formulario da parte di una giovane donna che, per ragioni umanamente comprensibili, si è avviata con notevoli difficoltà nel mondo del lavoro in un'epoca di concreta difficoltà, non è stato ritenuto motivo giustificativo (STCA del 21 maggio 2007, inc. 36.2007.50).
Analogamente, nella sentenza del 25 maggio 2007 (inc. 36.2007.55), la dimenticanza della scadenza del termine da parte di una persona attiva socialmente e che ha privilegiato “il suo lavoro in maniera certamente altruista e lodevole” invece della propria necessità economica, non è stato ritenuto come sufficiente.
Con sentenza del 16 agosto 2007 (inc. 36.2007.86) il Tribunale ha stabilito che la malattia, e la morte ad essa conseguente, di un congiunto, anche quando imponga trasferte impegnative e soggiorni all'estero prolungati, non sono tali da giustificare il ritardo nell'inoltro delle domande di riduzione del premio, visto il lungo periodo di tempo concesso per l'esercizio di questo diritto.
Questo concetto è stato ulteriormente ribadito nella sentenza del 28 luglio 2008 (inc. 36.2008.80), dove il genitore della moglie del ricorrente era mancato nel periodo critico, circostanza questa che aveva indubbiamente creato subbuglio, oltre a grande dolore nei membri della famiglia. Tale evenienza, però, alla luce della lunghezza del termine per l'inoltro della domanda di sussidio, e della semplicità della procedura, così come della possibilità di delegare a terzi il compimento dell'atto, non era stato ritenuto giustificativo del ritardo.
Neppure il momento difficile vissuto dalla famiglia dell'assicurata, il tumore che la madre ha superato, l'intervento chirurgico subito dal padre ed i grossi rischi per la vita da questi corsi, nonché le conseguenze di tali eventi sugli impegni della ricorrente, non sono stati ritenuti atti a giustificare il ritardo (STCA del 23 settembre 2008, inc. 36.2008.100).
Il triste evento che ha colpito l'interessato, anche qualora avesse comportato una dedizione di tempo presso i familiari della vittima, degli impegni burocratici per conto di questi ultimi, delle trasferte impegnative ed altre incombenze, d'avviso di questo Tribunale, non è tuttavia sufficiente per giustificare la dimenticanza – rispettivamente il ritardo - nell'inoltro del modulo TI 1 da parte dell'assicurato.
Non va infatti dimenticato che la compilazione di questo modulo prestampato comporta soltanto la risposta ad un semplice quesito (oltre a fornire le indicazioni relative alle generalità dell'interessato e dei suoi familiari, l'assicurato doveva porre la crocetta sul sistema sanitario scelto) e la successiva spedizione mediante l'allegata busta, che peraltro già reca l'indirizzo dell'autorità amministrativa ticinese destinataria.
In sostanza, quindi, per compilare il formulario TI 1 occorrono pochi istanti e per la spedizione è sufficiente l'affrancazione e la consegna ad un ufficio postale.
Si tratta di una procedura del tutto semplice e rapida, che non impone consulenza o assistenza alcuna da parte di terzi.
Pertanto, pur considerando i turbamenti, le difficoltà e le gravi apprensioni che la scomparsa del cugino ha causato nella famiglia del ricorrente, non può qui essere omesso di rilevare che l'assicurato ha avuto oltre tre mesi di tempo (dal 12 giugno 2008 al 30 settembre 2008) nell'ambito della procedura di sanatoria, nonché un altro mese a partire da quando ha iniziato a lavorare in Canton Ticino, ossia dall'inizio del mese di maggio 2008, per compilare il formulario e spedirlo all'Ufficio assicurazione malattia, peraltro nella busta allegata già indirizzata.
Ne discende, quindi, che poiché il summenzionato doloroso evento l'ha colpito verso il 20 luglio 2008 (doc. A2), a partire dal 2 maggio 2008 rispettivamente dal 12 giugno 2008 l'insorgente era comunque in misura ed aveva soprattutto gli strumenti necessari per esercitare tempestivamente il proprio diritto d'opzione.
Neppure può venire in aiuto al ricorrente la giurisprudenza del Tribunale federale secondo cui lo stato depressivo influisce sulla capacità di discernimento solo se si tratta di turbe psichiche costanti, aventi valore di malattia, la cui intensità osterebbe al rispetto dell'obbligo di annunciare (STF 8C_865/2008 del 27 gennaio 2009, consid. 6.5; STF 8C_1/2007 dell'11 maggio 2007, consid. 3, in SVR 2007 EL n. 8 pag. 20).
In effetti, dagli atti non emerge che il suo stato di salute, seppure compromesso emotivamente e psicologicamente, era tale da influire sulla sua capacità di comprendere i suoi obblighi e di gestirsi a livello personale ed amministrativo.
Nemmeno la sofferenza patita, i problemi familiari che hanno investito la sua sfera personale ed affettiva possono giustificare l'invio tardivo, il 7 ottobre 2008, del formulario.
Nella sentenza di principio emessa il 1° dicembre 2009 (36.2009.16), questo Tribunale non ha ammesso come motivo giustificativo del mancato invio del modulo TI 1 all'UAM entro il 30 settembre 2008, il fatto che l'assicurato fosse malato ed abbia subìto un intervento chirurgico e che sua moglie fosse da tempo malata di cancro – ciò che purtroppo ne ha comportato poi il decesso -, poiché anche in quell'evenienza è stato sottolineato che la compilazione del citato formulario è semplice e veloce e non richiede particolari conoscenze.
Alla luce di quanto esposto, le spiegazioni fornite dal ricorrente non possono essere intese quali caso giustificato e non costituiscono motivo che possa sanare il mancato invio all'Ufficio assicurazione malattia della richiesta di opzione entro il termine supplementare del 30 settembre 2008, quale invece poteva essere una grave malattia improvvisa che avesse impedito l'assicurato di agire tempestivamente od avesse creato l'impossibilità, per altri motivi (per esempio un incidente con conseguenze notevoli), di compiere gli atti necessari entro il termine previsto per far valere l'opzione in questione.
Non sono di conseguenza dati in specie i presupposti stabiliti dalla legge e dalla giurisprudenza, sia quella federale sia quella sviluppata da questo Tribunale, per giustificare il mancato rispetto del termine di tre mesi per esercitare il diritto d'opzione per il sistema sanitario nazionale in virtù della cifra 3 lett. b/aa dell'Allegato II dell'ALC e dell'Allegato VI del regolamento n. 1408/71.
Questo Tribunale osserva poi che tanto più il bisogno economico è pressante, quanto più l'attenzione e la diligenza che le persone interessate debbono porre al rispetto del termine, che appare comunque sufficientemente lungo e facile da rispettare poiché le procedure non richiedono passi complessi, deve essere alta.
Non presentando l'apposito formulario all'UAM, rispettivamente non avendo esercitato il proprio diritto d'opzione (nemmeno) nei tre mesi supplementari concessi in sanatoria, l'insorgente deve ora così sopportare le conseguenze della sua inadempienza, anche se dovuta ad un (banale) ritardo di 7 giorni, essendo egli in quel periodo concentrato sui suoi problemi familiari piuttosto che su altri di tipo amministrativo, come il diritto d'opzione.
Al riguardo, il rappresentante dell'insorgente (doc. X) ha invocato l'eccezione dell'art. 2 cpv. 2 LAMal [recte: art. 2 cpv. 2 OAMal] ed ha quindi chiesto di non essere tenuto all'obbligo assicurativo in Svizzera.
Occorre tuttavia evidenziare che il ricorrente ha citato l'art. 2 cpv. 2 OAMal nel suo tenore in vigore fino al 31 maggio 2002:
" A domanda, sono esentate dall'obbligo d'assicurazione le persone obbligatoriamente assicurate contro le malattie in virtù del diritto estero, se l'assoggettamento all'assicurazione svizzera costituirebbe un doppio onere e se esse beneficiano di una copertura assicurativa equivalente per le cure in Svizzera. A domanda va accluso un attestato scritto dell'organo estero competente che dia tutte le informazioni necessarie.".
Invece, con la modifica del 22 maggio 2002 (RU 2002 1633) dell'Ordinanza sull'assicurazione malattia (OAMal) a seguito dell'entrata in vigore degli Accordi bilaterali tra la Confederazione Svizzera e la Comunità Europea ed i suoi Stati membri, dal 1° giugno 2002 l'art. 2 cpv. 2 OAMal recita ora come segue:
" A domanda, sono esentate dall’obbligo d’assicurazione le persone obbligatoriamente assicurate contro le malattie in virtù del diritto di uno Stato con il quale non sussiste alcuna normativa concernente la delimitazione dell'obbligo di assicurazione, se l’assoggettamento all’assicurazione svizzera costituirebbe un doppio onere e se esse beneficiano di una copertura assicurativa equivalente per le cure in Svizzera. Alla domanda va accluso un attestato scritto dell’organo estero competente che dia tutte le informazioni necessarie.".
Questa norma, contrariamente a quanto ritiene il ricorrente, non può essere applicata al caso in esame e nemmeno ad altri ad esso simili, poiché si riferisce a situazioni in cui un assicurato è obbligatoriamente affiliato ad un sistema sanitario estero con il cui Stato la Svizzera non ha sottoscritto una Convenzione sulla sicurezza sociale e per il quale occorre dunque esaminare se sia data una copertura estera equivalente a quella svizzera.
Ciò non è il caso dell'Italia, dato che esiste la Convenzione sulla sicurezza sociale del 14 dicembre 1962 fra il nostro Paese e la Repubblica italiana, sebbene con l'entrata in vigore dei citati Accordi bilaterali sia stata sospesa conformemente all'art. 20 ALC:
" Salvo disposizione contraria contenuta nell’allegato II, gli accordi bilaterali tra la Svizzera e gli Stati membri della Comunità europea in materia di sicurezza sociale vengono sospesi a decorrere dall’entrata in vigore del presente Accordo qualora il medesimo campo sia disciplinato da quest’ultimo.".
Pertanto, come già esposto al considerando 6 in fine, nel caso di persone residenti in uno Stato membro della Comunità europea che lavorano sul nostro territorio, va applicato l'art. 2 cpv. 6 OAMal, anch'esso nel tenore in vigore dal 1° giugno 2002:
" A domanda, sono esentate dall'obbligo d'assicurazione le persone residenti in uno Stato membro della Comunità europea, purché possano esservi esentate conformemente all'Accordo sulla liberazione circolazione delle persone e al relativo allegato II e dimostrino di essere coperte in caso di malattia sia nello Stato di residenza e che durante un soggiorno in un altro Stato membro della Comunità europea o in Svizzera.".
Questa norma concretizza infatti quanto dispone l'Allegato II dell'ALC, Sezione A, al punto 1, lett. o, cifra 3, che esenta i cittadini comunitari residenti in Austria, Francia, Germania ed Italia dall'affiliarsi obbligatoriamente alla cassa malati svizzera.
Ne discende che, in virtù di questa norma (cifra 3/aa) e di tutto quanto precede, l'assicurato, occorre ribadirlo, avrebbe dovuto esercitare il suo diritto d'opzione per l'Italia a tempo debito, ovvero entro il termine supplementare del 30 settembre 2008. Una successiva manifestazione di questa sua volontà (7 ottobre 2008) non può più supplire alla sua mancanza – come visto – ingiustificata, nel senso inteso dagli Accordi bilaterali.
Occorre qui ancora rammentare al ricorrente che può chiedere all'UAM di beneficiare, se dati i presupposti, del diritto alla riduzione cantonale per il pagamento del premio dell'assicurazione malattie, conformemente a quanto previsto dall'art. 65a LAMal e che è sua facoltà, nei termini e nei modi previsti dalla legge, di cambiare l'assicuratore presso cui è stato affiliato dall'UAM.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
I ricorsi, congiunti, sono respinti.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione. L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il giudice delegato Il segretario
Ivano Ranzanici Fabio Zocchetti