Raccomandata
Incarto n. 32.2009.2
BS/sc
Lugano 15 dicembre 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Marco Bischof, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 3 gennaio 2009 di
RI 1 rappr. da: RA 1 rappr. da: RA 2
contro
la decisione su opposizione del 17 novembre 2008 emanata da
Ufficio assicurazione invalidità, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione federale per l'invalidità
ritenuto in fatto
1.1. RI 1, nato il 16 giugno 2003, in data 15 settembre 2006 ha presentato, tramite la sua logopedista RA 1, una richiesta di assunzione delle spese di intervento logopedico (doc. AI 8-13).
Con decisione 4 ottobre 2006 l’incaricato per la logopedia dell’Ufficio delle scuole comunali (USC) ha accolto tale domanda, riconoscendo per il periodo 15 settembre 2006 – 30 giugno 2007 due sedute settimanali di 45 minuti ciascuna (doc. AI 1-3), invece dei 60 minuti chiesti dalla logopedista nel suo rapporto 27 settembre 2006 (doc. AI 6-5).
Contro la succitata decisione, conformemente all’art. 3 della convenzione 8 dicembre 1997 sottoscritta tra la Confederazione Svizzera (rappresentata dall’ Ufficio federale delle assicurazioni sociali; UFAS) ed il Cantone Ticino (per il tramite del Dipartimento istruzione cultura [DIC], ora Dipartimento educazione, cultura e sport [DECS]), concernente “l’indennità forfetaria delle prestazioni assicurative AI nell’ambito della scuola pubblica”, RA 1, per conto del succitato bambino, ha inoltrato opposizione all’Ufficio AI datata 31 ottobre 2006 (doc. AI 1-1). L’assicurato sostiene che l’USC ha omesso, come in altri casi simili, di valutare attentamente le caratteristiche della singola fattispecie, utilizzando unicamente quale di criterio di valutazione della durata di ogni singolo intervento la contestata circolare 25 gennaio 2006 del __________ dell’USC che, a suo dire, limita la durata di ogni singola seduta di logopedia a 45 minuti. Egli ritiene che tale modo di procedere violi il diritto di ricevere i provvedimenti adeguati sanciti dalla LAI e fa sì che il Cantone Ticino non rispetti la convenzione sottoscritta con la Confederazione.
1.2. In data 11 giugno 2007 la logopedista ha inoltrato il rinnovo dell’intervento logopedico individuale per il periodo 1° luglio 2007 – 31 dicembre 2008, chiedendo il riconoscimento di due sedute settimanali di 60 minuti ciascuna (doc. AI 8-9).
L’incaricato per la logopedia dell’USC, con decisione 13 giugno 2007, ha accordato il rinnovo, con validità 1° luglio 2007 - 31 dicembre 2008, di due sedute settimanali di 45 minuti l’una (doc. AI 7-3).
Con opposizione 13 agosto 2007 all’Ufficio AI, tramite la logopedista l’assicurato ha contestato la succitata decisione, adducendo le stesse argomentazioni fatte valere nella precedente opposizione 30 ottobre 2006 (doc. AI 7-1).
L’opposizione è stata in seguito completata con scritto 3 ottobre 2008 (doc. AI 10-1).
1.3. Con decisione 17 novembre 2008 l’Ufficio AI ha respinto le opposizioni 4 ottobre 2006 e 13 giugno 2007 (doc. AI 13-1).
L’amministrazione ha dapprima ricapitolato le norme di legge e le convenzioni applicabili alla fattispecie, nonché le risposte del Consiglio di Stato a diverse interpellanze parlamentari inerenti alla logopedia, concludendo:
" (…)
In merito alla comunicazione 25.01.2006 emessa dall'Ufficio delle scuole comunali, che stabilisce ed introduce una nuova prassi negli interventi di logopedia, considerate le risoluzioni del Consiglio di Stato, lo scrivente Ufficio non rileva elementi che consentono di constatare delle violazioni delle Convenzioni vigenti in ambito logopedico e dei disposti di legge applicabili in materia. Come ribadito, a dipendenza del caso concreto, sono riconoscibili sedute superiori ai 45 minuti, nel rispetto delle necessità dell'assicurato. Il fatto di introdurre dei "criteri restrittivi" nell'attribuzione dei tempi di terapia non implica una violazione del "diritto dell'assicurato di ricevere i provvedimenti adeguati sancito dalla Legge federale sull'Assicurazione per l'invalidità ". Una richiesta debitamente motivata, che esponga le difficoltà dell'assicurato e la necessità di procedere a sedute superiori a 45 minuti può essere ragionevolmente accolta. (…)" (doc. A/1, p. 11)
Dopo aver riportato il parere 19 gennaio 2007 della Commissione della logopedia sul caso in esame (doc. AI 6-1), l’amministrazione ha concluso che:
" (…)
Considerate le valutazioni del caso, ritenuto che non sono stati presentati dall'opponente elementi atti a dimostrare, con il grado della verosimiglianza preponderante valido nell'ambito delle assicurazioni sociali, che l'assicurato necessita di due interventi settimanali di 60 minuti al posto dei 45 minuti riconosciuti, né vi sono elementi che permettono di ritenere arbitraria la decisione emessa dall'Incaricato per la logopedia, il quale ha basato la propria valutazione sugli elementi contenuti in entrambe le domande di intervento logopedico (ovvero, diagnosi dell'intervento precedente, diagnosi del nuovo intervento, valutazione globale, trattamento previsto e osservazioni del caso), lo scrivente Ufficio non può che confermare il diritto per l'assicurato ai provvedimenti definiti nelle decisioni impugnate, dovendo quindi respingere le opposizioni che richiedono il riconoscimento di sedute di logopedia della durata di 60 minuti l'una.
(…)" (doc. A/1, p. 13)
1.4. Con tempestivo ricorso, l’assicurato, per il tramite della sua logopedista, ha chiesto al TCA l’annullamento della decisione amministrativa ed il conseguente riconoscimento di 60 minuti per seduta di logopedia. La logopedista ha chiesto di essere posta essa stessa al beneficio dell’assistenza giudiziaria gratuita, protestando altresì la rifusione di tasse, spese e ripetibili.
In sintesi, dopo aver fatto rilevare come la decisione contestata sia stata resa dopo due anni dalla prima opposizione, evidenzia che la circolare 25 gennaio 2006 del __________ dell’USC, fondamento della pronunzia impugnata, è discriminatoria, fonte di disparità di trattamento, priva di motivazione, priva dei requisiti formali nonché contraria alla prassi e ai pareri degli esperti svizzeri del settore.
Delle singole motivazioni verrà detto, per quanto occorra, nei considerandi di diritto.
1.5. Con la risposta di causa l’Ufficio AI ha postulato la reiezione del ricorso. Facendo presente come le obiezioni sollevate sono state già trattate in sede di procedura di opposizione, l’amministrazione si limita a richiamare il contenuto della decisione impugnata ed a chiederne la conferma.
1.6. Il 4 novembre 2009 la logopedista ha inoltrato le proprie osservazioni alla sentenza del Tribunale federale 2C_105/2009 del 18 settembre 2009 inerente a una vertenza analoga a quella oggetto del presente giudizio (VI inc. 32.2009.2-21).
1.7. Su richiesta del TCA, in data 20 gennaio e 26 gennaio 2010 l’Ufficio AI ha trasmesso copia delle decisioni dell’USC, non contenute negli atti, riguardanti richieste di primo intervento di logopedia per alcuni assicurati (VIII e X inc. 32.2009.2-21).
1.8. Il 4 febbraio 2010 questa Corte ha chiesto all’amministrazione il motivo della riduzione della terapia logopedica, circostanza che riguardava alcuni bambini (XI). Con lettera 11 marzo 2010 l’amministrazione ha trasmesso la presa di posizione dell’USC (XVI inc. 32.2009.2-21).
La succitata presa di posizione è stata intimata per osservazioni alla logopedista, alla quale il TCA ha inoltre chiesto di indicare per ogni singolo assicurato i motivi giustificanti una deroga alla usuale durata di 45 minuti per seduta di logopedia (XVII inc. 32.2009.2-21).
Il 25 marzo e 10 aprile 2010 RA 2 ha dato seguito a quanto sopra (XVIII e XX inc. 32.2009.2-21).
Il 28 maggio 2010 l’Ufficio AI ha prodotto la presa di posizione 21 maggio 2010 dell’USC in merito alle motivazioni della logopedista (XXIV inc. 32.2009.2-21).
Sostenendo con scritti 8 e 25 giugno 2010 come le osservazioni dell’USC siano tardive, la logopedista ne ha chiesto lo stralcio. In caso negativo, essa ha postulato la facoltà di poter replicare alla succitata presa di posizione (XXVI e XXVII inc. 32.2009-2-21).
Dando seguito alla richiesta del TCA, il 16 luglio 2010 la logopedista ha inoltrato le proprie osservazioni sulla presa di posizione 21 maggio 2010 dell’USC (XXIX inc. 32.2009-2-21).
Il 19 agosto 2010 l’Ufficio AI ha confermato l’operato dell’USC (XXXI inc. 32.2009-2-21).
considerando in diritto
In ordine
2.1. Per costante giurisprudenza se diverse procedure ricorsali concernono fatti di uguale natura e pongono gli stessi temi di diritto sostanziale, per economia processuale, si giustifica una congiunzione delle cause e la pronuncia di una sola sentenza (STF 8C_295/2007 e 8C_327/2007 del 30 maggio 2008; DTF 128 V 124 consid. 1, 127 V 157, 127 V 33; STCA del 13 gennaio 2009, inc. 30.2008.45+46).
Nella presente fattispecie con un unico atto di ricorso la logopedista, per conto dei suoi pazienti, ha contestato 15 decisioni su opposizioni rese dall’Ufficio AI il 17 novembre 2008 e 5 rese il 30 dicembre 2008 (cfr. inc. TCA 32.2002 – 21). A prescindere dal fatto che la congiunzione delle causa da parte dell’autorità è una norma potestativa, una congiunzione delle diverse procedure in concreto non si giustifica. Infatti, se da un lato la problematica giuridica è analoga a tutti i casi sottoposti a giudizio (durata di una singola seduta di logopedia), dall’altro le vertenze riguardano 20 diversi assicurati e quindi i fatti non sono gli stessi. Per questi motivi il TCA tratterà i ricorsi singolarmente.
Diverso è invece l’aspetto istruttorio. Per ragioni di economia processuale gli accertamenti sono stati eseguiti congiuntamente per tutti gli assicurati interessati.
Nel merito
2.2. Nell’ambito dell’istruzione scolastica speciale ex art. 19 LAI, l’AI assegnava sussidi per provvedimenti di natura pedagogico-terapeutica tra cui figurava anche la logopedia per assicurati colpiti da gravi difficoltà d'eloquio che frequentavano la scuola pubblica e per assicurati con gravi difficoltà d’eloquio in età prescolare per la preparazione alla frequentazione della scuola speciale o della scuola pubblica (art. 19 cpv. 2 lett. c LAI, 19 cpv. 3 LAI nel tenore vigente sino al 31 dicembre 2007 [RU 1968 30; RU 1995 1129]; art. 8 cpv. 4 lett. e, art. 9 cpv. 2 lett. a e art. 10 cpv. 2 lett. a OAI, pure nel tenore vigente fino al 31 dicembre 2007 [RU 1996 3135]).
A seguito della nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC), entrata in vigore il 1° gennaio 2008 (RU 2007 5617), l’istruzione speciale è passata ai Cantoni (art. 62 cpv. 3 Cost). Ciò ha comportato la soppressione dell’art. 19 LAI (RU 2007/5809) e quindi anche delle norme relative alla terapia logopedica (RU 2007 5847).
Il Cantone Ticino ha adottato una norma transitoria relativa all’educazione speciale, precisamente l’art. 62a della Legge sulla scuola (RL 5.1.1.1) – introdotta con il Decreto legislativo sull’attuazione a livello cantonale della nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni del 23 ottobre 2007 (BU 2007 708) –, il cui primo capoverso ha il seguente tenore:
" In applicazione della Disposizione transitoria dell’art. 62 (scuola) contenuta nel Decreto federale concernente la nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni, del 3 ottobre 2003, il Cantone – in attesa delle nuove disposizioni legislative cantonali in materia di educazione speciale – assicura, per almeno tre anni le prestazioni dell’assicurazione invalidità in materia di educazione speciale, compresa quella precoce di natura pedagogica- terapeutica secondo l’art. 19 LAI” (sottolineatura del redattore).
Fondandosi sulla modifica legislativa cantonale, in data 27 novembre 2007 il Consiglio di Stato ha emanato la risoluzione n. 6038 con l’intento di garantire, dopo il 1° gennaio 2008, i provvedimenti nell’ambito dell’istruzione scolastica speciale (art. 19 LAI), compresi l’educazione pedagogico-terapeutica precoce (doc. AI 40-1).
2.3. Nel caso in esame incontestato è il diritto dell’assicurato, in età prescolare, di beneficiare di un intervento di natura pedagogica-terapeutica dispensato sotto forma di terapia di logopedia ai sensi dell’art. 10 vOAI (cfr. consid. 2.2).
In lite è invece la questione di sapere se per l’assicurato un intervento logopedico di 45 minuti a seduta, in luogo dei 60 minuti chiesti dalla sua logopedista, come confermato dall’Ufficio AI con la decisione contestata, sia da ritenere adeguato, semplice e appropriato ai sensi dell’art. 1a LAI. Pacifica è per contro la necessità di due incontri settimanali.
2.4. Confrontandosi con un’analoga vertenza, in cui RA 2 fungeva da patrocinatrice, mediante sentenza del 18 settembre 2009 (2C_105/2009; pubblicata sul sito internet del TF il 28 ottobre 2009), l’Alta Corte ha avuto modo di ritenere, in linea generale, un intervento logopedico di 45 minuti per seduta adeguato, semplice e appropriato.
Dopo avere richiamato il caso deciso dal TF con sentenza 30 agosto 2007 (I 423/06) relativo alla riduzione della durata delle sedute di logopedia (dispensate tra l’altro dalla medesima logopedista qui implicata) rispetto ai tempi richiesti da un assicurato (cfr. consid. 6.2 della citata sentenza del 18 settembre 2009), ed anche esaminata la circolare del 25 gennaio 2006 dell’USC, (cfr. consid. 6.4 della citata sentenza del 18 settembre 2009), l’Alta Corte ha sostanzialmente motivato il proprio giudizio facendo riferimento alla Convenzione conclusa tra il DECS e l’ALOSI (Associazione logopedisti della Svizzera italiana).
2.4.1. Il TF ha quindi innanzitutto esaminato la citata circolare 25 gennaio 2006 inviata dal __________ dell’USC ai logopedisti privati ed agli enti interessati, in cui, di regola, a dipendenza del disturbo diagnosticato venivano riconosciuti tempi di terapia tra i 15 e 45 minuti per seduta (doc. H).
Al riguardo, nella citata sentenza del 18 settembre 2009 il TF ha concluso:
" Ritenuto che la necessità dei provvedimenti di logopedia dipende essenzialmente da una valutazione di natura medico-pedagogica, se ne deve concludere che in relazione alla circolare le autorità cantonali non hanno fornito sufficienti elementi per poter esaminare se la stessa propone un'interpretazione corretta del testo legale."
(consid. 6.4.2).
2.4.2. In seguito l’Alta Corte, partendo dalla convenzione tariffale tra l’UFAS ed i fornitori di prestazioni per la consegna di apparecchi acustici, nella sentenza 2C_105/2009 del 18 settembre 2009 ha ricapitolato i principi sul significato e sulla portata giuridica di tale tariffario, evidenziando:
" Il Tribunale federale delle assicurazioni ha rilevato che un simile tariffario ha lo scopo, da un lato, di tutelare l'assicurazione per l'invalidità dall'assunzione di spese eccessive per le relative misure e, dall'altro, di offrire alle persone assicurate la garanzia di poter disporre di un'apparecchiatura sufficiente senza dover sopportare costi aggiuntivi (DTF 130 V 163 consid. 3.2.2). Alla stessa stregua di un'ordinanza amministrativa, un accordo tariffale, che l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali è legittimato a concludere in virtù di una valida delega legislativa (DTF 130 V 163 consid. 4.2), non enuncia regole giuridiche, ma rappresenta una concretizzazione delle norme legali e regolamentari. Tale accordo non è quindi di per sé vincolante, ma le autorità di ricorso comunque non se ne distanziano se fornisce un'interpretazione convincente di dette norme (cfr. consid. 6.4.1; DTF 130 V 163 consid. 4.3.1). Al riguardo è stato considerato che la convenzione è il risultato di una collaborazione interdisciplinare pluriennale, che nel caso specifico ha coinvolto gli esperti del settore audiologico, i produttori ed i commercianti di apparecchi acustici nonché l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali quale autorità di vigilanza. Dal profilo del diritto non vi sono motivi per intervenire, in virtù di considerazioni di principio, nella latitudine di giudizio delle parti contraenti e rimettere così in discussione il risultato contrattuale elaborato dall'Ufficio federale, che concretizza il contenuto normativo delle condizioni a cui soggiace l'erogazione delle prestazioni. Al contrario, la consegna di un apparecchio acustico corrispondente alle tariffe convenzionali va ritenuta una misura che è presunta rispondere sufficientemente ai bisogni d'integrazione dell'assicurato e al diritto ad un mezzo semplice e adeguato. L'obiezione secondo cui nel singolo caso, per motivi specifici derivanti dall'invalidità, occorre un apparecchio più caro rimane lecita. Spetta tuttavia all'assicurato provare l'esistenza di una situazione eccezionale che giustifica l'assunzione di costi eccedenti i prezzi tariffari massimali. Egli deve perciò spiegare in maniera circostanziata perché l'apparecchio acustico che gli verrebbe messo a disposizione nel suo caso specifico non sarebbe sufficiente per raggiungere l'obiettivo del provvedimento d'integrazione e garantirgli quindi un'adeguata capacità uditiva (DTF 130 V 163 consid. 4.3.4; sentenza I 676/02 del 17 maggio 2004 consid. 5.2, in SVR 2004 IV n. 44 p. 147; sentenza I 340/05 del 12 maggio 2006 consid. 2.4, riassunta in RtiD 2006 II n. 49, p. 220).” (consid. 6.5.1)
Applicati per analogia i succitati principi alla fattispecie esaminata, il TF ha continuato:
" … Con risoluzione del 27 novembre 2007, adottata per disciplinare l'intervento del Cantone Ticino in materia di educazione speciale a decorrere dal 1° gennaio seguente, il Consiglio di Stato ha in effetti abilitato il DECS a concludere convenzioni con gli operatori privati per stabilire i requisiti professionali richiesti, le modalità, i tempi d'intervento e le tariffe, al fine di garantire le prestazioni precedentemente a carico dell'assicurazione per l'invalidità. Sulla base di tale delega di competenza, il DECS ha stipulato il contestato accordo con l'ALOSI che, oltre alla tariffa oraria e alle prestazioni computabili, stabilisce la durata usuale delle terapie in 45 minuti. Il ricorrente invero non pretende che l'ALOSI non sia sufficientemente rappresentativa dei logopedisti privati attivi in Ticino né sostiene che l'introduzione nella convenzione della clausola menzionata si sia scontrata ad un'estesa opposizione in seno all'associazione. La presenza alle relative assemblee dell'Incaricato per la logopedia, egli stesso membro dell'ALOSI, non appare suscettibile di mutare in termini sostanziali questo consenso. Di conseguenza si deve ritenere che, avuto riguardo agli obiettivi sottesi all'art. 19 vLAI, in generale gli operatori ticinesi del settore considerano appropriato stabilire in 45 minuti la durata ordinaria delle sedute e riconoscere tempi d'intervento superiori solo in situazioni particolari, adeguatamente motivate. (sottolineatura del redattore; consid. 6.5.2).
2.4.3. Al presente ricorso l’insorgente ha allegato diverse attestazioni di esperti della logopedia con minorenni già prodotte nell’ambito della citata vertenza sfociata nella STF I 423/06 del 30 agosto 2007, attestazioni che secondo l’Alta Corte non permettevano di confermare le conclusioni dell’amministrazione in merito alla riduzione a 30 minuti delle terapie oggetto del contendere (cfr. sentenza citata consid. 4.6).
Nella sentenza del 18 settembre 2009 il TF ha tuttavia precisato che le citate attestazioni non mettono in dubbio la regola stabilita nella convenzione DECS-ALOSI. Al riguardo, al consid. 6.5.3 ha infatti rilevato:
" … Due esperti hanno infatti semplicemente espresso parere contrario a fissare un tempo massimo assoluto di 45 minuti, un terzo professionista ha indicato in 45 minuti la durata minima, precisando poi che tale durata risulta adatta per bambini in età prescolastica, mentre l'ultima logopedista interpellata ha giudicato problematico stabilire tempi massimi in maniera generalizzata e si è limitata a riferire che nell'istituto in cui opera le unità terapeutiche durano 50 minuti. Nessuna di queste attestazioni risulta pertanto contraria ad istituire una regola di 45 minuti a cui in casi specifici è possibile derogare, come previsto dalla convenzione. Tali dichiarazioni non confortano nemmeno la tesi secondo cui l'assicurazione per l'invalidità riconosceva in maniera generalizzata lo svolgimento di sedute di 60 minuti. Questa tesi non è invero stata sostanziata neppure in altro modo dall'insorgente. Per di più, quand'anche fosse comprovata l'esistenza di una prassi precedente più generosa, ci si dovrebbe comunque chiedere se la disciplina proposta dalla convenzione DECS-ALOSI non concretizzi già in maniera convincente il senso e lo scopo delle disposizioni legali.“
Il TF, nel medesimo considerando, ha pure respinto la censura di violazione di disparità di trattamento tra logopedisti privati e quelli attivi nel settore scolastico, censura sollevata anche nel presente ricorso, evidenziando:
" Detta disciplina (quella della convenzione DECS-ALOSI; n.d.r.) non risulta in ogni caso lesiva del principio della parità di trattamento per rapporto agli allievi seguiti da logopedisti attivi all'interno delle strutture scolastiche. In effetti, come rilevato dall'autorità dipartimentale, notoriamente le unità didattiche nel contesto scolastico ordinario e nell'ambito del Servizio di sostegno pedagogico hanno una durata di 45 minuti. Il ricorrente non contesta d'altronde che questo principio si applichi pure alle sedute di logopedia svolte in tali strutture. Per quanto concerne la pretesa differenza con bambini di scuola speciale presi a carico dal Servizio ortopedagogico itinerante, va invece considerato che le necessità di questi assicurati non sono comparabili con la situazione ed i bisogni dei bambini che seguono una terapia logopedica, ma frequentano una scuola regolare. Come affermato in una lettera dell'Ufficio dell'educazione speciale agli atti, per i primi i disturbi del linguaggio si inseriscono in effetti in problematiche di sviluppo più complesse. Un'eventuale prassi differente in materia di tempi di terapia deriverebbe quindi da premesse fattuali differenti.”
2.4.4. Il TF nel medesimo giudizio ha poi concluso che non vi sono motivi per ritenere che il contenuto della citata convenzione DECS – ALOSI in merito alla durata delle sedute di terapia non concretizzi la necessità dei provvedimenti ai sensi dell’art. 19 cpv. 1 lett. c vLAI. L’Alta Corte ha in seguito evidenziato:
" Analogamente a quanto stabilito dalla giurisprudenza in relazione alla portata della convenzione tariffale sugli apparecchi acustici, incombeva perciò al ricorrente esporre in maniera dettagliata per quali motivi una terapia consistente in due sedute settimanali di 45 minuti l'una non sarebbe sufficiente ed occorrerebbero invece due interventi di un'ora. Sennonché, malgrado un esplicito invito a precisare la richiesta in questo senso sia stato formulato dapprima dal DECS e poi anche dal Consiglio di Stato, l'insorgente non ha mai completato la propria domanda d'intervento logopedico. Anche nel ricorso al Tribunale federale egli si è limitato a considerazioni generali sulla durata delle singole sedute di terapia, senza minimamente spiegare perché gli elementi diagnostici segnalati dalla sua logopedista imporrebbero una deroga ai tempi usuali indicati nella convenzione DECS-ALOSI. In assenza di motivazione specifica su questo punto, la decisione di non concedere due sedute settimanali di 60 minuti l'una non appare pertanto lesiva del diritto.” (Sottolineatura del redattore; cfr. consid. 6.5.4).
Visto che con la succitata sentenza il TF ha definitivamente statuito sulla problematica di fondo, questo Tribunale ritiene non necessario l'esperimento di ulteriori accertamenti richiesti dall’insorgente (cfr. punto n. 7 del ricorso).
Al riguardo, va ricordato che se l'istruttoria da effettuare d'ufficio conduce l'amministrazione o il giudice, in base ad un apprezzamento coscienzioso delle prove, alla convinzione che la probabilità di determinati fatti deve essere considerata predominante e che altri provvedimenti probatori più non potrebbero modificare il risultato, si rinuncerà ad assumere altre prove (valutazione anticipata delle prove cfr. Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, p. 47 n. 63, Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2° ed., p. 274, si veda pure DTF 122 II consid. 469 consid. 41, 122 III 223 consid. 3, 119 V 344 consid. 3c con riferimenti). Un tale modo di procedere non lede il diritto di essere sentito conformemente all'art. 29 cpv. 2 Cost. (SVR 2001 IV n. 10 p. 28 consid. 4b; riguardo al previgente art. 4 cpv. 1 v Cost., cfr. DTF 124 V 94 consid. 4b, 122 V 162 consid. 1d, 119 V 344 consid. 3c con riferimenti).
2.5. Nel caso in esame, dal punto di vista temporale, la chiesta terapia logopedica si riferisce al periodo 15 settembre 2006 – 31 dicembre 2008.
2.5.1. Per costante giurisprudenza, sono di principio determinanti le norme in vigore al momento della realizzazione dello stato di fatto che deve essere valutato giuridicamente o che produce conseguenze giuridiche (DTF 130 V 333 consid. 2.2, 129 V 4 consid. 1.2, 127 V 467 consid. 1, 121 V 366 consid. 1b). Stante quanto sopra, per l’intervento logopedico successivo al 1° luglio 2008 va applicata la nuova norma della Convenzione DECS-ALOSI, in particolare l’art. 3 cpv. 4 che stabilisce: “la durata massima di ogni singolo intervento è, di regola, non superiore ai 45 minuti. Per situazioni particolari, se adeguatamente motivate, possono essere autorizzati dall’Ufficio delle scuole comunali (in seguito Servizio) tempi d’intervento di durata maggiore”.
Come ricordato, nella STF 18 settembre 2009 l’Alta Corte ha concluso che “ ….dal profilo del diritto non v'è perciò motivo di ritenere che il contenuto della convenzione DECS-ALOSI riguardo alla durata delle sedute di logopedia non concretizzi il concetto di necessità dei provvedimenti ai sensi dell'art. 19 cpv. 2 lett. c vLAI e delle norme che ne derivano” (cfr. consid. 6.5.4).
2.5.2. Per quel che concerne il periodo antecedente, nelle osservazioni 25 marzo 2010 (XVIII inc. 32.2009.2-21) la logopedista dell’insorgente ha sostenuto come al momento della nascita delle controversie con l’USC la nuova convenzione non era ancora in vigore, che la convenzione allora applicabile (quella del marzo 2005) non prevedeva alcun limite temporale circa la durata di ogni seduta di logopedia e che comunque la lettera-circolare 25 gennaio 2006 del __________ dell’USC non è stata ritenuta dal TF come valido fondamento giuridico.
Secondo questa Corte non vi è alcun motivo per non ritenere valido, anche per il periodo antecedente il 1° luglio 2008, il principio temporale stabilito dall’art. 3 cpv. 4 della nuova Convenzione e questo per i motivi che seguono.
In primo luogo perché, come ribadito dall’Alta Corte: ”… si deve ritenere che, avuto riguardo agli obiettivi sottesi all'art. 19 vLAI, in generale gli operatori ticinesi del settore considerano appropriato stabilire in 45 minuti la durata ordinaria delle sedute e riconoscere tempi d'intervento superiori solo in situazioni particolari, adeguatamente motivate (cfr. 6.5.2 della citata STF).
Inoltre va rilevato che conformemente al principio generale ex art. 1a cpv. LAI, una persona assicurata ha diritto a prevenire, ridurre, eliminare l’invalidità mediante provvedimenti d’integrazione adeguati, semplici e appropriati. Secondo la giurisprudenza federale (DTF 119 V 421) di regola l'assicurato ha diritto solo ai provvedimenti idonei a raggiungere il fine di integrazione prefisso e non ai migliori provvedimenti possibili nel caso di specie (DTF 133 V 627; DTF 110 V 102). La legge infatti riconosce la reintegrazione solo nella misura in cui essa sia necessaria e sufficiente (DTF 115 V 198 consid. 4e cc e 206 consid. 4e cc, nonché sentenze ivi citate). Inoltre, deve esistere una proporzione ragionevole tra il successo prevedibile del provvedimento e il costo dello stesso (DTF 110 V 102 consid. 2, 103 V 16, consid. 1b e riferimenti; cfr. anche DTF 107 V 88 consid. 2). Nel caso in esame, ciò significa che l’insorgente non ha di principio diritto (salvo deroghe) ad una seduta di terapia maggiore dei 45 minuti, quest’ultima durata ritenuta dal TF, come già detto, adeguata, semplice e appropriata.
Va poi segnalato che nella sentenza 18 settembre 2009, con rifermento al caso esaminato e ad una risposta del Consiglio di Stato ad un’interrogazione parlamentare, il TF ha ritenuto che “… sulla base di quest'unico documento ben difficilmente si potrebbe quindi giustificare una riduzione dei tempi di terapia rispetto a quanto richiesto, respingendo per di più la domanda senza nemmeno valutare se nel caso concreto vi siano le condizioni per poter ammettere una deroga alla durata di 45 minuti per seduta” (sottolineatura del redattore; cfr. consid. 6.4.2 della citata STF), mentre il citato articolo convenzionale prevede la possibilità di una deroga.
Non solo, l’Alta Corte ha rilevato che “quand’anche fosse comprovata l’esistenza di una prassi precedente più generosa, ci si dovrebbe comunque chiedere se la disciplina proposta dalla convenzione DECS-ALOSI non concretizzi già in maniera convincente il senso e lo scopo delle disposizioni legali” (cfr. consid. 2.4.3), risposta implicitamente data nel seguente già citato passaggio: “ …dal profilo del diritto non v'è perciò motivo di ritenere che il contenuto della convenzione DECS-ALOSI riguardo alla durata delle sedute di logopedia non concretizzi il concetto di necessità dei provvedimenti ai sensi dell'art. 19 cpv. 2 lett. c vLAI e delle norme che ne derivano” ( cfr. consid. 2.4.4).
Non va poi dimenticato che a seguito del cambiamento di prassi (ammesso dall’Ufficio AI) l’insorgente come pure gli altri bambini coinvolti nelle parallele vertenze non hanno subito alcun pregiudizio. Infatti va ricordato che già nel gennaio 2006 il __________ dell’USC aveva informato le parti interessate, tra cui i logopedisti privati, del “nuovo” orientamento dell’ufficio circa i tempi di durata di ogni singola seduta di terapia. Inoltre, subito dopo le richieste d’intervento, rispettivamente di rinnovo, mediante le contestate decisioni dell’USC la logopedista RA 2 sapeva che le erano stati riconosciuti unicamente 45 minuti per seduta (cfr. DTF 135 V 215, in particolare pag. 219-220 per una diversa soluzione in caso di prestazioni durevoli).
Da ultimo, va fatto presente che in un altro caso il TCA ha constatato che la perizia oggetto del rinvio della citata vertenza esaminata dall’Alta Corte con sentenza 30 agosto 2007 (I 423/09) – quindi relativa ad un periodo precedente l’entrata di vigore della nuova Convenzione – ha concluso nel ritenere come adeguata la durata di 45 minuti per ogni singola seduta logopedica (cfr. STCA 32.2009.115 del 18 novembre 2009, consid. 1.2).
2.5.3. In conclusione, nella fattispecie concreta vale il principio secondo cui una durata di 45 minuti di logopedia per seduta è da ritenere adeguata e che spetta alla persona assicurata esporre in maniera dettagliata per quali motivi una terapia consistente in sedute settimanali di 45 minuti l'una non sarebbe sufficiente ed occorrerebbero invece interventi di un'ora.
In tal senso non va dimenticato che questo TCA ha dato la possibilità all’insorgente, rispettivamente alla sua logopedista, di debitamente motivare la deroga al succitato limite temporale valido per una seduta di logopedia (cfr. consid. 1.8).
Per completezza va comunque ricordato che i tempi d’intervento logopedico (dai 15 ai 45 minuti) fissati nella citata circolare 25 gennaio 2006 erano da intendere come regola generale e che quindi non erano escluse eccezioni debitamente motivate.
2.6. Vista la richiesta dalla logopedista dell’assicurato, l’incaricato per la logopedia ha riconosciuto una terapia di due sedute settimanali di 45 minuti l’una.
La Commissione per la logopedia si è espressa sul caso concreto. Dopo aver visionato la documentazione prodotta davanti all’USC, la Commissione ha confermato la durata di 45 minuti per seduta. Nel rapporto 19 gennaio 2007 il suo presidente ha evidenziato:
" (...)
Dal rapporto del dott. __________ è difficile estrapolare un profilo preciso del bambino, ma la media delle prestazioni ottenute ai due reattivi (che non si possono paragonare direttamente) mostra un ritardo evolutivo globale che, in certi ambiti, è importante per l'età (8 mesi sui 32 di ER).
Dal rapporto della logopedista si evince che le prestazioni sono generalmente inferiori a quella attesa per l'età (gioco funzionale).
In particolare, nei sette mesi trascorsi tra la valutazione del dott. __________ e quella della logopedista, sembrerebbe che tutto l'ambito dello sviluppo simbolico non sia evoluto. Anzi il fossato tra le attese e le prestazioni si è allargato (competenze 18-24 mesi) lasciando intravedere l'instaurarsi di un ritardo mentale (ambiti con 18 mesi di età di sviluppo rispetto ai 39 di età reali).
Dalla lettera del signor __________ appare che l'incaricato, dopo avere rilasciato una garanzia di due sedute settimanali di 45 minuti per un primo periodo, avrebbe ridefinito la situazione con la signora RA 2 (eventuale prosecuzione dell'intervento o eventuali modifiche dell'intervento stesso).
Dalla lettera della signora RA 2 invece appare che la decisione di concedere due sedute settimanali di 45 minuti da parte dell'Incaricato sia stata dettata da motivi dipartimentali (decisione del 25 gennaio 2006).
La Commissione, da quanto precede ritiene che:
la concessione di due interventi settimanali di 45 minuti sia per il momento adeguata per cui l'opposizione è da respingere,
sono però importanti le dichiarazioni di __________ (accordo su un'osservazione approfondita del bambino da parte della signora RA 2 e ridefinizione dell'intervento dopo 6 mesi di intervento, cioè in primavera). Questo permetterebbe di capire se il bambino necessita di una continuazione dell'intervento logopedico, se sì con quale intensità e durata delle terapie, se non di quale altro tipo di intervento specialistico (intervento presso il SOIC, per esempio),
il contenuto della decisione del 25 gennaio 2006. Di regola le sedute di terapia durano 45 minuti. Sono previste però delle eccezioni, in base alla particolarità della situazione.
L'incaricato, in queste situazioni, non può evidentemente concedere solo 45 minuti di terapia per "motivi dipartimentali".
Ciò non è mai avvenuto: l'Incaricato ha emesso diverse decisioni di 60 minuti anche dopo la decisione menzionata." (Doc. AI 6/1-2)
Fondandosi sul summenzionato parere, con la decisione contestata l’Ufficio AI ha respinto l’opposizione 30 ottobre 2006.
2.7. Il TCA ha chiesto alla logopedista dell’assicurato di specificare i motivi giustificanti una deroga alla usuale durata (45 minuti) di una seduta logopedica indicata nella convenzione 14 luglio 2008 DECS – ALOSI, così come stabilito nella nota sentenza 18 settembre 2009 del Tribunale federale (XVII inc. 32.2009.2-21).
Con scritto 25 marzo 2010 RA 2 ha in particolare evidenziato:
" Il bambino, dell’età di tre anni, mostrava giochi distruttivi e provocazioni. Non frequentava la scuola dell’infanzia perché ancora non era pulito e non parlava. Le competenze in ambito social-comunicativo e simbolico si situavano a ca. 18-24 mesi. Per compensare le leggere difficoltà di coordinazione, tutta l’attenzione di RI 1 era focalizzata sull’azione, per cui, il significato simbolico e la valenza comunicativa restavano in seconda linea. Su questa base il bambino poteva sviluppare né una buona comprensione né le strategie per costruire il linguaggio.
In ambito pratto-diagnostico le capacità corrispondevano ad un’età di sviluppo di 30-36 mesi, ma emergevano delle difficoltà di coordinazione dei movimento e a dosare la forza.
Per questi motivi, era necessario un intervento precoce ed era necessario prendere in considerazione gli ambiti social-comunicativo (processi d’individuazione) e simbolico (lo sviluppo del gioco), per far scattare i processi che avrebbero aiutato il bambino nella scoperta del linguaggio.
Era necessario rendere più sicuro il bambino, perché di fronte alle difficoltà reagiva rifiutando le attività da egli stesso scelte.
Per entrare in relazione con il bambino, costruire con lui un gioco e influenzare positivamente lo sviluppo del linguaggio, era indispensabile disporre di due sedute settimanali di 60 minuti” (pp. 25/5 doc. XVIII).
Nelle osservazioni 21 maggio 2010 l’USC, rivista la richiesta d’intervento logopedico del 27 settembre 2006 (doc. AI 8-11), ha ritenuto che “non vi sono infatti esplicite richieste e motivazioni che facciano riferimento ad una situazione straordinaria che giustifica una richiesta particolare per un’autorizzazione ed un tempo d’intervento di durata maggiore. Se veramente il quadro della situazione fosse stato già così complesso come viene presentato ora dalla sig. RA 2, la stessa sarebbe stata tenuta a fornire al nostro Servizio tutte le informazioni concernenti il caso e l’attività svolta ed ad avvisare tempestivamente se, nel corso del trattamento, l’applicazione dei provvedimenti necessitasse di una modifica. Infatti, dal quadro fornito oggi il caso non risulterebbe più di nostra competenza ma dell’UES” (Ufficio educazione speciale, n.d.r.) (XXIV inc. 32.2009.2-21).
Orbene, da un lato va rimarcato che l’USC ha genericamente sostenuto che le motivazioni addotte dall’insorgente, rispettivamente dalla sua logopedista, non sono sufficienti per giustificare una deroga all’usuale durata di ogni singola seduta di logopedia, dall’altro lato va rilevato che quanto asserito dalla logopedista nella sopra citata sua presa di posizione ricalca sostanzialmente quello che la stessa aveva già evidenziato richiesta d’intervento logopedico del 29 settembre 2006 (doc. AI 8-11). In particolare, essa aveva scritto che le competenze social-comunicative e simboliche del bambino si situavano a circa 18-24 mesi, che in ambito pratto-gnostico le capacità corrispondevano ad un’età di sviluppo di 30-36 mesi e che per compensare le difficoltà di coordinazione il bambino si concentrava sull’azione, motivo per cui il significato simbolico e la valenza comunicativa restavano in seconda linea. Inoltre, tali aspetti sono stati ripresi nel rapporto 19 gennaio 2007 della Commissione della logopedia (cfr. consid. 2.6). Quindi già allora l’USC aveva tutti gli elementi per valutare una situazione che esso ora definisce complessa. Del resto, la citata Commissione aveva ipotizzato l’intervento del SOIC. Al riguardo va ricordato quanto riportato dal TF nella citata sentenza “…per quanto concerne la pretesa differenza con bambini di scuola speciale presi a carico dal Servizio ortopedagogico itinerante, va invece considerato che le necessità di questi assicurati non sono comparabili con la situazione ed i bisogni dei bambini che seguono una terapia logopedica, ma frequentano una scuola regolare. Come affermato in una lettera dell'Ufficio dell'educazione speciale agli atti, per i primi i disturbi del linguaggio si inseriscono in effetti in problematiche di sviluppo più complesse.”(cfr. consid. 2.4.3).
In queste circostanze, a mente del TCA, vi sono motivi per una deroga alla durata di 45 minuti di ogni singola seduta di logopedia.
Ne consegue che, annullata la decisione contestata, l’assicurato per il periodo 15 settembre 2006 – 31 dicembre 2008 ha diritto ad un intervento logopedico di due sedute alla settimana di 60 minuti ciascuna.
2.8. Secondo l’art. 69 cpv. 1bis LAI, in vigore dal 1° luglio 2006, la procedura di ricorso in caso di controversie relative all’assegnazione o al rifiuto di prestazioni AI dinanzi al tribunale cantonale delle assicurazioni è soggetta a spese.
L’entità delle spese è determinata fra 200.-- e 1’000.-- franchi in funzione delle spese di procedura e senza riguardo al valore litigioso.
Vista la particolarità del caso, questo TCA ritiene giustificato non mettere a carico della parte soccombente tasse e spese di giustizia.
La logopedista ha chiesto la rifusione di spese ripetibili avendo fatto capo al suo consulente aziendale ed a giuristi. Essa ha poi sostenuto che questa vertenza, come le altre analoghe pendenti al TCA, le hanno impedito notevolmente la sua attività professionale, con importante perdita di guadagno (cfr. ricorso punto. 19 p. 32). Tale richiesta è stata ribadita nelle osservazioni 25 marzo 2010 (XVIII inc. 32.2009-2-21).
Per quanto concerne l’indennità per ripetibili, essa può venire assegnata, di regola, solo al ricorrente vittorioso patrocinato in causa (art. 61 cpv. 1 lett. g LPGA; DTF 112 V 86 consid. 4, 110 V 81 consid. 7, 105 V 89 consid. 4, 105 Ia 122, 99 Ia 580 consid. 4). L’indennità è concessa non soltanto se l’assicurato è patrocinato da un avvocato, ma anche quando il patrocinio è assunto da una persona particolarmente qualificata per la questione giuridica considerata, purché non si debba ritenere che il patrocinatore abbia agito a titolo gratuito (DTF 118 V 140 consid. 2= RCC 1992 p. 433 consid. 2a; RCC 1985 p. 411 consid. 4; DTF 108 V 271 = RCC 1983 p. 329).
Nel caso in esame, pur considerando la logopedista quale persona particolarmente qualificata ai sensi della succitata giurisprudenza, va fatto presente che essa ha agito senza accollare spese all’insorgente. Nelle sue osservazioni 25 marzo 2010 (XVIII inc. 32.2002-27) essa ha infatti ritenuto “non opportuno chiedere alle famiglie di farsi carico delle spese derivanti dalla mia difesa personale” e di essersi “impegnata a farmi carico di ogni spesa derivante dalla contestazione delle decisioni qui impugnate” (cfr. punto n. 14). Per questi motivi, non sono assegnate ripetibili.
Da ultimo, va detto che la giurisprudenza citata dalla logopedista per motivare la richiesta d’indennizzo (cfr. osservazioni 25 marzo 2010 p. 6; XVIII inc. 32.2009-2-21) concerne il diritto ad una parte vittoriosa non rappresentata ad ottenere un'indennità per ripetibili per l'attività da lei svolta solo se la causa è complessa, gli interessi in gioco sono importanti, il lavoro svolto ha impedito notevolmente l'attività professionale o ha comportato una perdita di guadagno e se gli sforzi profusi sono ragionevolmente proporzionati ai risultati ottenuti (DTF 113 Ib 356 consid. 6b, 110 V 81 consid. 7, 110 V 133 consid. 4a; Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, Berna 2003, p. 497 s.). Questa circostanza non è applicabile al caso in esame, visto che la logopedista non è parte in causa. Al riguardo, nella citata sentenza del 18 settembre 2009 il TF aveva fatto presente:
" … come già spiegatole in diverse sentenze (cfr. sentenza 9C_62/2007 del 26 settembre 2007 consid. 7.6 e 7.7; sentenza I 224/05 del 29 settembre 2005 consid. 6.2.1 e 6.2.2; sentenza 2C_912/2008 consid. 5.3.1; sentenza 2C_913/2008 consid. 3.2 e 3.3) ella non ha un interesse personale cioè diretto o sufficientemente connesso all'esito del litigio, motivo per cui non le può essere riconosciuta la legittimazione ad agire iure proprio. Di conseguenza, non essendo parte in causa, la sua situazione finanziaria personale non è di rilievo ai fini di un giudizio in merito al beneficio richiesto. Indipendentemente dalle possibilità di esito favorevole del gravame, il beneficio dell'assistenza giudiziaria non può di conseguenza essere accordato né al ricorrente, per mancanza di prove sull'assenza di mezzi, né alla propria rappresentante, per carenza di legittimazione." (consid. 7.2).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
§ La decisione su opposizione 17 novembre 2008 è annullata.
§§ RI 1 ha diritto per il periodo 15 settembre 2006 -31 dicembre 2008 ad un intervento logopedico di due sedute alla settimana di 60 minuti ciascuna.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato. Non si assegnano ripetibili.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti