Raccomandata
Incarto n. 35.2015.112
MM/MT/gm
Lugano 25 aprile 2016
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Matteo Cassina (in sostituzione di Ivano Ranzanici, astenuto)
redattore:
Maurizio Macchi, vicecancelliere
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 4 novembre 2015 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 1° ottobre 2015 emanata da
CO 1 rappr. da: RA 2
in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto, in fatto
1.1. In data 25 giugno 2014, RI 1, dipendente della società __________ di __________ e, perciò, assicurato d’obbligo contro gli infortuni presso l’CO 1, è stato ferito da un’arma da fuoco mentre si trovava su un ponteggio e ha riportato un trauma addominale (cfr. doc. 2).
L’istituto assicuratore ha riconosciuto la propria responsabilità e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge.
1.2. Con decisione formale dell’8 luglio 2015, l’assicuratore, dopo aver esperito i necessari accertamenti, ha comunicato all’avv. RA 1, patrocinatore di RI 1, di aver sospeso il versamento delle prestazioni assicurative a far tempo dal 9 febbraio 2015 in quanto, da un lato, non sussisteva più alcun danno alla salute di natura organica comportante un’inabilità lavorativa o necessitante di cure e, dall’altro, le premesse per prendere a carico le conseguenze dei disturbi psichici non erano date (cfr. doc. 136).
1.3. Con messaggio elettronico datato 10 luglio 2015, il patrocinatore dell’insorgente ha comunicato all’istituto assicuratore la propria intenzione di volersi opporre alla decisione dell’8 luglio 2015 (cfr. doc. 138).
1.4. In data 27 luglio 2015 l’avv. RA 1 ha contattato sempre tramite messaggio elettronico l’istituto assicuratore, chiedendo se quest’ultimo avesse intenzione di far esperire un’ulteriore perizia psichiatrica. Qualora non fosse stato il caso, egli ha richiesto all’amministrazione di voler emanare una rapida decisione su opposizione, così da permettergli di adire il Tribunale cantonale delle assicurazioni (cfr. doc. 142).
1.5. Il 16 settembre 2015, l’avv. RA 1 ha sollecitato telefonicamente l’istituto assicuratore a voler emanare la decisione su opposizione. In risposta, l’istituto assicuratore ha comunicato di non aver ricevuto alcuna opposizione, chiedendo al patrocinatore il numero di riferimento della relativa raccomandata (cfr. doc. 144). Lo stesso giorno, il patrocinatore dell’insorgente ha inoltrato per messaggio elettronico all’istituto assicuratore copia dell’opposizione (cfr. doc. 145).
Sempre in data 16 settembre 2016, l’avv. RA 1 ha inoltrato all’istituto assicuratore uno scritto, tramite il quale comunicava di non riuscire a reperire la conferma “track and trace” della raccomandata relativa all’invio dell’opposizione. Segnalava tuttavia che il 16 luglio 2015 aveva inoltrato copia dell’opposizione al proprio assistito, ricordando al contempo di aver sollecitato il 27 luglio 2015 l’istituto assicuratore a voler emanare celermente una decisione su opposizione. Al contempo indicava come in data 10 luglio 2015 avesse preavvisato tramite messaggio elettronico indirizzato all’istituto assicuratore la propria intenzione a volersi opporre alla decisione dell’8 luglio 2015 (cfr. doc. 146).
1.6. Con decisione su opposizione del 1° ottobre 2015, l’istituto assicuratore ha segnalato come la decisione dell’8 luglio 2015 fosse stata notificata al patrocinatore dell’insorgente il giorno seguente, motivo per cui il termine per interporre opposizione aveva iniziato a decorrere il 10 luglio 2015. Tenuto conto delle ferie giudiziarie, l’istituto assicuratore ha stabilito che il termine per interporre opposizione fosse scaduto il 9 settembre 2015, segnalando inoltre che entro tale data non aveva ricevuto alcuna opposizione da parte dell’insorgente. L’assicuratore convenuto ha poi precisato come il rappresentante dell’insorgente non fosse stato in grado di comprovare l’invio dell’opposizione del 13 luglio 2015 entro i termini di legge, evidenziando infine come i messaggi elettronici, rispettivamente, del 10 e 27 luglio 2015 non permettevano di ovviare alla mancata prova della trasmissione dell’opposizione. L’istituto assicuratore ha pertanto ritenuto irricevibile l’opposizione dell’insorgente poiché tardiva (cfr. doc. 149).
1.7. Contro la predetta decisione su opposizione è insorto RI 1, sempre rappresentato dall’avv. RA 1, con tempestivo ricorso del 4 novembre 2015, postulando l’annullamento della decisione su opposizione, così come la concessione dell’assistenza giudiziaria, perlomeno nella forma della dispensa dell’anticipo delle spese, con protesta di spese e ripetibili.
A sostegno delle proprie pretese ricorsuali, l’insorgente - pur riconoscendo che non vi sia la prova che l’opposizione del 13 luglio 2015 sia stata spedita per raccomandata - ha indicato che per interporre opposizione non vi sono formalità particolari, se non il manifestare la volontà di volersi opporre. Ha inoltre asserito che agli atti vi sono un numero sufficiente d’indizi per ritenere che l’opposizione del 13 luglio 2015 sia effettivamente stata spedita, segnatamente la trasmissione dell’opposizione al proprio patrocinato, così come lo scambio di e-mail con l’istituto assicuratore nel periodo previsto ai sensi di legge per presentare opposizione. Infine, egli ha sostenuto che la decisione su opposizione sarebbe viziata da un eccessivo formalismo e contraria al principio della buona fede, poiché al proprio sollecito del 27 luglio 2015, l’istituto assicuratore è rimasto silente (cfr. doc. I).
1.8. L’assicuratore convenuto, in risposta, ha chiesto che il ricorso venga respinto con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. IV+allegati).
1.9. In relazione alla richiesta di assistenza giudiziaria, questa Corte ha chiesto all’insorgente di presentare la dichiarazione sostitutiva all’atto di notorietà debitamente compilata e vidimata dal Comune competente (cfr. doc. III).
Con scritto del 21 dicembre 2015, l’avv. RA 1 ha trasmesso al TCA la documentazione richiesta (cfr. doc. VI+bis).
1.10. Invitato dal TCA a presentare eventuali nuovi mezzi di prova (cfr. doc. V), l’insorgente è rimasto silente.
in diritto
2.1. Oggetto della lite è la questione di sapere se l’istituto assicuratore era legittimato a ritenere che l’assicurato non si fosse opposto tempestivamente alla decisione formale dell’8 luglio 2015, oppure no.
2.2. Giusta l'art. 52 cpv. 1 LPGA, le decisioni emesse in virtù dell'art. 49 LPGA possono essere impugnate entro trenta giorni mediante opposizione all'istanza che le ha notificate.
Giusta l'art. 40 cpv. 1 LPGA il termine legale non può essere prorogato.
Secondo l'art. 39 cpv. 1 LPGA, le richieste scritte devono essere consegnate all'assicuratore oppure, a lui indirizzate, a un ufficio postale svizzero o a una rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno del termine.
Se la parte si rivolge in tempo utile a un assicuratore incompetente, si considera che il termine è stato rispettato (cpv. 2).
L'art. 38 cpv. 1 LPGA prevede che se il termine è computato in giorni o in mesi e deve essere notificato alle parti, inizia a decorrere il giorno dopo la notificazione.
Se l'ultimo giorno del termine è un sabato, una domenica o un giorno festivo riconosciuto dal diritto federale o cantonale, il termine scade il primo giorno feriale seguente. È determinante il diritto del Cantone in cui ha domicilio o sede la parte o il suo rappresentante (cpv. 3).
I termini stabiliti dalla legge o dall'autorità in giorni o in mesi non decorrono dal settimo giorno precedente la Pasqua al settimo giorno successivo alla Pasqua incluso, dal 15 luglio al 15 agosto incluso, dal 18 dicembre al 2 gennaio incluso (cpv. 4).
Il termine di ricorso in caso di notifica della decisione durante la sospensione dei termini comincia a decorrere il primo giorno dopo la scadenza della sospensione (cfr. DTF 131 V 305; STFA I 643/06 del 2 novembre 2006; Pratique VSI 1998 p. 217; H.-J. Mosimann, in: Praktische Anwendungsfragen des ATSG, 2003, p. 130 e segg.).
Se il termine di ricorso è spirato, il giudice non entra nel merito di un ricorso tardivo, per cui la decisione contestata cresce in giudicato (cfr. DTF 110 V 37 consid. 2; Th. Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 2003, § 73 Nr. 9, p. 479).
2.3. L'art. 10 cpv. 1 OPGA prevede che l'opposizione deve contenere una conclusione e una motivazione. L’opposizione scritta deve portare la firma dell’opponente o del suo patrocinatore. L’assicuratore mette a verbale l’opposizione fatta oralmente; il verbale deve essere firmato dall’opponente o dal suo patrocinatore (cpv. 4). Secondo il cpv. 5, se l’opposizione non soddisfa i requisiti di cui al cpv. 1 o se manca la firma, l’assicuratore assegna un congruo termine per rimediarvi, con la comminatoria che in caso contrario non si entrerà nel merito (sul tema, cfr. DTF 123 V 128; 120 V 413).
In una sentenza I 664/03 del 19 novembre 2004 l'Alta Corte ha avuto modo di sviluppare le seguenti considerazioni a proposito della procedura di opposizione:
" (...)
2.2 L'opposition est un moyen de droit permettant au destinataire d'une décision d'en obtenir le réexamen par l'autorité, avant qu'un juge ne soit éventuellement saisi (cf. ATF 125 V 121 consid. 2a et les références). Elle assure la participation de l'assuré au processus de décision et poursuit notamment un but d'économie de procédure et de décharge des tribunaux, dans les domaines du droit administratif où des décisions particulièrement nombreuses sont rendues (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar: Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000, Zurich 2003, n. 2 ss ad art. 52, avec les références; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, 2ème édition, Berne 2002, p. 533 n° 5.3.2.2; Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 939). Dans ce cadre, la procédure d'opposition ne revêt de véritable intérêt que si l'opposant doit exposer les motifs de son désaccord avec la décision le concernant (voir cependant Kieser, op. cit., n. 13 ad art. 52); à défaut, on courrait le risque de faire de l'opposition une simple formalité avant le dépôt d'un recours en justice, sans qu'assuré et autorité aient véritablement examiné sur quoi portent leurs divergences. Les exigences formelles posées par l'art. 10 al. 1 OPGA concrétisent, par ailleurs, l'obligation de l'assuré de collaborer à l'exécution des différentes lois d'assurances sociales (art. 28 al. 1 et 43 al. 3 LPGA; Marco Reichmuth, ATSG - [erste] Erfahrungen in der IV, in: Schaffhauser/Kieser (édit.), Praktische Anwendungsfragen des ATSG, St-Gall 2004, p. 44), et correspondent largement à celles posées par la jurisprudence antérieure à la LPGA pour la procédure d'opposition prévue dans certaines branches d'assurance-sociale (ATF 123 V 130 consid. 3 et les références; voir également, en matière d'assurance-accidents, l'art. 130 al. 1 OLAA, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002).
" 2.3 La procédure d'opposition porte sur les rapports juridiques qui, d'une part, font l'objet de la décision initiale de l'autorité et à propos desquels, d'autre part, l'opposant manifeste son désaccord, implicitement ou explicitement (cf. ATF 119 V 350 consid. 1b et les références; voir également l'arrêt D. du 8 octobre 2003 [U 152/01] consid. 3). Si la décision initiale ne porte que sur un seul rapport juridique - par exemple, le droit de l'assuré à une rente d'invalidité -, celui-ci constitue également l'objet de la procédure d'opposition. L'autorité valablement saisie d'une opposition devra donc se prononcer une seconde fois sur tous les aspects de ce rapport juridique, quand bien même la motivation de la nouvelle décision portera principalement sur les points critiqués par l'opposant. En cas de recours ultérieur à un juge, ce rapport juridique constituera également l'objet du litige dont il a à connaître (cf. ATF 125 V 415 ss consid. 2; pour la procédure d'opposition : Meyer-Blaser, Streitgegenstand im Streit - Erläuterungen zu BGE 125 V 413, in: Schaffhauser/Schlauri (édit.), Aktuelle Rechtsfragen der Sozialversicherungspraxis, St-Gall 2001, p. 19).
2.4. Se da un lato il ricorso all’autorità giudiziaria deve contenere, oltre alle conclusioni, una succinta esposizione dei fatti e dei motivi invocati (cfr. art. 61 lett. b LPGA), tali presupposti non sono da considerare con lo stesso rigore in caso di opposizione. Per considerare valida un’opposizione è infatti sufficiente che risulti la volontà di non accettare la decisione intimata (Th. Locher, op. cit., § 69 n. 49, p. 465).
Secondo Kieser, una motivazione può essere aggiunta, non essendo tuttavia questa un presupposto formale obbligatorio (U. Kieser, ATSG-Kommentar, Zurigo 2015, ad art. 52 N. 36, p. 689), facendo riferimento a una sentenza pubblicata (DTF 123 V 128) in cui il Tribunale federale ha ritenuto valida l'opposizione di un assicurato il quale, per contestare la ripresa di una piena capacità lavorativa, aveva inviato, senza alcuna ulteriore motivazione, due certificati medici attestanti un’incapacità lavorativa.
Nella DTF 123 V 128 consid. 3c, l’Alta Corte ha in effetti sviluppato le seguenti considerazioni:
" (…).
Dans le cas d'espèce, l'assuré a fait envoyer, dans le délai de trente jours, deux certificats médicaux destinés, selon leur contenu, à démontrer que, contrairement à la décision de la recourante qui le considérait comme totalement rétabli, il souffrait encore d'une incapacité de travail partielle, voire totale. Selon le principe de la confiance, applicable en matière administrative, l'envoi de ces certificats ne pouvait être compris par la recourante que comme la manifestation - imparfaitement formulée - d'une opposition à sa décision. Dans ces circonstances, la recourante avait l'obligation d'interpeller son assuré, avant de pouvoir considérer sa décision comme définitive, ce que les juges cantonaux ont admis à bon droit.”
Secondo la dottrina, è sufficiente che la persona intenzionata a interporre opposizione alla decisione si confronti “perlomeno in una forma rudimentale” con la stessa (cfr. Seiler, Rechtsfragen des Einspracheverfahrens in der Sozialversicherung (Art. 52 ATSG), in Schaffhauser René/Schlauri Franz (Ed.), Sozialversicherungsrechtstagung 2007, San Gallo 2007, p. 85).
2.5. Nella concreta evenienza, dagli atti di causa emerge, per quanto qui d’interesse, che la decisione formale dell’8 luglio 2015 inviata per posta raccomandata, mediante la quale l’istituto assicuratore aveva comunicato di aver sospeso le prestazioni a partire dal 9 febbraio 2015, è stata notificata al patrocinatore dell’insorgente in data il 9 luglio 2015 (cfr. doc. D = doc. 137).
Il termine per interporre opposizione ha dunque iniziato a decorrere il 10 luglio 2015, motivo per cui - tenuto conto delle ferie amministrative (cfr. il consid. 2.2.), - è venuto a scadere il 9 settembre 2015.
Dalle tavole processuali emerge inoltre che, in data 10 luglio 2015, il patrocinatore dell’insorgente ha, tra le altre cose, comunicato all’amministrazione tramite messaggio elettronico, senza però ricevere risposta, quanto segue:
" (…).
Ho preso (“atto”, aggiunta del redattore) della vostra decisione sul caso RI 1, alla quale ovviamente farò opposizione.” (cfr. doc. 138)
Il 16 luglio 2015, l’avv. RA 1 ha trasmesso copia dell’opposizione datata 13 luglio 2015 ad __________, suocero e persona di fiducia del proprio patrocinato (cfr. doc. G).
Il 27 luglio 2015, sempre tramite messaggio elettronico, il rappresentante ha interrogato l’istituto assicuratore circa la propria intenzione a voler esperire un’ulteriore perizia psichiatrica, aggiungendo quanto segue:
" (…).
In caso negativo mi permetto confermare la richiesta di una decisione rapida per potermi rivolgere al TCA.” (cfr. doc. 142)
Anche a questa mail non è stata data alcuna risposta.
2.6. Chiamata ora a esprimersi, questa Corte prende atto che, per sua stessa ammissione (cfr. doc. I, p. 3: “È vero che non c’è la prova che è stata spedita una raccomandata, …”), l’avv. RA 1 non è stato in grado di fornire la prova che l’opposizione datata 13 luglio 2015 (cfr. doc. 145) sia stata effettivamente spedita per raccomandata all’CO 1 (il quale, da parte sua, sostiene di non averla ricevuta).
Ciò non significa però ancora che l’istituto era legittimato a concludere che l’assicurato non si fosse opposto tempestivamente alla decisione formale dell’8 luglio 2015.
In effetti, secondo questo Tribunale, al più tardi con il messaggio elettronico del 27 luglio 2015 (cfr. doc. 142), l’avv. RA 1 ha manifestato la propria volontà di non accettare la decisione formale (e, quindi, di opporvisi).
Il fatto di aver chiesto all’CO 1 l’emanazione di una decisione da contestare dinanzi alla competente autorità giudiziaria, quindi di una decisione su opposizione, secondo il principio dell’affidamento applicabile in materia amministrativa (cfr. DTF 123 V 131 s. consid. 3c; STFA U 223/03 del 12 marzo 2004 consid. 4), non poteva essere compreso dall’assicuratore se non come l’espressione di un dissenso nei confronti del contenuto della sua prima decisione.
Difettando l’opposizione del 27 luglio 2015 di una motivazione ai sensi dell’art. 10 cpv. 1 OPGA, in virtù del capoverso 5 della stessa disposizione d’ordinanza, l’assicuratore resistente, anziché rimanere silente, avrebbe dovuto assegnare all’avv. RA 1 un congruo termine per rimediarvi, avvertendolo che, in caso contrario, non si sarebbe entrati nel merito.
Alla luce di quanto precede, considerando che l’opposizione del 27 luglio 2015 è stata presentata entro il termine di cui all’art. 52 cpv. 1 LPGA (su questo aspetto, si veda il consid. 2.5.), l’amministrazione non era legittimata a considerare la propria decisione formale come cresciuta in giudicato.
Questa soluzione si giustifica tanto più che, sempre durante il termine d’opposizione, il rappresentante dell’assicurato ha inviato all’CO 1 due messaggi di posta elettronica.
Con il primo, datato 10 luglio 2015, l’avv. RA 1 ha preannunciato la propria intenzione di opporsi alla decisione formale (cfr. doc. 138: “… ho preso [atto, n.d.r.] della vostra decisione sul caso RI 1, alla quale ovviamente farò opposizione.” – il corsivo è del redattore), mentre con quello del 27 luglio 2015 egli ha sollecitato il rilascio di una decisione su opposizione nel caso in cui l’assicuratore non avesse aderito alla richiesta di esperire una nuova perizia psichiatrica (cfr. doc. 142: “In caso negativo mi permetto confermare la richiesta di una decisione rapida per potermi rivolgere al TCA.” – il corsivo è del redattore).
In queste condizioni, l’assicuratore LAINF resistente non poteva non rendersi conto che vi era qualcosa che “non tornava” (considerato che, nel periodo intercorso tra le due mail, esso non aveva ricevuto alcuna opposizione), motivo per cui, restando passivo, ha avuto un comportamento contrario alle regole della buona fede che reggono i rapporti tra autorità e cittadini. L’amministrazione avrebbe invero dovuto interpellare il rappresentante di RI 1 allo scopo di chiarire la situazione.
Anche da questo profilo, la decisione su opposizione impugnata non può pertanto essere confermata.
Accolto il ricorso, gli atti vengono rinviati all’assicuratore infortuni convenuto affinché esamini nel merito l’opposizione ed emani la relativa decisione.
2.7. Vincente in causa, il ricorrente, patrocinato da un avvocato, ha diritto a un importo di fr. 2’000 a titolo d’indennità per ripetibili da mettere a carico dell’CO 1, ciò che rende priva di oggetto la richiesta di ammissione all’assistenza giudiziaria (DTF 124 V 309, consid. 6 e, tra le tante, STF 9C_335/2011 del 14 marzo 2012 consid. 5, STF 9C_206/2011 del 16 agosto 2011 consid. 5, STF 9C_352/2010 del 30 agosto 2010 consid. 3).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
§ La decisione su opposizione impugnata è annullata.
§§ Gli atti sono rinviati all’CO 1 affinché esamini nel merito l’opposizione interposta dall’assicurato ed emani la relativa decisione.
L’CO 1 verserà all’assicurato l’importo di fr. 2'000 (IVA inclusa) a titolo d’indennità per ripetibili, ciò che rende priva di oggetto la domanda di assistenza giudiziaria.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti