Incarti n.
Lugano 15 maggio 2024
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sui ricorsi del 2 maggio 2022 di
a.
b.
RI 1 patrocinato da: PR 1
RI 2 patrocinata da: PR 1
contro
la risoluzione del 23 marzo 2022 (n. 1380) con cui il Consiglio di Stato ha statuito sui ricorsi da essi inoltrati contro la variante del piano regolatore del Comune di Terre di Pedemonte, sezione di Cavigliano, concernente l'area di atterraggio elicotteri in località Cresmino;
ritenuto, in fatto
A. a. Nel territorio dei Comuni di Centovalli e di Terre di Pedemonte sono presenti quattro aree di decollo e atterraggio per gli elicotteri, che permettono di servire le frazioni e i monti inaccessibili dalle strade: tre nel Comune di Centovalli (ad Auressio, Calezzo e Corcapolo) e una in quello di Terre di Pedemone, a Cavigliano.
b. Nell'ambito della progettazione e della pianificazione di una nuova area da destinare a tale scopo, promossa dal Comune di Centovalli, sono state identificate due possibili ubicazioni, a Selna (Centovalli) e a Cavigliano (località Cresmino). Quest'ultima località è poi stata giudicata ottimale dal profilo fonico, dell'accesso e di sfruttamento anche da parte di altri Comuni (cfr. Relazione di pianificazione del novembre 2019, allegato 1, pag. 5; in seguito: Relazione 2019).
B. a. A seguito di detto studio, il 7 febbraio 2020 il Municipio del Comune di Terre di Pedemonte ha sottoposto per approvazione al Dipartimento del territorio una modifica di poco conto del piano regolatore, sezione di Cavigliano, accompagnata da una domanda di dissodamento. La variante prevede l'istituzione della zona per attrezzature e edifici pubblici AP-EP-17 - area di atterraggio elicottero al mapp. 602 (7'988 m2), lambito a est dalla strada cantonale e a ovest da un sentiero nonché situato in area forestale, in zona di protezione della natura ZPN3 e, parzialmente, in zona di pericolo naturale geologico. Sull'area colpita dal vincolo, di 760 m2, è prevista la formazione di un piazzale, la cui porzione nord (360 m2) è destinata all'atterraggio degli elicotteri e la rimanente (400 m2) all'esbosco. L'art. 35 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), concernente gli spazi e le aree pubbliche, è stato completato di conseguenza.
b. La domanda di dissodamento (300 m2 temporanei e 380 m2 definitivi), pubblicata dal 13 ottobre all'11 novembre 2020 (cfr. FU 81/2020 del 9 ottobre 2020, pag. 8371), non ha suscitato opposizioni.
c. Richiesto un complemento d'informazioni circa l'assenza di possibili conflitti fra la nuova zona AP-EP-17 e l'uso della strada cantonale, con decisione del 7 dicembre 2020 il Dipartimento del territorio ha approvato la variante e autorizzato il dissodamento. In particolare esso ha tutelato la procedura (semplificata) adottata, ritenendo date le premesse di cui all'art. 34 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) e in particolare quella relativa alla presenza di un numero limitato di persone toccate dalla modifica.
d. Avverso la variante sono stati inoltrati numerosi ricorsi al Consiglio di Stato, fra cui quello di RI 1 (mapp. 605) e quello di RI 2 (mapp. 603), proprietari di fondi contermini al mapp. 602. Questi ultimi, chiedendo l'esperimento di un sopralluogo, hanno postulato l'annullamento della modifica, criticandola anzitutto dal profilo procedurale, e segnatamente negando la presenza dei presupposti per applicare la procedura semplificata. Nel merito essi hanno censurato la lacunosità degli atti che la compongono dal profilo delle valutazioni necessarie per comprovare la presenza di un interesse pubblico sufficiente - in ogni caso da essi contestato - e una violazione del principio della stabilità dei piani. Hanno infine sottolineato l'assenza delle premesse per autorizzare il dissodamento.
C. Il 1° gennaio 2022 sono entrate in vigore le modifiche del 21 giugno 2021 della LST (BU 2021, 368) e del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.101; BU 2021, 373) concernenti, fra l'altro, la procedura semplificata.
D. Esperito il sopralluogo richiesto, con risoluzione del 23 marzo 2022 (n. 1380) il Consiglio di Stato ha respinto i suddetti ricorsi. Constatata l'assenza delle premesse per mettere in atto la procedura semplificata secondo il vecchio diritto, esso ha ritenuto non di meno dati i relativi presupposti alla luce di quello nuovo, che prevede condizioni meno severe, e ciò anche considerando la disposizione transitoria di cui all'art. 117 cpv. 2 LST. Nel merito, assodata la presenza di un interesse pubblico preponderante ed esclusa, sulla base della perizia fonica annessa alla variante, la sussistenza di eventuali conflitti di carattere ambientale, il Governo l'ha tutelata, evadendo anche le censure rivolte contro il permesso di dissodamento.
E. Avverso tale decisione RI 1 e RI 2 insorgono, con ricorsi separati, davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Lamentando una violazione del loro diritto di essere sentiti dal profilo della motivazione carente della decisione, nel merito essi invocano una lesione del diritto e un accertamento manifestamente inesatto dei fatti, riproponendo e approfondendo con ulteriori argomenti le tesi già avanzate in prima sede. Lamentano inoltre l'assenza dei presupposti per ammettere l'ubicazione vincolata dell'area di atterraggio, una scorretta ponderazione degli interessi in gioco e ribadiscono l'assenza delle condizioni per autorizzare il dissodamento.
F. a. In sede di risposta la Sezione dello sviluppo territoriale conferma le motivazioni alla base della decisione impugnata. Il Comune, con un unico allegato, chiede la reiezione dei gravami. Dei loro argomenti si dirà, se necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica e di duplica le parti si riconfermano in sostanza nelle rispettive tesi e domande.
Considerato, in diritto
1.2. Va comunque precisato che gli insorgenti non erano invece abilitati a contestare in prima sede gli aspetti relativi all'istanza di dissodamento, accolta dal Dipartimento del territorio nell'ambito della decisione del 7 dicembre 2020. Infatti, sebbene il Governo abbia esaminato le loro critiche, gli insorgenti non erano legittimati a proporle, non essendosi opposti alla concessione del permesso nell'ambito della pubblicazione della domanda (cfr. art. 42 cpv. 3 della legge cantonale sulle foreste del 21 aprile 1998; LCFo; RL 921.100). Su questo punto il ricorso va dunque respinto, inutile essendo la retrocessione degli atti alla precedente istanza perché dichiari su questo aspetto irricevibile l'impugnativa.
1.3. Con queste premesse, i gravami, ricevibili in ordine, possono essere giudicati sulla base degli atti all'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), ed evasi con un unico giudizio in applicazione dell'art. 76 cpv. 1 LPAmm.
1.4. Poiché la controversa variante è stata approvata dal Dipartimento prima dell'entrata in vigore della modifica legislativa del 21 giugno 2021, essa dovrà essere esaminata nel merito in applicazione del diritto anteriore (art. 117 cpv. 2 LST).
Visto l'esito dei ricorsi, il quesito di sapere se vi sia stata lesione del diritto di essere sentiti non merita di venire approfondito.
3.1.
3.1.1. Secondo l'art. 33 cpv. 2 vLST (ripreso all'art. 33 cpv. 1 LST con alcune modifiche), il piano regolatore può essere modificato in caso di notevole cambiamento delle circostanze con la procedura ordinaria o con la procedura semplificata. Quest'ultima, disciplinata dagli art. 34 e 35 vLST, era prevista per le modifiche di poco conto ed era fissata come segue: il Municipio allestiva gli atti e, previo avviso anche personale ai proprietari e previa approvazione del Dipartimento, pubblicava gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso al Governo (art. 35 cpv. 3 vLST). Erano considerate di poco conto le modifiche che toccavano un numero limitato di persone e che interessavano una superficie di terreno non superiore ai 2'000 m2 (art. 34 cpv. 1 lett. b vLST) o mutavano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 lett. a vLST e art. 42 cpv. 1 vRLst).
3.1.2. Per quanto attiene al requisito del numero limitato di persone, negli intendimenti del legislatore cantonale il termine toccato presupponeva l'esistenza di un rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della variante; un interesse generico non era sufficiente (cfr. RtiD II-2017 n. 10 consid. 4.2.1, confermata con STF 1C_140/2017 dell'11 maggio 2017 consid. 3.1-3.4; STA 90.2016.48 del 27 ottobre 2016 consid. 4.2). La nozione numero limitato di persone andava invece resa concreta caso per caso. Di principio si poteva ammettere che quindici, venti persone fossero ancora un numero limitato (cfr. Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009 [in seguito: Messaggio 2009], pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329 segg., pag. 388).
3.2.
3.2.1. La procedura semplificata è stata oggetto delle modifiche della LST e del RLst entrate in vigore il 1° gennaio 2022, finalizzate a garantire i necessari adeguamenti alle modifiche della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) entrate in vigore il 1° maggio 2014, a rendere gli strumenti di pianificazione più efficienti, a permettere una maggiore semplificazione e accelerazione delle procedure e ad apporre i dovuti correttivi alle norme rilevati dalla pratica (cfr. Messaggio n. 7630 concernente la modifica della LST e la richiesta di approvazione di un credito di CHF 5'000'000.- da destinare al fondo cantonale per lo sviluppo centripeto del 6 febbraio 2019 [in seguito: Messaggio 2019], pubbl. in: RVGC 2021-2022, vol. 3, pag. 920 segg., 920-924). In particolare sono stati resi meno severi, ampliandoli, i requisiti per adottare questo tipo di procedura, segnatamente tramite l'abbandono della condizione relativa al numero limitato di persone. Secondo l'art. 34 LST possono essere sottoposte alla procedura semplificata le modifiche che a) mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo; b) comportano correzioni dei limiti di zona determinate da ragioni tecniche; c) interessano una superficie di terreno non superiore a 3000 m2 oppure d) in caso di modifiche che riguardano le reti delle vie di comunicazione, se non è modificata la gerarchia delle strade.
3.2.2. Anche dal profilo procedurale l'istituto ha subito dei cambiamenti. In particolare, visto l'ampliamento del suo campo di applicazione, è stata introdotta, in analogia con la procedura ordinaria (cfr. art. 26 LST), la fase dell'informazione e partecipazione della popolazione (cfr. art. 4 LPT e art. 4 e 5 LST; Messaggio 2019, pubbl. in: RVGC 2021-2022, vol. 3, pag. 930 con rinvii alla dottrina: ampliando il campo di applicazione della procedura semplificata, si è reso necessario richiamare questa fase per adeguatezza al diritto superiore, nello specifico all'art. 4 LPT). Inoltre competente ora per la sua approvazione è il Consiglio di Stato, che nel contempo evade i ricorsi (ibidem, pag. 930-931). L'art. 35 LST prevede dunque che il Municipio elabora la modifica (cpv. 1) e, esperita l'informazione e la partecipazione agli interessati, l'adotta e la pubblica per trenta giorni presso la cancelleria comunale (cpv. 2) con facoltà di ricorso al Consiglio di Stato ai sensi dell'art. 28 LST (cpv. 3). Trascorsi i termini di pubblicazione gli atti vengono poi trasmessi al Governo per approvazione ed evasione degli eventuali ricorsi (cpv. 4). La modifica entra in vigore con l'approvazione del Consiglio di Stato (cpv. 6).
4.1.
4.1.1. Come esposto in narrativa, la variante prevede di riservare un'area di 360 m2 per il decollo e l'atterraggio degli elicotteri in località Cresmino. I movimenti previsti saranno 400 all'anno (200 decolli e 200 atterraggi), cioè in media ca. 2 al giorno per 200 giorni all'anno (cfr. complemento d'informazioni del 14 settembre 2020 richiesto al Municipio dal Dipartimento, cfr. supra, B.c). La sua finalità consiste anche nello sgravare di circa 250 voli (cfr. risposta del Comune davanti al Governo, pag. 3) quella già esistente a Cavigliano (mapp. 406), posta all'inizio della strada che conduce nella valle Onsernone, e di ridurre il disturbo fonico da essa arrecato alle zone abitative limitrofe a Golino e Intragna come pure a quelle poste a ovest della frazione di Cavigliano (cfr. ibidem, pag. 2) tramite la diminuzione dei sorvoli (attualmente 650 all'anno, cfr. ibidem, pag. 2), effettuati durante l'intera settimana nonché di sabato mattina (cfr. art. 3 lett. a dell'ordinanza municipale concernente i voli con elicotteri e l'uso dell'area di atterraggio comunale del 24 aprile 2006).
4.1.2. Alla luce di queste premesse occorre convenire con il Consiglio di Stato che alla variante fa difetto il requisito relativo al numero limitato di persone toccate dalla modifica (art. 34 cpv. 1 vLST). Infatti, sebbene il Governo si limiti a trarre tale conclusione senza approfondirne le ragioni (cfr. pag. 2 della risoluzione impugnata), appare evidente che l'incidenza della variante sull'ordinamento del suolo e le sue ripercussioni sull'ambiente non sono limitate al fondo 602 RFD (cfr. risoluzione d'approvazione del Dipartimento del territorio del 7 dicembre 2020, pag. 7), ma sono più ampie e vanno esaminate in sinergia con quelle prodotte dall'area esistente a Cavigliano. Tant'è vero che gli allegati alla perizia fonica, che completa la variante, indicano dapprima le ubicazioni delle aree di atterraggio degli elicotteri, esistenti e progettate, con le tratte di volo, e i comparti soggetti al grado di sensibilità (GdS) II e III (allegato 1), e in seguito i perimetri (isofone) della propagazione del rumore sul territorio con riferimento all'esercizio dell'area di Cavigliano (allegato 2: scenario attuale) e all'esercizio combinato delle due aree (allegato 3: scenario futuro). Tuttavia il fatto che la perizia, che esamina l'impatto della variante alla luce dell'ordinanza sull'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986 (OIF; RS 814.41), attesti un miglioramento della situazione non risulta determinante per stabilire le persone toccate dalla modifica. Notoriamente infatti i voli a bassa quota, come quelli degli elicotteri, risultano fastidiosi dal profilo del rumore a prescindere dal rispetto dei valori indicati nell'OIF (cfr. STAF A-6536/2010 del 23 agosto 2011 consid. 2.3, sebbene riferito alla legittimazione attiva in materia di progetti edilizi). Prova ne è il fatto che le zone abitative limitrofe a Golino e Intragna e quelle poste a ovest della frazione di Cavigliano - nelle quali, con la variante, il Comune si ripropone di ridurre il disturbo fonico - non risultano comprese nelle isofone di cui all'allegato 2 della perizia. Anche l'elevato numero di insorgenti in prima sede (18, esclusi i qui ricorrenti) ne costituisce un ulteriore indizio. Di conseguenza, le ripercussioni della variante sono più ampie e riguardano tutti i proprietari di fondi esposti al rumore o anche solo disturbati dai voli, siano le loro proprietà in zona edificabile o fuori zona (ad esempio in qualità di proprietari di rustici e/o agricoltori), i quali potrebbero tra l'altro mettere in dubbio l'asserito miglioramento prodotto dalla modifica. Alla variante faceva dunque difetto il requisito di cui all'art. 34 cpv. 1 vLST.
4.2. Il Consiglio di Stato ha tuttavia ritenuto applicabile alla fattispecie il nuovo diritto, e segnatamente i requisiti meno rigidi di cui all'art. 34 LST, in base alle seguenti considerazioni:
Applicare i principi del vecchio diritto portando all'annullamento della modifica per poi poterla riproporre con successo con il nuovo diritto, ancora secondo la procedura semplificata, risulterebbe contradditorio, costituirebbe un eccesso di formalismo e violerebbe il principio della proporzionalità. Appare quindi logico interpretare le disposizioni transitorie escludendo l'applicazione del diritto anteriore per i principi prescritti nell'art. 34 Lst.
La variante è dunque stata esaminata e tutelata, poiché concernente una superficie inferiore ai 3'000 m2, facendo astrazione dal requisito relativo al numero di persone toccate dalla modifica. Senonché le considerazioni del Governo risultano destituite di fondamento e si pongono in manifesto contrasto con il tenore dell'art. 117 cpv. 2 LST e con il diritto di rango superiore. Infatti il testo della norma transitoria, secondo cui le procedure semplificate ai sensi dell'art. 35, approvate dal Dipartimento al momento dell'entrata in vigore della modifica legislativa del 21 giugno 2021, sono concluse in applicazione del diritto anteriore, è chiarissimo e non necessita interpretazioni. Esso non pone distinzioni fra i presupposti materiali alla base della procedura semplificata e quelli formali relativi al suo svolgimento. Infatti, come illustrato in precedenza (cfr. supra, consid. 3.2), all'allentamento dei presupposti di cui all'art. 34 vLST sono corrisposti adattamenti formali proprio al fine di rendere la procedura conforme alla LPT, e segnatamente a garanzia del rispetto del diritto di informazione e partecipazione di cui all'art. 4 LPT. Di conseguenza, contrariamente a quanto ritiene il Governo, i presupposti materiali che permettono di adottare questo tipo di procedura non possono essere disgiunti dai principi formali che reggono la sua messa in atto. Già per questi motivi la risoluzione impugnata è annullata, senza che si renda necessario esaminare le ulteriori critiche avanzate dagli insorgenti.
5.2. Si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo di versare le ripetibili ai ricorrenti, vincenti, che tengano conto anche della procedura davanti al Consiglio di Stato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza sono annullate:
1.1. la risoluzione del 23 marzo 2022 (n. 1380) del Consiglio di Stato;
1.2. la decisione del 7 dicembre 2020 con cui il Dipartimento del territorio ha approvato la variante del piano regolatore del Comune di Terre di Pedemonte, sezione di Cavigliano, concernente l'area di atterraggio elicotteri in località Cresmino.
Non si preleva una tassa di giustizia. Ai ricorrenti dev'essere retrocesso l'importo di fr. 1'200.- versato da ciascuno quale anticipo spese. Il Comune di Terre di Pedemonte verserà a ciascun insorgente l'importo di fr. 1'500.- a titolo di ripetibili complessive per entrambe le sedi di ricorso.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La cancelliera