Incarto n. 35.2023.29
PC/sc
Lugano 12 giugno 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Paola Carcano, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 29 marzo 2023 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 27 febbraio 2023 emanata da
CO 1 rappr. da: RA 2
in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto in fatto
1.1. RI 1, nato il __________ 1953, attivo in qualità di “architetto progettista” a tempo pieno dal 1° giugno 2020 presso la ditta __________ di __________ e, perciò, assicurato d’obbligo contro gli infortuni e le malattie professionali presso l'CO 1, in data 21 ottobre 2020, verso le 14:30, mentre si trovava su un cantiere, “improvvisamente inciampavo sullo sterrato, cadendo e battendo la gamba su un grosso sasso ubicato sul lato sinistro del senso di marcia”, riportando la “frattura bifocale di tibia e frattura non dislocata di perone prossimale” della gamba sinistra (doc. 2, 5, 6 e 34).
Il 23 ottobre l’assicurato si è sottoposto a un intervento di “osteosintesi con chiodo T2 alpha tibia sinistra” (doc. 6).
L’istituto assicuratore ha assunto il caso e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge (doc. 9).
1.2. Esperiti gli accertamenti medici e amministrativi del caso, con scritto del 10 maggio 2021, l’CO 1 ha comunicato all’assicurato la sospensione dell’indennità giornaliera dal 17 maggio 2021 rispettivamente, con scritto del 10 dicembre 2021, la chiusura del caso dalla medesima data (doc. 54 e 88).
L’avv. RA 1 ha assunto il patrocinio dell’assicurato nel febbraio 2022 (doc. 89) e in data 21 aprile 2022, con riferimento alle anzidette comunicazioni, ha chiesto all’amministrazione l’emanazione di una decisione formale soggetta a opposizione (doc. 92).
1.3. In data 2 novembre 2022, l’avv. RA 1 ha chiesto all’CO 1 il rimborso di complessivi fr. 4'300 relativi alle sedute di fisioterapia a cui si era nel frattempo sottoposto il suo cliente (doc. 99).
L’assunzione di tale costo è stato rifiutato dall’amministrazione con scritto del 24 novembre 2022 (doc. 101).
1.4. Con decisione del 3 gennaio 2023, l’CO 1 ha dichiarato di essere d’accordo di assumere, in via del tutto eccezionale e senza pregiudizio per il futuro, un contributo complessivo di fr. 900 (doc. 111).
1.5. In data 12 gennaio 2023 l’avv. RA 1 ha ribadito il proprio disaccordo, postulando il riconoscimento di un contributo complessivo di almeno fr. 2'150 (doc. 112).
Il 23 gennaio 2023 l’CO 1 gli ha accordato un termine scadente il 22 febbraio 2023 per presentare un’opposizione motivata (doc. 116).
1.6. In data 22 febbraio 2023 l’avv. RA 1 ha interposto opposizione (doc. 119).
Con decisione su opposizione del 27 febbraio 2023, l’CO 1 ha dichiarato l’opposizione irricevibile in quanto tardiva (doc. 120).
1.7. Con tempestivo ricorso del 29 marzo 2023, RI 1, sempre rappresentato dall’avv. RA 1, ha postulato l’annullamento della decisione impugnata e che “l’opposizione del Signor RI 1 del 12 gennaio 2023 motivata in data 22 febbraio 2023” venga giudicata tempestiva con rinvio dell’incarto all’CO 1 “affinché si pronunci sull’opposizione” (doc. I, pag. 6).
1.8. Con risposta del 28 aprile 2023, l’CO 1 ha postulato la reiezione del ricorso, con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (doc. III).
1.9. L’11 maggio 2023, l’avv. RA 1 ha comunicato al TCA di non avere ulteriori mezzi di prova da presentare e di non essere intenzionato a replicare alla risposta dell’CO 1 (doc. V).
Il doc. V è stato trasmesso per conoscenza all’CO 1 (doc. VI).
considerato in diritto
in ordine
2.1. Preliminarmente, richiamata la STF 8C_85/2017 del 20 aprile 2018 consid. 5.2 (relativa a un caso in cui l’incarto era stato affidato dall’assicuratore a un legale esterno all’istituto per le fasi della procedura giudiziaria; sul tema, si veda pure la STF 8C_561/2019 dell’11 maggio 2020 consid. 1), questa Corte rileva che decide questa vertenza nella sua composizione ordinaria (pubblicata su FUCT N. 102 del 27 maggio 2022) poiché, come dichiarato dall’CO 1 in una comunicazione dell’8 giugno 2020 al TCA, l’incarto sub judice è stato trattato dalla funzionaria che figura nell’intestazione degli allegati prodotti (in concreto, dall’avv. RA 2), senza che la giurista di lingua italiana figlia del Giudice Ivano Ranzanici se ne sia in alcun modo occupata (cfr. STF 8C_668/2021 del 18 febbraio 2022 consid. 2.1).
nel merito
2.2. Nel caso di specie è litigiosa la questione di sapere se l’CO 1 era legittimato a dichiarare irricevibile l’opposizione dell’assicurato, oppure no.
2.3. Secondo l’art. 52 cpv. 1 LPGA, le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
Fondandosi sulla delega di competenza prevista dall’art. 81 LPGA, il Consiglio federale ha emanato gli articoli 10 a 12 OPGA riguardanti la forma e il contenuto dell’opposizione, come pure la procedura di opposizione. L’art. 10 cpv. 1 OPGA recita che l’opposizione deve contenere una conclusione e una motivazione. L’opposizione scritta deve portare la firma dell’opponente o del suo patrocinatore (art. 10 cpv. 4 prima frase OPGA). L’assicuratore mette a verbale l’opposizione fatta oralmente; il verbale deve essere firmato dall’opponente o dal suo patrocinatore (art. 10 cpv. 4 seconda frase OPGA). Se l’opposizione non soddisfa i requisiti di cui al capoverso 1 o se manca la firma, l’assicuratore assegna un congruo termine per rimediarvi, con la comminatoria che in caso contrario non si entrerà nel merito (art. 10 cpv. 5 OPGA). Se le condizioni di ricevibilità non sono adempiute, la procedura di opposizione termina con una decisione d’irricevibilità (DTF 142 V 152 consid. 2.2 e i riferimenti).
2.4. Conformemente alla giurisprudenza relativa all’art. 61 lett. b seconda frase LPGA, concernente la procedura giudiziaria di prima istanza, occorre assegnare un termine che permetta all’interessato di rettificare il proprio ricorso, non soltanto se le conclusioni o i motivi peccano di chiarezza ma, in modo generale, laddove un ricorso non rispetta le esigenze legali. Si tratta qui di una prescrizione formale che obbliga il giudice di prima istanza - eccezion fatta nei casi di manifesto abuso di diritto - a fissare un termine per correggere i vizi dell’allegato ricorsuale. Tenuto conto del medesimo tenore letterale tra l’art. 61 lett. b seconda frase LPGA e l’art. 10 cpv. 5 OPGA, questi principi si applicano anche alla procedura di opposizione (DTF 142 V 152 consid. 2.3 e i riferimenti).
2.5. Le esigenze poste alla forma e al contenuto di un’opposizione non sono elevate. Basta che la volontà del destinatario di una decisione di non accettare quest’ultima emerga chiaramente dal suo allegato o dalle sue dichiarazioni (STF 8C_775/2016 del 1° febbraio 2017 consid. 2.4 e riferimenti). Nel caso in cui difetti una tale volontà chiaramente espressa di contestare la decisione, si ritiene che non sia stata avviata alcuna procedura di opposizione e non vi è quindi l’obbligo di fissare un termine di grazia (STF 8C_475/2007 del 23 aprile 2008 consid. 4.2; DTF 134 V 162 consid. 5.1; 116 V 353 consid. 2b e i riferimenti).
In una sentenza 8C_337/2013 del 19 dicembre 2013 consid. 4 il Tribunale federale ha precisato che l’opposizione è un rimedio di diritto che permette al destinatario di una decisione di ottenere il riesame da parte dell’autorità prima che un giudice non sia adito. L’opposizione assicura la partecipazione dell’assicurato nel processo decisionale. In tale contesto l’opposizione riveste un vero interesse solo se l’opponente deve esporre i motivi del suo disaccordo con la decisione che lo concerne in modo implicito o esplicito.
In una sentenza 8C_817/2017 del 31 agosto 2018, il Tribunale federale, relativamente all’art. 10 cpv. 5 OPGA, ha sviluppato le seguenti considerazioni:
" 4. Dans un arrêt récent (9C_191/2016 du 18 mai 2016), le Tribunal fédéral a rappelé que les art. 61 let. b LPGA et 10 al. 5 OPGA, qui prévoient l'octroi d'un délai supplémentaire pour régulariser un acte de recours respectivement une opposition, visent avant tout à protéger l'assuré sans connaissances juridiques qui, dans l'ignorance des exigences formelles de recevabilité, dépose une écriture dont la motivation est inexistante ou insuffisante peu avant l'échéance du délai de recours ou de l'opposition, pour autant qu'il en ressorte clairement que son auteur entend obtenir la modification ou l'annulation d'une décision le concernant et sous réserve de situations relevant de l'abus de droit (cf. ATF 134 V 162). Le Tribunal fédéral a ensuite souligné que l'existence d'un éventuel abus de droit peut être admise plus facilement lorsque l'assuré est représenté par un mandataire professionnel, dès lors que celui-ci est censé connaître les exigences formelles d'un acte de recours ou d'une opposition et qu'il lui est également connu qu'un délai légal n'est pas prolongeable. Aussi a-t-il jugé qu'en cas de représentation, l'octroi d'un délai supplémentaire en application des dispositions précitées s'impose uniquement dans la situation où l'avocat ou le mandataire professionnellement qualifié ne dispose plus de suffisamment de temps à l'intérieur du délai légal non prolongeable du recours, respectivement de l'opposition, pour motiver ou compléter la motivation insuffisante de l'écriture initiale. Il s'agit typiquement de la situation dans laquelle un assuré, qui n'est pas en possession du dossier le concernant, mandate tardivement un avocat ou un autre mandataire professionnellement qualifié et qu'il n'est pas possible à ce dernier, en fonction de la nature de la cause, de prendre connaissance du dossier et de déposer un recours ou une opposition motivés à temps. Il n'y a alors pas de comportement abusif de la part du mandataire professionnel s'il requiert immédiatement la consultation du dossier et motive ultérieurement l'écriture initiale qu'il a déposée dans le délai légal pour sauvegarder les droits de son mandant. En dehors du cas de figure décrit, le Tribunal fédéral a retenu a contrario que les conditions de l'octroi d'un délai supplémentaire en vertu des art. 61 let. b LPGA et 10 al. 5 OPGA ne sont pas données et qu'il n'y a pas lieu de protéger la confiance que le mandataire professionnel a placée dans le fait qu'un tel délai lui a été accordé (à tort).
Dans le cas dont la Cour fédérale avait à juger (arrêt 9C_191/2016 précité), la décision administrative litigieuse avait été notifiée à son destinataire le 1er avril 2014 et le délai d'opposition échoyait le 16 mai 2014 en tenant compte de la suspension des délais. L'avocat mandaté par l'assuré concerné avait formé une opposition non motivée le 2 avril 2014 en demandant à consulter le dossier de son mandant ainsi qu'un délai supplémentaire de 30 jours pour motiver son opposition en référence à l'art. 10 al. 5 OPGA, ce qui lui avait été accordé (jusqu'au 30 mai 2014). Le dossier fut communiqué à l'avocat le 10 ou le 11 avril 2014. Celui-ci déposait une opposition motivée le dernier jour du délai prolongé (le 30 mai 2014). Vu le temps encore suffisant à disposition de l'avocat pour régulariser son opposition initiale à l'intérieur de délai légal, la Cour fédérale a considéré que l'administration n'avait pas respecté la ratio legis de l'art. 10 al. 5 OPGA en octroyant un délai supplémentaire au 30 mai 2014, ce que le mandataire professionnel aurait dû reconnaître sachant que le délai d'opposition de 30 jours, en tant que délai légal, n'est pas prolongeable (art. 40 al. 1 LPGA). Celui-ci ne pouvait donc se prévaloir de bonne foi de l'octroi du délai prolongé à l'appui de la recevabilité de son opposition motivée. Cette écriture, parvenue à l'administration dans le délai supplémentaire accordé mais en dehors du délai légal de 30 jours, était par conséquent irrecevable. Celle, initiale, l'était également, faute de contenir une motivation.
Il ressort des faits constatés par les juges cantonaux que le délai légal de 30 jours pour former opposition à la décision de la CNA du 23 novembre 2016 arrivait à échéance au plus tôt le 9 janvier 2017. L'assuré a mandaté ASSUAS, qui revêt la qualité d'un mandataire professionnellement qualifié en matière de droit des assurances sociales, pour la défense de ses intérêts dans la procédure d'opposition. Le 2 décembre 2016, soit à une date encore bien éloignée de l'échéance du délai légal d'opposition, ASSUAS a déposé une écriture d'opposition en prenant uniquement une conclusion relative à l'indemnité pour atteinte à l'intégrité et dépourvue de grief et de conclusion sur l'aspect de la décision concernant la rente. Après avoir sollicité et obtenu de la CNA la communication du dossier administratif et médical le 14 décembre 2016, il restait à ASSUAS encore 26 jours avant l'échéance du délai légal, dont 10 en dehors de la période de suspension des délais, pour compléter le cas échéant les conclusions et la motivation de son écriture d'opposition initiale. Cet intervalle de temps doit être considéré comme suffisant au sens de la jurisprudence exposée ci-dessus (cf. supra 4), surtout que les exigences de motivation ne sont pas très élevées en procédure d'opposition. Il s'ensuit qu'ASSUAS ne pouvait compter sur le fait qu'un délai supplémentaire lui avait été accordé jusqu'au 28 février 2017 pour indiquer à ce moment-là les points sur lesquelles la décision de la CNA était attaquée et les motiver, alors qu'elle aurait pu le faire dans le délai légal. Aussi bien, dès lors qu'il n'est pas possible de déduire de l'opposition du 2 décembre 2016 que l'assuré entendait contester la décision du 23 novembre 2016 sur ses deux objets, faute de grief et conclusion sur la question du droit à la rente, la recourante était-elle fondée à considérer que ladite décision était entrée en force sur ce point.
Le recours doit donc être admis et le jugement cantonal réformé en tant qu'il renvoie la cause à la CNA pour statuer sur le droit à la rente par une décision sur opposition. (…)”
In proposito, vedi anche STF 8C_245/2022 del 7 settembre 2022 consid. 3.3; 8C_289/2022 del 5 agosto 2022 consid. 4; 8C_660/2021 del 28 giugno 2022 consid. 3.3; 9C_191/ 2016 del 18 maggio 2016 (cfr., pure, la STCA 35.2022.74 del 24 gennaio 2023 consid. 2.5.).
2.6. Ai fini del presente giudizio giova qui segnalare, in particolare, la sentenza 8C_245/2022 del 7 settembre 2022, riguardante il caso di un’avvocatessa, al beneficio di una procura sottoscritta il 7 agosto 2021 dall’assicurato, che, con scritto del 9 agosto 2021, aveva informato l’amministrazione che il suo cliente interponeva opposizione contro la decisione del 14 luglio 2021 notificata il 22 luglio 2021, chiedendo nel contempo la trasmissione degli atti, al fine di poter motivare l’opposizione.
In data 16 agosto 2021 le era stata inviata una copia del dossier. Con scritto del 31 agosto 2021, la patrocinatrice aveva comunicato all’amministrazione che: “Afin que je puisse prendre connaissance du dossier et conférer avec mon mandant de son dossier, je vous informe que la motivation de l'opposition formée le 9 août 2021 vous parviendra le 30 septembre 2021 au plus tard". Il 30 settembre 2021 la patrocinatrice aveva motivato l’opposizione interposta contro la decisione del 14 luglio 2021.
Con decisione del 20 ottobre 2021, l’assicuratore LAINF aveva dichiarato irricevibile l’opposizione, per il motivo che quella del 9 agosto 2021 non era stata motivata mentre quella del 30 settembre 2021 era sì motivata ma tardiva, visto che il termine legale per interporla era scaduto il 14 settembre 2021.
Con pronunzia del 7 marzo 2022, la Corte delle assicurazioni sociali del Cantone Vaud aveva annullato la decisione impugnata e rinviato gli atti all’amministrazione, affinché entrasse nel merito dell’opposizione, ritenendo, tra l’altro, che la stretta applicazione delle regole di procedura fosse lesiva del principio di interdizione di un eccessivo formalismo e delle regole della buona fede.
Chiamata a pronunciarsi, la Corte federale ha innanzitutto nuovamente sottolineato la ratio legis degli articoli 61 lett. b LPGA e 10 cpv. 5 OPGA (cfr. consid. 3.3 della STF in questione). In particolare, essa ha ribadito che, a fronte di un termine legale non prorogabile di 30 giorni per presentare opposizione contro una decisione, è stata prevista l’assegnazione di un congruo termine da parte dell’autorità per rimediare ai vizi di forma (mancanza di conclusioni e motivazione) ai sensi degli articoli 61 lett. b LPGA e 10 cpv. 5 OPGA, così da proteggere il semplice cittadino privo di conoscenze giuridiche, il quale, ignorando le esigenze formali di ricevibilità, ha depositato poco prima della scadenza del termine di 30 giorni uno scritto privo di motivazione, o la cui motivazione appare carente, dandogli così modo di presentare un’opposizione in buona e dovuta forma. Un’analoga assegnazione s’impone anche nel caso in cui l’assicurato abbia agito con il patrocinio di un avvocato o di altro rappresentante professionalmente qualificato nella materia, ma solo allorquando tali soggetti, a causa del tardivo incarico, non dispongano più di sufficiente tempo per adeguatamente motivare l’impugnativa per mancanza di conoscenza degli atti. Al di fuori di tale fattispecie, non vi sono altri casi in cui il termine possa essere legittimamente prorogato (cfr. STF 8C_817/2017 del 31 agosto 2018 consid. 4 e riferimenti).
L’Alta Corte ha quindi annullato la sentenza cantonale e confermato la decisione dell’assicuratore LAINF, sottolineando in particolare come la patrocinatrice dell’assicurato avesse mancato di soddisfare le (non elevate) esigenze di motivazione richieste nella procedura d’opposizione entro il termine legale del 14 settembre 2021, nonostante avesse avuto sufficientemente tempo per farlo (considerato che il dossier le era stato inviato il 26 agosto 2021 e che il suo scritto era datato 31 agosto 2021, ovvero 19 giorni rispettivamente 14 giorni prima della scadenza del termine legale). Il TF ha segnatamente rilevato quanto segue:
" 5.2. Il ressort des faits constatés par l'autorité précédente que le délai légal de 30 jours pour former opposition à la décision de la recourante du 14 juillet 2021 arrivait à échéance le 14 septembre 2021. Ce délai n'était pas prolongeable (cf. art. 40 al. 1 LPGA). Le 9 août 2021, soit à une date encore bien éloignée de l'échéance du délai légal d'opposition, M e (…), spécialiste FSA en responsabilité civile et en droit des assurances, a formé une opposition non motivée au nom et pour le compte de l'intimé. Sur requête de la mandataire, la recourante lui a fait parvenir le dossier de l'intimé le 26 août 2021, soit 19 jours avant l'échéance du délai légal d'opposition. Au moment de l'envoi de son écriture du 31 août 2021, il restait à la mandataire encore 14 jours avant l'échéance dudit délai pour motiver l'opposition. Cet intervalle de temps doit être considéré comme suffisant au sens de la jurisprudence exposée ci-dessus (cf. consid. 3.3 supra), surtout que les exigences de motivation ne sont pas très élevées en procédure d'opposition. Les conditions d'octroi d'un délai supplémentaire de régularisation au sens de l'art. 10 al. 5 OPGA n'étaient donc pas réunies. A ce titre, le fait que l'intimé ait séjourné à l'étranger du 27 juillet 2021 au 20 septembre 2021 n'est pas déterminant, tout indiquant que M e (…) était en contact avec l'intimé
Dès lors que la recourante ne pouvait pas - les conditions de l'art. 10 al. 5 OPGA n'étant pas remplies - octroyer à l'intimé un délai de régularisation pour motiver son opposition, le point de savoir si l'écriture du 31 août 2021 aurait dû être interprétée comme une demande de prolongation de délai peut rester indécis. En tant que mandataire professionnelle, de surcroît spécialiste FSA en responsabilité civile et en droit des assurances, M e (…) devait savoir qu'elle ne pouvait pas motiver l'opposition au-delà du 14 septembre 2021 et la recourante n'était pas tenue d'attirer son attention sur ce point. Le silence de la recourante ensuite de la réception de l'écriture du 31 août 2021 ne pouvait en tout cas pas être interprété comme l'admission tacite d'une requête de prolongation du délai jusqu'au 30 septembre 2021. On ajoutera, par surabondance de motifs, que même si la recourante avait, à tort, expressément accordé une telle prolongation de délai, la confiance qu'aurait placée la mandataire dans l'octroi de ce délai supplémentaire n'aurait pas pu être protégée (cf. consid. 3.3 in fine supra; cf. aussi arrêt 8C_217/2021 du 7 juillet 2021 consid. 6.2). Le grief tiré d'une violation de l'art. 10 al. 5 OPGA s'avère ainsi fondé.”
2.7. Il TCA ricorda infine che, giusta l’art. 40 cpv. 1 LPGA, il termine legale non può essere prorogato. Il cpv. 2 della medesima norma recita che se l’assicuratore assegna un termine per una determinata azione, commina contemporaneamente le conseguenze in caso d’inosservanza. Sono escluse conseguenze diverse da quelle comminate. Ai sensi del cpv. 3, il termine stabilito dall’assicuratore può essere prorogato, purché sussistano motivi sufficienti, se la parte ne fa richiesta prima della scadenza.
2.8. Nel caso di specie, dalle carte processuali emerge che l’avv. RA 1, patrocinatore dell’assicurato dal 22 febbraio 2022 (doc. 89), in data 2 novembre 2022 ha chiesto all’CO 1 il rimborso di complessivi fr. 4'300 per le sedute di fisioterapia a cui si era nel frattempo sottoposto il suo cliente. In quell’occasione il rappresentante legale ha pure precisato che “in caso di accredito dell’intero importo (…) la presente è (…) da intendersi quale rinuncia alla richiesta 21.4.2022 di decisione formale soggetta ad opposizione relativamente alle indennità giornaliere” (doc. 99).
Per quanto qui d’interesse, con decisione del 3 gennaio 2023, l’CO 1 ha indicato di essere d’accordo d’assumere, in via del tutto eccezionale e senza pregiudizio per il futuro, un contributo complessivo di fr. 900 e ha preannunciato che “nei prossimi giorni provvederemo al pagamento dell’indennità giornaliera per il periodo dal 17 maggio 2021 al 25 maggio 2021 compreso” (doc. 111).
Il 12 gennaio 2023, l’avv. RA 1 ha quindi chiesto il riconoscimento di un contributo complessivo di almeno fr. 2'150, precisando che “se così non fosse, non rimarrà altro che formulare formale opposizione entro il termine di 30 giorni.” (doc. 112).
Il 23 gennaio 2023 l’CO 1 ha comunicato al patrocinatore che “con riferimento al vostro scritto del 12 gennaio 2023 vi informiamo che vi accordiamo un termine scadente il 22 febbraio 2023 per trasmetterci la vostra opposizione motivata” (doc. 116).
In data 22 febbraio 2023 l’avv. RA 1 ha interposto opposizione (doc. 119).
Con decisione su opposizione del 27 febbraio 2023, l’CO 1 ha dichiarato irricevibile l’opposizione, osservando in particolare quanto segue:
" (…).
Dal Track-and-Trace della Posta risulta che la decisione del 3.1.2023 è stata notificata all'avv. RA 1 il 5.1.2023 (invio numero __________). Questo significa che il termine per formare opposizione è iniziato a decorrere il 6.1.2023 ed è giunto a scadenza il 6.2.2023.
L'opposizione formulata il 22.2.2023 è pertanto fuori termine.
Secondo l'art. 40 cpv. 1 LPGA il termine legale non può essere prolungato.
In assenza di un'opposizione la CO 1 non avrebbe dovuto accordare al patrocinatore una proroga del termine ai sensi dell'art. 10 cpv. 5 OPGA (sentenza del TF 8C_775/2016 dell'1.2.2017 consid. 2.4).
II patrocinatore - avvocato di formazione e titolare di uno studio legale - non può avvalersi del principio della buona fede e pretende che non conosceva i disposti di legge vigenti.
L'opposizione non può pertanto essere esaminata nel merito essendo tardiva” (doc. 120).
Con l’impugnativa, il rappresentante dell’assicurato contesta la posizione dell’CO 1, rilevando segnatamente quanto segue:
" (…) Con ulteriore scritto 12 gennaio 2023, il Signor RI 1 rifiutava tale controfferta e chiedeva che quantomeno il 50% di tutte le 43 sedute effettuate venissero rimborsate, e meglio per un costo complessivo di CHF 2'500.00. Egli specificava nel contempo che, in caso di non accoglimento della proposta, presentava formale opposizione (doc. D.-, sottolineatura degli scriventi). (…). Nel caso di specie, è evidente che l'CO 1 - non accettando la pro-posta transattiva 12 gennaio 2023 (doc. D.-) - abbia ritenuto lo scritto 12 gennaio 2023 come una valida opposizione, impartendo così un termine al Signor RI 1 affinché detta opposizione venisse motivata (ciò avviene. peraltro di frequente davanti all'CO 1, come da sua costante prassi). (…). A fronte di quanto appena esposto, risulta chiaro che l'agire dell'CO 1 è in palese contrasto con il principio della buona fede, così come con il divieto dell'arbitrio, fra cui anche il divieto di tenere una condotta contraddittoria, quest'ultima meglio conosciuta come "venire contra factum proprium". (…). Qualora dovesse permanere anche il solo minimo dubbio a riguardo
della condotta e della buona, rispettivamente, cattiva fede dell'CO 1 nella fattispecie, conviene - in aggiunta - anche prendere atto del contenuto dell'e-mail 1. marzo 2023 inviato dall'avv. RA 2 della divisione giuridica dell'CO 1, in risposta alla richiesta di spiegazioni e di revisione del Signor RI 1 (cfr. doc. G.-).
L'CO 1 argomentava infatti per il tramite dell'avv. RA 2 che in realtà l'opposizione del signor RI 1 non fosse tardiva, ma che il termine impartito per motivare l'opposizione non poteva venir preso per buono in quanto:
"non proveniva da un avvocato della RA 2 e nemmeno da un collaboratore specializzato della __________ - non poteva permettervi di concludere che la CO 1 aveva esaminato e rifiutato la proposta transattiva da voi formulata e l'aveva rifiutata" (doc. G.-, sottolineatura degli scriventi). (…). In conclusione, non si può che ripetere, una volta di più, che l'agire dell'CO 1 costituisce una chiara e netta violazione sia del principio della buona fede sia del divieto dell'arbitrio, di modo che (come da giurisprudenza, ma anche più semplicemente da buon senso) non merita alcuna tutela. (…)”. (doc. I, pag. 3-6).
In sede risposta, l’CO 1 ha puntualizzato quanto segue:
" (…).
Il 22.2.2023 il patrocinatore ha formulato opposizione.
Innegabile è il fatto che il 22.2.2023 il termine per formare opposizione impartito con la decisione del 12.1.2023 era scaduto.
Pure innegabile è il fatto che a mente dell'art. 40 cpv. 1 LPGA il termine legale non può essere prolungato.
L'assicurato non può avvalersi dell'art. 10 cpv. 5 OPGA in quanto non ha presentato un'opposizione non motivata o insufficientemente motivata ma ha indicato che, qualora l'CO 1 non accettasse la sua proposta, avrebbe provveduto a formare opposizione nel termine di 30 giorni.
Per quanto riguarda l'assegnazione di un termine supplementare per motivare l'opposizione l'CO 1 si permette di rinviare alle sentenze del TF (8C=817/2017 del 31.8.2018, 8G_660/2021 del 28.6.2022, 8G_289/2022 del 5.8.2022 e 8C_245/2022 del 7.9.2022), richiamate da questo Tribunale nella recentissima sentenza del 24.1.2023 in re D. [incarto 35.2022.74], a mente delle quali la possibilità data dall'art. 10 cpv. 5 OPGA ha lo scopo di proteggere i cittadini privi di conoscenze giuridiche che, poco prima della scadenza del termine, depositano uno scritto privo di motivazione o con una motivazione insufficiente o ancora quando l'assicurato ha consultato tardivamente un avvocato che non disponeva di un sufficiente tempo per motivare l'opposizione per mancata conoscenza degli atti a causa del mandato concessogli tardivamente.
Tali condizioni non sono adempiute visto che l'avv. RA 1 rappresenta l'assicurato dal 22.2.2022 fermo restando che, come già rilevato, egli non ha interposto opposizione mai si è riservato il diritto di formare opposizione qualora l'CO 1 non avesse accettato la sua proposta di soluzione in via bonale.
L'CO 1 avrebbe agito altrimenti se avesse erroneamente accordato una proroga ad un assicurato che non dispone delle conoscenze giuridiche necessarie per rendersi conto del suo errore.
Ciò non è il caso per un avvocato, peraltro titolare da anni di uno studio legale (sentenza del TF 9C_191/2016 del 18.5.2016 consid. 4.3).
L'CO 1 conferma che il patrocinatore, preso atto della comunicazione del 23.1.2023, non poteva non accorgersi che la sua proposta transattiva non era stata esaminata nel merito visto, da un lato, il tenore della comunicazione e, d'altro, la firmataria della stessa. (…)” (cfr. doc. III, pag. 2 e 3).
2.9. Chiamato a pronunciarsi, il TCA rileva che la decisione del 3 gennaio 2023 è stata notificata all’avv. RA 1 il 5 gennaio 2023, pertanto il termine (legale) di 30 giorni per interporre opposizione (art. 52 cpv. 1 LPGA) ha iniziato a decorrere il 6 gennaio 2023 ed è giunto a scadenza il 6 febbraio 2023. Questo aspetto è rimasto, a giusta ragione, incontestato.
Fatta questa premessa, ci si deve innanzitutto chiedere se lo scritto del 12 gennaio 2023 dell’avv. RA 1 possa essere trattato alla stregua di un’opposizione, perlomeno cautelativa.
Con lo scritto del 12 gennaio 2023, l’avv. RA 1 ha postulato il riconoscimento di un contributo complessivo di almeno fr. 2'150, puntualizzando che “se così non fosse, non rimarrà altro che formulare formale opposizione entro il termine di 30 giorni.” (doc. 112).
Secondo questo Tribunale, come giustamente sottolineato dall’assicuratore resistente (cfr. supra, consid. 2.8.), con tale documento il patrocinatore si è unicamente riservato il diritto di formulare opposizione nel termine di 30 giorni.
Se ne deduce, pertanto, che lo scritto del 12 gennaio 2023 non può essere trattato alla stregua di un’opposizione, neppure semplicemente cautelativa.
Non consente di addivenire a diversa conclusione l’affermazione ricorsuale giusta la quale “l'CO 1 - non accettando la proposta transattiva 12 gennaio 2023 (doc. D) - abbia ritenuto lo scritto 12 gennaio 2023 come una valida opposizione” (cfr. doc. I, pag. 4). Infatti, come peraltro rettamente indicato dall’amministrazione in sede di risposta (cfr. doc. III, pag. 3), l’avv. RA 1 non poteva non accorgersi che la sua proposta transattiva del 12 gennaio 2023 non era stata esaminata nel merito, alla luce sia del tenore della comunicazione del 23 gennaio 2023 sia della firmataria della stessa (“addetta al back office”).
In queste condizioni, avendo il patrocinatore interposto opposizione soltanto il 22 febbraio 2023 (doc. 119), quindi ben oltre il termine legale (scaduto, come visto, in data 6 febbraio 2023), l’atto in questione deve essere dichiarato tardivo e, pertanto, irricevibile.
Il TCA rileva che quand’anche si volesse considerare lo scritto del 12 gennaio 2023 alla stregua di un’opposizione cautelativa, ipotesi più favorevole al ricorrente, l’esito non potrebbe comunque essere quello che auspica il suo rappresentante, e ciò per i motivi che seguono.
Questa Corte constata in primo luogo che il patrocinatore dell’assicurato - avvocato di formazione e titolare di un proprio studio legale - ha assunto il mandato già dal 22 febbraio 2022 (doc. 89) e, allorquando ha inoltrato lo scritto del 12 gennaio 2023 (rispettivamente ha ricevuto lo scritto 23 gennaio 2023 dell’CO 1), mancavano ancora 26 giorni (rispettivamente 12 giorni) alla scadenza del termine legale di 30 giorni (che spirava, come visto, il 6 febbraio 2023) per contestare la decisione formale del 3 gennaio 2023. In ogni caso, il patrocinatore aveva dunque ancora tempo sufficiente per interporre opposizione, ribadite le (non elevate) esigenze di motivazione richieste in tale procedura (cfr., per un caso in cui questo Tribunale ha indicato che per un avvocato anche 9 giorni sarebbero un tempo ancora sufficiente per formulare opposizione, la STCA 35.2023.16 del 10 maggio 2023 consid. 2.10.).
In simili circostanze, alla luce della giurisprudenza federale riportata ai consid. 2.5. e 2.6., l’amministrazione non avrebbe dovuto assegnare un termine in applicazione dell’art. 10 cpv. 5 OPGA. Nel caso di specie, non sussistevano infatti i presupposti per beneficiare della deroga suddetta, stante il fatto che l’assicurato era già rappresentato da un avvocato, il quale disponeva del tempo necessario per interporre opposizione, soddisfacendo le esigenze formali minime richieste per una valida motivazione in tale procedura, che avrebbero invero consentito al patrocinatore dell’insorgente di contestare il provvedimento in questione, persino con poche frasi (cfr., a tal proposito, la STF 8C_10/2021 del 28 aprile 2021 consid. 3.3; 8C_171/2020 del 14 aprile 2020 consid. 4.3; 8C_386/2016 del 10 novembre 2016 consid. 4; STCA 35.2022.74 del 24 gennaio 2023 consid. 2.7.).
Il fatto di avere ricevuto - a torto - sostanzialmente una proroga del termine di 30 giorni per interporre opposizione non può essere invocato quale scusante, dato che tale termine è legale e, quindi, non prorogabile secondo quanto disposto dall’art. 40 cpv. 1 LPGA unitamente all’art. 52 cpv. 1 LPGA, ciò che doveva apparire chiaro all’avvocato che patrocina l’assicurato.
Del resto, nella già citata STF 8C_289/2022 del 5 agosto 2022, l’Alta Corte ha avuto modo di sottolineare, al consid. 6.2.3, che un avvocato non può appellarsi al principio della buona fede per prevalersi di un’indicazione errata fornita dall’autorità competente, se l’errore è riconoscibile grazie a un controllo grossolano (ad es. mediante una consultazione delle disposizioni procedurali applicabili al caso o tramite una lettura sistematica della legge), tanto più che un avvocato deve sapere che il termine per interporre opposizione, in quanto legale, non può essere prorogato (art. 40 cpv. 1 LPGA), trattandosi, tra l’altro, pure di un principio generale del diritto (a tal proposito, cfr. inoltre la già citata STF 8C_244/2022 del 17 agosto 2022 consid. 5.3).
La Corte federale ha deciso in questo senso pure nelle già citate sentenze 8C_817/2017 del 31 agosto 2018 (“il n'y a pas lieu de protéger la confiance que le mandataire professionnel a placée dans le fait qu'un tel délai lui a été accordé (à tort)”) e 8C_245/2022 del 7 settembre 2022 (“que même si la recourante avait, à tort, expressément accordé une telle prolongation de délai, la confiance qu'aurait placée la mandataire dans l'octroi de ce délai supplémentaire n'aurait pas pu être protégée (cf. consid. 3.3 in fine supra; cf. aussi arrêt 8C_217/2021 du 7 juillet 2021 consid. 6.2)”), come anche in una pronunzia 8C_665/2022 del 15 dicembre 2022 consid. 4.6 (“Dass die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer eine Nachfrist gewährte, ändert daran nichts, zumal die Einsprachefrist als gesetzliche Frist nicht erstreckbar ist (vgl. Art. 40 Abs. 1 i.V.m. Art. 52 Abs. 1 ATSG), was dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer im Übrigen klar sein musste”).
Va qui pure ricordato che, per costante giurisprudenza, gli assicurati devono sopportare le conseguenze delle azioni od omissioni delle persone alle quali hanno affidato il compito di fare valere i propri diritti (cfr. STF 8C_126/2019 del 5 marzo 2019; STF 9C_739/2018 del 14 febbraio 2019 consid. 5.3.; STF 8C_431/2018 del 24 gennaio 2019 consid. 4.3.; STF 8C_787/2018 del 17 dicembre 2018; STF 8C_915/2014 del 26 febbraio 2015 consid. 4.1.; STF 8C_563/2010 del 29 settembre 2010 consid. 2.2.; STF 8C_984/2008 dell'11 maggio 2009; DLA 2002 pag. 259; STCA 38.2008.1 dell'8 maggio 2008 confermata dal TF con sentenza 8C_466/2008 del 1° aprile 2009; STCA 38.2014.42 del 20 novembre 2014 consid. 2.6.; STCA 35.2006.39 del 7 settembre 2006 consid. 2.7.; STCA 39.2002.67 del 20 febbraio 2003, STCA 35.2019.75 del 23 gennaio 2020 confermata in STF 8C_171/2020 del 14 aprile 2020).
Inoltre, il patrocinatore dell’assicurato non solleva argomenti che possano costituire un motivo scusabile per non rispettare un termine legale (e chiedere eventualmente la restituzione del termine ai sensi dell’art. 41 LPGA; cfr. STF 2C_448/2009 del 10 luglio 2009; STFA C 366/99 del 18 gennaio 2000; DLA 2002 N. 15 pag. 113; DLA 2000 N. 6, consid. 2, pag. 31; DLA 1988 N. 17, consid. 4a, pag. 128; DTF 110 V 339, consid. 3, pag. 343 e DTF 110 V 210, consid. 4, pag. 216; STCA 35.2019.75 del 23 gennaio 2020, consid. 2.5).
Il TCA non ignora neppure l’ulteriore argomentazione ricorsuale secondo la quale “l'CO 1 - non accettando la proposta transattiva 12 gennaio 2023 (doc. D.-) - abbia ritenuto lo scritto 12 gennaio 2023 come una valida opposizione, impartendo così un termine al Signor RI 1 affinché detta opposizione venisse motivata (ciò avviene peraltro di frequente davanti all'CO 1, come da sua costante prassi)” (cfr. doc. I, pag. 4 - la sottolineatura è della redattrice), che non è tuttavia condivisibile.
Al proposito, va infatti ricordato che - accertata, per i motivi sopra esposti, la correttezza della decisione su opposizione impugnata - egli potrebbe pretendere un trattamento differente unicamente se fossero eccezionalmente adempiuti i presupposti per applicare nel caso di specie il principio della parità di trattamento nell'illegalità (cfr. DTF 134 V 34, consid. 9; sentenza 9C_648/2014 del 3 marzo 2015, consid. 2.2; cfr. STCA 30.2019.30 del 10 febbraio 2020 consid. 2.14.). Ciò presupporrebbe tuttavia l’esistenza di una prassi illegale dell’autorità competente, in concreto l’CO 1, dalla quale la stessa non intenda scostarsi. Ora, nel caso di specie, non risulta in alcun modo che l’CO 1 abbia in passato istituito una prassi contraria alla legge (non essendo sufficienti un solo caso isolato o soltanto alcuni casi: cfr. STF 8C_338/2007 del 4 agosto 2008 consid. 3 e STCA 38.2011.61 del 16 novembre 2011 consid. 2.10.). Né tantomeno dalle sue prese di posizione può essere dedotta l’intenzione d’instaurare una simile prassi.
In esito alle considerazioni che precedono, questo Tribunale non può che tutelare l’operato dell’amministrazione che ha dichiarato irricevibile l’opposizione. Contrariamente a quanto sostenuto dall’avv. RA 1, l’agire dell’CO 1 non è lesivo né del principio della buona fede né del divieto d’arbitrio, rispettivamente del “venire contra factum proprium” (cfr. doc. I, pag. 5).
La decisione su opposizione impugnata merita dunque conferma, mentre il ricorso deve essere respinto.
A titolo abbondanziale, il TCA rileva infine che in tempi recenti si è già dovuto pronunciare più volte su fattispecie presentanti una problematica analoga a quella ora sub judice. Sarebbe pertanto auspicabile che i funzionari dell’amministrazione che si trovano a diretto contatto con gli assicurati, rispettivamente con i loro patrocinatori, venissero istruiti sui contenuti della giurisprudenza federale vigente nella materia e qui riprodotta ai considerandi 2.5. e 2.6.
2.10. L’art. 61 lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e gratuita per le parti; la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
In data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61 lett. a LPGA enuncia ora unicamente che la procedura deve essere semplice, rapida e di regola pubblica. Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61 lett. fbis LPGA secondo cui in caso di controversie relative a prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la singola legge interessata lo prevede; se la singola legge non lo prevede il tribunale può imporre spese processuali alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
Il TCA si è pronunciato su una questione di natura procedurale, ossia quella di sapere se l’assicurato si è validamente opposto alla decisione formale emanata dall’CO 1.
In una sentenza 8C_265/2021 del 21 luglio 2021 consid. 4.4.1, riguardante il diritto alla riscossione delle spese giudiziarie nel contesto di un ricorso per denegata/ritardata giustizia, il Tribunale federale ha evidenziato che “(…) eliminando il principio della gratuità generalizzata di cui all'art. 61 lett. a LPGA, il legislatore federale non ha voluto imporre in maniera generalizzata per tutta la Svizzera l'applicazione di spese giudiziarie al di fuori del campo di applicazione dell'art. 61 lett. f bis LPGA, ma ha lasciato ai Cantoni la libertà di disciplinare la questione. Nulla impedisce a un Cantone in tale contesto di prevedere la gratuità della procedura integralmente o soltanto per alcune controversie (FF 2018 1334; BU 2018 S 668 segg; BU 2019 N 329 segg.). Se però un Cantone desidera imporre spese al di fuori del campo di applicazione dell'art. 61 lett. f bis LPGA, trattandosi di un tributo causale, deve prevedere una base legale formale chiara ed esplicita (art. 127 Cost.; DTF 145 I 52 consid. 5.2; 143 I 227 consid. 4.3.1; 124 I 241 consid. 4a, con riferimenti; UELI KIESER, Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG, 2020, n. 209 ad art. 61 LPGA)”.
Nel Cantone Ticino, come rilevato dall’Alta Corte nella succitata STF 8C_265/2021, “vige tuttora il principio della gratuità generalizzata (art. 29 cpv. 1 Lptca/TI)” (al riguardo cfr. ARES BERNASCONI, Actualités du TF, 8C_265/2021 du 21 juillet 2021 - frais judiciaires pour les tribunaux cantonaux des assurances selon la révision de la LPGA du 21 juin 2019, in SZS/RSAS 2/2022 pag. 107).
Stante ciò, nel presente caso non si riscuotono spese giudiziarie (cfr. STCA 35.2022.31 del 4 maggio 2022 consid. 2.6.; 35.2021.9 del 20 settembre 2021 consid. 2.12; STCA 35.2021.58 del 18 ottobre 2021 consid. 2.12; STCA 35.2021.74 del 29 novembre 2021 consid. 2.16; STCA 35.2022.74 del 24 gennaio 2023, consid. 2.8; STCA 35.2023.16 del 10 maggio 2023, consid. 2.11).
Sul tema cfr. anche STF 9C_369/2022 del 19 settembre 2022; STF 9C_368/2021 del 2 giugno 2022; SVR 2022 KV Nr. 18 (STF 9C_13/2022 del 16 febbraio 2022); STF 9C_394/2021 del 3 gennaio 2022.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
Il ricorso è respinto.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario di Camera
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti