Raccomandata
Incarto n. 35.2005.7
MM/sc
Lugano 17 febbraio 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattore:
Maurizio Macchi, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 31 gennaio 2005 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 21 gennaio 2005 emanata da
CO 1 rappr. da: RA 2
in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto, in fatto
1.1. In data 29 settembre 2002, RI 1 – dipendente del Comune di __________ in qualità di operaio dell’Ufficio tecnico comunale e, perciò, assicurato d’obbligo contro gli infortuni presso l’CO 1 – è rimasto coinvolto, in sella alla propria motocicletta, in un incidente della circolazione stradale, avvenuto all’interno della rotonda di __________.
A seguito di questo sinistro, egli ha riportato – stando al certificato 29 settembre 2002 del Servizio di PS dell’Ospedale regionale di __________ – una distorsione Tossy I alla spalla sinistra (cfr. doc. 2).
Il caso è stato assunto dall’assicuratore LAINF, il quale ha regolarmente corrisposto le prestazioni di legge.
1.2. Nel prosieguo, l’assicurato ha presentato disturbi anche alla spalla destra.
L’artro-risonanza magnetica del 30 settembre 2003 ha evidenziato la presenza di una sindrome da attrito sottoacromiale con rottura trasmurale della cuffia dei rotatori a livello del tendine del muscolo sovraspinato (cfr. doc. 23).
In data 2 marzo 2004, RI 1 è stato sottoposto ad un intervento di riparazione della cuffia rotatoria e acromioplastica a destra, da parte del dott. __________, spec. FMH in chirurgia ortopedica (cfr. doc. 40).
Nel corso dell’estate del 2004, vi è stata una recrudescenza dei disturbi a livello della spalla sinistra (doc. 49), disturbi imputabili, alla luce delle risultanze di un’artro-RM eseguita il 28 settembre 2004, ad una sindrome di attrito sottoacromiale con tendinite ed estesa rottura parziale del sovraspinato (doc. 50).
1.3. Esperiti i necessari accertamenti medico-amministrativi, l’assicuratore infortuni, con decisione formale del 15 ottobre 2004, ha negato la propria responsabilità relativamente ai disturbi alla spalla sinistra e, d’altra parte, ha dichiarato estinto il diritto alle indennità giornaliere a decorrere dal 2 novembre 2004 (doc. 64).
Contro questo provvedimento, RI 1 ha personalmente interposto opposizione.
In questo ambito, egli ha chiesto la concessione dell’effetto sospensivo, “… per garantirmi il sostentamento, visto che, trattandosi di postumi di infortunio, la Cassa malati sicuramente non assumerà le spese ed indennità” (doc. 67).
1.4. In data 21 gennaio 2005, l’CO 1 ha emanato una decisione incidentale, mediante la quale ha respinto la domanda tendente al ripristino dell’effetto sospensivo (doc. 76).
1.5. Con tempestivo ricorso del 31 gennaio 2005, l’assicurato, patrocinato dall’avv. RA 1, ha chiesto che venga ripristinato l’effetto sospensivo all’opposizione del 2 novembre 2004, argomentando:
" (...).
che i disturbi sono nati solo al momento dell'incidente;
che nessun approfondimento diagnostico é stato fatto dalla CO 1 per le cause dei disturbi alla spalla sinistra;
che i disturbi alla spalla destra non sono affatto scomparsi e che anzi la CO 1 medesima ha autorizzato il medico del ricorrente, dr. __________, __________, ad organizzare (a spese della CO 1 medesima), una sonografia con liquido di contrasto alla spalla destra, per chiarire le cause del perdurare di forti dolori malgrado l'operazione chirurgica; la convocazione da parte dell'ospedale non é ancora giunta, per cui ci si riserva di inoltrare, qualora necessario perché non risultante dagli atti richiamati dalla CO 1, un documento di comprova appena sarà possibile; da detta visita sonografica ci si aspetta un chiarimento delle cause e la possibilità di stabilire la terapia (cure ambulatoriali e/o operazione chirurgica).
Da tutto questo derivano quattro conseguenze pure certe ed incontestabili:
i problemi fisici del ricorrente non si risolveranno a breve termine;
prima di poter stabilire le cause di tutti i disturbi saranno necessari approfondimenti medici e l'ispezione interna dell'apparato motorio che potrà essere effettuata solo dal chirurgo operante;
anche se, per denegata ed accademica ipotesi, dovessero risultare degli elementi degenerativi, nessuno può dire ora in quale percentuale essi determinano i disturbi palesati ed ancor meno qualcuno può dire oggi se tali elementi (per ora solo presupposti teoricamente) siano atti ad interrompere il nesso causale fra incidente e sintomi.
Il ricorrente dovrà probabilmente essere sottoposto ad un intervento chirurgico (non si sa ancora quando), del quale non si può prevedere ora l'esito e la durata dell'eventuale convalescenza in caso di prognosi positiva oppure i successivi interventi in caso di esito negativo.
Ne consegue che la decisione di soppressione delle prestazioni CO 1 allo stadio attuale é del tutto prematura e non supportata da sufficienti rilevamenti medici.
Essa é dunque arbitraria.
(...).
La fattispecie qui in esame non é per niente analoga a quella trattata con la DTF 123 V 39, dove all'assicurato sin dall'inizio era stata garantita una prestazione limitata nel tempo, ciò che non è il nostro caso.
Le prestazioni CO 1 per il ricorrente non erano infatti limitate sin dall'inizio ad un preciso periodo.
La CO 1 non corre alcun rischio per il recupero delle prestazioni che deve effettuare a favore del ricorrente, se esse dovessero per ipotesi risultare successivamente non dovute.
Ciò innanzitutto per l'onestà del ricorrente che non si è mai sottratto ai propri obblighi finanziari .
Inoltre, dopo la ricezione di copia della decisione della CO 1 (doc. E), il Comune di __________ ha annunciato il caso alla Cassa malati (doc. G), la quale a sua volta si é opposta alla decisione della CO 1 (doc. H).
Visto I'annuncio alla Cassa malati, ne consegue che, qualora dovessero risultare esatte le valutazioni mediche della CO 1, quest'ultima avrebbe il diritto di farsi rimborsare le prestazioni effettuate direttamente dalla Cassa malati.
La CO 1 non corre quindi alcun rischio di perdita economica.
Differente é la situazione del ricorrente, che non gode di un patrimonio che gli possa permettere di sopperire ai suoi fabbisogni finanziari mensili in attesa di una decisione definitiva sulla sua situazione fisica e quindi su chi debba intervenire dal punto di vista assicurativo.
In caso di cessazione delle prestazioni CO 1, fino a tale epilogo la sua esistenza economica é senz'altro concretamente minacciata e precarizzata, non potendo egli nemmeno far capo a terze persone per un sostegno.
Comunque sia, il paragone degli interessi in gioco, cioè quello della CO 1 da una parte (di interrompere le prestazioni) e quelli del ricorrente dall'altra (di percepire dette prestazioni senza cesure temporali), porta decisamente a ritenere preponderanti quelli del ricorrente"
(I).
1.6. L’CO 1, in risposta, ha postulato un’integrale reiezione dell’istanza presentata da RI 1, facendo valere in particolare quanto segue:
" (...).
Giusta l'art. 11 cpv. 2 let. b OPGA l'opposizione ha effetto sospensivo salvo nei casi in cui l'assicuratore ha tolto l'effetto sospensivo nella sua decisione.
Per costante giurisprudenza, l'effetto sospensivo non può essere attribuito a ricorsi contro decisioni negative (DTF 123 V 39, consid. 3 e rinvii giurisprudenziali citati). Con decisioni negative s'intendono quei provvedimenti mediante i quali un'istanza diretta all'accertamento, alla costituzione, alla modificazione o all'annullamento di diritti o obblighi viene disattesa. Tali decisioni si contrappongono a quelle positive, ossia quelle che impongono un obbligo o che accolgono una richiesta, per le quali l'effetto sospensivo è dato (cf. art. 55 cpv. 2 PA a cui l'art. 55 cpv. 1 LPGA rinvia).
Nel caso in rassegna con la propria decisione del 15 ottobre 2004 la convenuta ha messo fine alle proprie prestazioni legali: siamo quindi confrontati in tutta evidenza con una decisione negativa, cui non viene attribuito effetto sospensivo come evidenziato in precedenza.
In merito alla censura che, paragonando gli interessi in gioco, quelli dell'istante di percepire le prestazioni prevarrebbero su quelli della convenuta di sospendere le prestazioni, la convenuta evidenzia quanto segue.
È compito dell'autorità esaminare se a favore di un'esecuzione immediata di una decisione prevalgano su quelli per una soluzione contraria. L'autorità dispone di una certa libertà d'apprezzamento.
Procedendo al confronto degli interessi contrapposti, le previsioni concernenti l'esito nel merito della disputa possono ugualmente essere prese in considerazione (in casu con decisione del 1 febbraio 2005 la convenuta ha confermato la decisione negativa del 15 ottobre 2004).
In linea di principio, il confronto oggettivo degli interessi in gioco permette di concludere che prevalgono quelli della convenuta di non versare le prestazioni, rispetto a quelli dell'istante di poter beneficiare delle prestazioni fino al momento in cui potrà essere risolta la vertenza nel merito (Pratique VSI 2000 p. 187, cons. 5).
All'istante non giova sostenere che la convenuta non correrebbe alcun rischio di perdita economica, atteso che potrebbe farsi rimborsare dalla cassa malati dell'istante. L'istante dimentica che le prestazioni che la cassa malati è tenuta a versare per legge non coincidono di certo con quelle che dovrebbe, se del caso, versare la convenuta. A titolo d'esempio si fa riferimento alle indennità giornaliere, ad un'eventuale rendita o a una parte dei costi di cura che di tutta evidenza non sono di competenza della cassa malati. (...)"
(III).
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi degli articoli 26 c cpv. 2 della Legge organica giudiziaria civile e penale e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale delle assicurazioni (cfr. STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I 707/00; STFA del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio 2002 nella causa B., H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R., H 220/00; STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA del 26 ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).
2.2. Il 1° gennaio 2003 è entrata in vigore la Legge sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) del 6 ottobre 2000.
Con la stessa sono state modificate numerose disposizioni contenute nella LAINF.
Al riguardo va segnalato che le norme di procedura, in via di principio, entrano immediatamente in vigore (cfr. SVR 2003 IV Nr. 25, consid. 1.2., p. 76; DTF 117 V 93 consid. 6b, DTF112 V 360 consid. 4a, RAMI 1998 KV no 37 p. 316 consid. 3b).
Tali disposizioni pertanto si applicano a tutte le decisioni emesse dopo il 1° gennaio 2003.
2.3. Ai sensi dell’art. 52 cpv. 1 LPGA, le decisioni amministrative possono essere impugnate entro trenta giorni mediante opposizione all’autorità che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali. Quest’ultime sono quindi direttamente impugnabili mediante ricorso alla competente autorità giudiziaria cantonale. Tra le decisioni incidentali (o pregiudiziali) figurano quelle relative alle istanze sul ripristino dell’effetto sospensivo dell’opposizione (cfr. U. Kieser, ATSG-Kommentar, Ed. Schulthess, Zurigo 2003, ad art. 52, n. 17 in fine, p. 524).
Un ricorso contro una decisione incidentale è ammesso se la stessa può causare un pregiudizio irreparabile. Secondo il TFA, è sufficiente che il ricorrente abbia un interesse degno di protezione affinché la decisione incidentale impugnata venga immediatamente annullata o modificata. Non è chiesto un interesse giuridico; un semplice interesse economico può anche essere degno di protezione (cfr. DTF 128 V 36 consid. 1a con riferimenti; cfr. U. Kieser, op. cit., ad art. 56, n. 9, p. 559).
In particolare, la giurisprudenza riconosce l’esistenza di un pregiudizio irreparabile quando l’improvvisa sospensione di un aiuto finanziario intacca l’equilibrio economico di una persona e la costringe ad adottare misure dispendiose o altrimenti irragionevoli (cfr. DTF 119 V 487 consid. 2b).
Nella concreta evenienza, l’assicuratore LAINF ha sospeso il versamento dell’indennità giornaliera. Può pertanto essere ammessa l’esistenza di un pregiudizio imminente, motivo per cui il ricorso in esame va dichiarato ricevibile.
Nel merito
2.4. Si è già detto che, giusta l’art. 52 cpv. 1 LPGA, le decisioni amministrative possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
L’art. 52 LPGA non prevede tuttavia una regolamentazione in merito all’effetto sospensivo dell’opposizione (cfr. U. Kieser, op. cit., ad art. 52, n. 17, p. 523).
Tuttavia, occorre osservare che l’art. 54 cpv. 1 lett. b LPGA, secondo il quale le decisioni e le decisioni su opposizione sono esecutive se possono ancora essere impugnate, ma l’opposizione o il ricorso non ha effetto sospensivo, parte dal principio che l’opposizione ha effetto sospensivo (U. Kieser, op. cit., ad art. 52, n. 17, p. 524).
L’art. 11 cpv. 1 OPGA prevede, d’altra parte, che l’opposizione ha effetto sospensivo, salvo i casi in cui:
a. il ricorso contro una decisione su opposizione non ha effetto
sospensivo in virtù della legge;
b. l’assicuratore ha tolto l’effetto sospensivo nella sua decisione;
c. la decisione ha una conseguenza giuridica il cui effetto non
può essere sospeso.
L’assicuratore può su domanda o di moto proprio togliere l’effetto sospensivo oppure ristabilirlo se l’aveva tolto con la decisione. Tale domanda deve essere trattata immediatamente (cpv. 2 dell’art. 11 OPGA).
2.5. In una sentenza del 24 febbraio 2004 nella causa S., I 46/04, pubblicata in HAVE 2004, p. 127, la nostra Corte federale ha stabilito che l’entrata in vigore, a far tempo dal 1° gennaio 2003, della LPGA e della OPGA non ha modificato la precedente giurisprudenza in materia di ritiro dell’effetto sospensivo di opposizioni e ricorsi (cfr., pure, RAMI 2004 U 521, p. 447ss., consid. 2).
A quest’ultima si può quindi continuare a fare riferimento.
Con effetto sospensivo s’intende che gli effetti giuridici regolati dal dispositivo di una decisione impugnata non entrano provvisoriamente in vigore, ma rimangono sospesi.
Va ancora segnalato che, se la decisione impugnata è di natura positiva, entra in linea di conto l’istituto dell’effetto sospensivo. Secondo la giurisprudenza, oggetto di un atto amministrativo con effetto sospensivo possono essere, per definizione, solo decisioni che impongono un obbligo o che danno seguito ad una richiesta (cfr. RAMI 2003 U 479, p. 188ss., consid. 5.1; DTF 126 V 409 consid. 3b, DTF 124 V 84 consid. 1, DTF 123 V 41 consid. 3 = RAMI 1997 K 985, p. 157).
Se, invece, il provvedimento è di natura negativa, ossia se viene respinta una richiesta di constatazione, costituzione, modifica oppure annullamento di diritti o di obblighi, si applicano i provvedimenti cautelari (cfr. RAMI 2003 U 479, p. 188ss., consid. 5.1; DTF 126 V 409 consid. 3b, DTF 124 V 84 consid. 1a, DTF123 V 41 consid. 3 = RAMI 1997 K 985, p. 159 consid. 4, DTF 117 V 186, 188, DTF 116 Ib 350; RCC 1991 p. 521; RJAM 1983 n. 528 p. 91; RCC 1982 p. 481).
In casu, con la decisione formale del 15 ottobre 2004, l'CO 1 ha negato all'assicurato il diritto di percepire ulteriori indennità giornaliere posteriormente al 1° novembre 2004, ritenendo che, a partire da tale data, tenuto conto dei soli postumi infortunistici, egli presenta una completa capacità lavorativa.
Nella sentenza pubblicata in RAMI 2003 U 479, p. 188ss. (cfr, pure, RAMI 2004 U 521, p. 447ss. consid. 2), riguardante un caso in cui un assicuratore LAINF aveva sospeso il versamento delle indennità giornaliere al proprio assicurato, il TFA ha esplicitamente lasciato irrisolta la questione a sapere se tale provvedimento costituisca una decisione positiva o negativa, precisando che comunque la ponderazione degli interessi é la medesima sia in caso di ritiro dell’effetto sospensivo (art. 55 PA) che in caso di pronuncia di misure provvisionali (art. 56 PA) (cfr., tuttavia, la DTF 123 V 39ss, consid. 3b, in cui la stessa Corte federale ha considerato negativa la decisione mediante la quale un assicuratore malattie, da un canto, aveva assegnato all'assicurato un periodo di 4 mesi per trovare un'occupazione adeguata al suo stato di salute e, d'altro canto, aveva rifiutato di corrispondere ulteriori indennità giornaliere trascorso il suddetto periodo d'adattamento).
Analogamente a quanto statuito dal TFA nella RAMI 2003 appena menzionata, anche nel caso di specie, può rimanere aperta la questione a sapere se il provvedimento in discussione costituisce una decisione negativa oppure positiva.
2.6. Come già visto al precedente considerando, circa i presupposti per l’assegnazione di misure provvisionali positive va rilevato che, secondo il TFA, i principi giurisprudenziali enunciati riguardo all’art. 55 PA (cfr. DTF 110 V 45, DTF 105 V 268, DTF 98 V 222), sono applicabili, per analogia, nell’ambito dell’art. 56 PA, considerata la stretta connessione esistente fra effetto sospensivo ed altri provvedimenti cautelari (cfr. RAMI 2004 U 521, p. 447ss. consid. 2; DTF 117 V 191 consid. 2b).
L'autorità chiamata a decidere in merito al ritiro dell’effetto sospensivo ex art. 55 PA oppure ad ordinare delle misure cautelari giusta l'art. 56 PA, deve in ogni caso esaminare se i motivi a favore di un'immediata esecutorietà della decisione appaiano più importanti rispetto a quelli che possono condurre ad una soluzione contraria. A questo proposito, l'autorità interessata gode di un certo margine d'apprezzamento.
Di regola, essa fonderà la propria decisione sui fatti che emergono dalla documentazione a sua disposizione, senza procedere a degli ulteriori accertamenti, onde evitare dispendio di tempo. Trattandosi della ponderazione degli interessi a favore oppure contrari ad una immediata esecutorietà, possono avere una certa importanza le prospettive chiare circa l'esito finale della vertenza principale (cfr. RAMI 2004 U 521, p. 447ss. consid. 3, RAMI 2003 U 479, p. 188ss., consid. 7.2 e giurisprudenza ivi menzionata).
Nella sentenza dell'11 febbraio 1997 nella causa N., K 8/96, parzialmente pubblicata in DTF 123 V 39ss., il TFA, constatato che la decisione impugnata era di natura negativa, ha verificato se la ponderazione degli interessi in gioco giustificava la pronuncia di misure provvisionali positive, considerando finalmente preponderante l'interesse dell'autorità amministrativa:
" (…).
Il Tribunale federale delle assicurazioni ha avuto modo di giudicare che evidente appare l'interesse dell'amministrazione a evitare misure di restituzione di prestazioni laddove potrebbe rivelarsi che esse sono state versate indebitamente. In questo contesto è stato in particolare accennato alle difficoltà d'ordine amministrativo collegate al recupero delle prestazioni versate a torto (DTF 119 V 507 consid. 4 e i riferimenti ivi citati). Per quanto attiene al pregiudizio che il rifiuto di misure provvisionali positive potrebbe causare all'assicurato, occorre stabilire se, in via di massima, un'improvvisa cessazione dell'erogazione di indennità giornaliere comporta conseguenze tali da compromettere la sua situazione finanziaria e da costringerlo a prendere provvedimenti onerosi o altre disposizioni da lui non esigibili ragionevolmente. A questo proposito, il Tribunale federale delle assicurazioni ha avuto modo di statuire che l'interesse dell'assicurato a non dover far capo, durante la procedura giudiziaria, all'autorità assistenziale non è preponderante rispetto a quello dell'amministrazione a non dover anticipare il versamento delle prestazioni (DTF 119 V 507 consid. 4 e riferimenti).
I principi di giurisprudenza suesposti devono trovare applicazione anche nel presente caso. Considerato l'insieme degli elementi in esame, bisogna ammettere che l'interesse della Cassa malati H. è preponderante rispetto a quello dell'assicurato. Ne deriva che, per quanto riguarda il periodo posteriore al 31 dicembre 1995, in favore dell'assicurato neppure possono essere pronunciate misure provvisionali positive."
(STFA 11.2.1997 succitata, consid. 4 non pubblicato).
La priorità di principio dell’interesse dell’amministrazione rispetto a quello degli assicurati è ancora stata riconosciuta dall’Alta Corte federale in alcune altre recenti sentenze (cfr., ad esempio, RAMI 2004 U 521, p. 447ss. consid. 4.2, RAMI 2003 U 479, p. 188ss., consid. 8.3; STFA del 20 gennaio 2005 nella causa K., I 4/05, consid. 4.2).
2.7. Ritenuto che la presente fattispecie non si differenzia, nella sostanza, da quelle trattate nelle pronunzie federali citate al considerando precedente - in cui l’interesse dell’amministrazione a non dover anticipare il versamento delle prestazioni è stato giudicato preponderante rispetto a quello dell’assicurato a non dover far capo, durante la procedura giudiziaria, all'autorità assistenziale - non può essere ripristinato l’effetto sospensivo dell’opposizione, rispettivamente, qualora si considerasse il provvedimento del 15 ottobre 2004 come una decisione negativa, non possono essere pronunciate misure provvisionali positive a favore di RI 1.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.- Il ricorso é respinto
2.- Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.- Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 10 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti