Incarto n. 90.2022.42
Lugano 28 ottobre 2024
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 12 dicembre 2022 della
RI 1 patrocinata da: PR 1
contro
la risoluzione del 9 novembre 2022 (n. 5407), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano, sezione di Pazzallo, concernente il limite accertato del bosco a contatto con la zona edificabile e conseguente adattamento delle superfici non più ricoperte dal bosco e ha respinto l'impugnativa dell'insorgente avverso la modifica di poco conto accompagnata da una domanda di dissodamento, concernente i mapp. 517 e 674 in località Sguancia;
ritenuto, in fatto
A. a. La RI 1 () è proprietaria del mapp. 478 di Lugano, sezione di Pazzallo, in località Sguancia, su cui insiste l'omonimo condominio (, composto di 36 appartamenti), attribuito alla zona residenziale speciale Sguancia (RSS), sottoposta a piano di quartiere obbligatorio secondo il piano regolatore dell'allora Comune di Pazzallo (aggregatosi il 4 aprile 2004 con altri a formare il nuovo Comune di Lugano; cfr. BU 2003, 401), approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 30 settembre 1986 (n. 6014) e integrato in seguito da alcune varianti.
La zona RSS è disciplinata dall'art. 62 delle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR). Il suo cpv. 3 dispone che nella zona RSS l'edificabilità è ammessa solo nell'ambito di un piano di quartiere che tenga conto delle indicazioni contenute nella planimetria 1:1'500 allegata alle NAPR (Allegato), la quale illustra graficamente il posizionamento e la destinazione d'uso degli edifici all'interno del quartiere, l'andamento planimetrico e il calibro delle strade, l'ubicazione e la superficie delle aree di svago e la posizione e la capacità delle aree di posteggio.
Estratto dell'allegato dell'art. 62 NAPR (planimetria 1:1'500) concernente la zona residenziale speciale Sguancia RSS (rielaborazione).
A tutt'oggi tutti gli edifici contemplati dal piano di quartiere sono stati realizzati (quattro torri residenziali, denominate __________, __________, __________ e __________ e, accanto a queste, unità residenziali a sviluppo orizzontale - a stecca o segmentate -, denominate C, D, G, F, Centro commerciale + residence), ad eccezione dell'edificio G, previsto al mapp. 674 di proprietà di CO 3.
L'art. 62 cpv. 1, 2, 3.5 e 3.6 NAPR prevede per l'edificio G i seguenti parametri edificatori massimi: superficie utile lorda (SUL) = 1'131.01 m2, superficie edificata (SE) = 883.56 m2, altezza = 13.20 ml e lunghezza = 44.40 ml. Il cpv. 3 della norma specifica inoltre che l'edificabilità è ammessa solo nell'ambito di un Piano di quartiere che ossequi le seguenti disposizioni: i. Posizionamento dei fabbricati (vedi planimetria ridotta 1:1'500 allegata). Infine la fascia boschiva a est dei mapp. 517 e 674, indicata nell'Allegato quale zona di rimboschimento e forestale (cfr. supra), è inserita nel piano del paesaggio quale elemento naturale emergente.
b. Il 20 giugno 2011 la Sezione forestale ha approvato l'accertamento del bosco a contatto con la zona edificabile nella sezione di Pazzallo, riguardante il suo intero territorio. Per quanto riguarda la porzione orientale della zona RSS, la fascia a monte del mapp. 674 attribuita alla zona forestale è stata ampliata verso occidente fino al confine con il mapp. 478 e il suo margine meridionale arretrato sino all'altezza del confine sud del mapp. 526 (cfr. illustrazione riportata in fine al consid. B.b). La decisione di accertamento del limite del bosco sul mapp. 674 è passata in giudicato incontestata.
B. a. Nel 2015, a seguito di una domanda di costruzione preliminare presentata da CO 3 per l'edificazione dell'edificio G, è emerso che il nuovo limite del bosco accertato sul mapp. 674 a contatto con la zona RSS si sovrapponeva parzialmente, per una superficie di circa 430 m2, all'area riservata dall'art. 62 NAPR (e dall'Allegato) al posizionamento del fabbricato, ciò che creava una situazione pianificatoria conflittuale atta a influire in modo importante sull'edificazione del citato sedime (in particolare dal profilo dello sfruttamento ottimale degli indici edificatori previsti dall'art 62 NAPR).
b. Al fine di correggere l'incongruenza pianificatoria rilevata e permettere l'edificazione del mapp. 674 secondo gli indici concessi dall'art. 62 NAPR, il Municipio di Lugano ha allestito una modifica di poco conto del piano regolatore, sezione di Pazzallo, accompagnata da una domanda di dissodamento, che concerne anche il mapp. 517, di proprietà della CO 4. La variante, elaborata in base agli art. 34 e 35, allora in vigore, della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100; cfr. infra consid. D; Rapporto di pianificazione dell'agosto 2016 [in seguito: Rapporto], pag. 5), "ridistribuisce" il bosco sul mapp. 674. In sostanza, prevede il dissodamento di 318 m2 e un rimboschimento compensativo di 364 m2 (ottenuto attribuendo alla zona forestale 87 m2 del vuoto pianificatorio venutosi a creare a seguito dell'accertamento forestale del 2011 e 277 m2 della zona di rimboschimento secondo il piano regolatore del 1986). L'area dissodata, unitamente a una superficie di 27 m2 del citato vuoto pianificatorio e a un'area di 83 m2 della zona di rimboschimento, è invece assegnata alla zona RSS. Sul limitrofo mapp. 517, una fascia di 241 m2 di terreno appartenente alla zona di rimboschimento è attribuita alla zona RSS, ciò al fine di conferire al limite del bosco a contatto con la zona edificabile a monte dei mapp. 674 e 517 una traiettoria rettilinea (cfr. Rapporto, pag. 18-21).
c. La domanda di dissodamento, pubblicata dal 5 settembre al 4 ottobre 2016 (cfr. FU 69/2016 del 30 agosto 2016, pag. 7823), ha suscitato due opposizioni, una delle quali della RI 1.
d. La modifica di poco conto, accompagnata dalla domanda di dissodamento, è stata sottoposta dal Municipio al Dipartimento del territorio, che con decisione del 27 giugno 2018 l'ha approvata ed ha autorizzato il dissodamento, respingendo l'opposizione della RI 1.
e. Avverso tale decisione, con ricorso del 7 settembre 2018 la RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Anzitutto, l'insorgente ha criticato la variante dal profilo procedurale, e segnatamente ha negato la presenza dei presupposti per applicare la procedura semplificata. Nel merito ha censurato un'errata ponderazione degli interessi e l'assenza di un interesse pubblico preponderante rispetto a quello alla conservazione della foresta. In proposito, ha sostenuto che la variante era volta a promuovere esclusivamente l'interesse privato, di natura finanziaria, del proprietario del mapp. 674 di poter sfruttare maggiormente il suo fondo dal profilo edilizio. Infatti, secondo l'insorgente non era ravvisabile alcuna incongruenza o situazione conflittuale tra il limite del bosco accertato nel 2011 e gli obiettivi urbanistici previsti dal piano regolatore per la zona RSS, ritenuto che i parametri edificatori concessi dall'art. 62 NAPR costituivano dei valori massimi e che il posizionamento degli immobili indicato nell'Allegato non era vincolante. Il mapp. 674 risultava dunque perfettamente edificabile anche senza l'autorizzazione al dissodamento. In ogni caso, nella denegata ipotesi in cui si fosse voluta ammettere la sussistenza di una situazione conflittuale, la medesima era data tra il limite del bosco accertato nel 2011 e il piano di quartiere, che non costituendo un atto pianificatorio parificabile al piano regolatore, bensì un permesso edilizio quadro, avrebbe potuto essere adattato al più recente accertamento forestale senza che si fosse resa necessaria una modifica pianificatoria. Infine, ha contestato che in concreto fossero date le premesse per autorizzare il dissodamento. Tra l'altro, ha sottolineato come l'accertamento del limite del bosco a contatto con la zona edificabile di Pazzallo fosse recente (2011) e non fosse stato avversato a suo tempo dal proprietario del mapp. 674.
Con la risposta e la duplica il Comune ha contestato la legittimazione attiva della ricorrente, postulando in via principale che il ricorso fosse dichiarato irricevibile.
C. a. Il 17 dicembre 2019, allorquando era ancora in corso lo scambio degli allegati nella procedura di ricorso contro la citata modifica di poco conto, il Consiglio comunale di Lugano ha adottato una variante di piano regolatore ordinaria concernente il limite del bosco a contatto con la zona edificabile di Pazzallo e conseguente adattamento delle superfici non più ricoperte dal bosco, volta a inserire il limite del bosco accertato nel 2011 nel piano regolatore della sezione di Pazzallo e ad azzonare i vuoti pianificatori derivanti da tale accertamento. La variante, suddivisa in 21 comparti e concernente 40 fondi, non tratta l'area oggetto della modifica di poco conto, tralasciando di inserire il limite del bosco in corrispondenza dei mapp. 674 e 571 (cfr. Rapporto di pianificazione del 18 aprile 2019, Tavola generale 1:3'000, pag. 13).
b. Preso atto dei contenuti di tale variante, la RI 1 è insorta a titolo cautelativo e prudenziale innanzi al Consiglio di Stato, domandandone l'approvazione e che la procedura fosse coordinata (attraverso l'emanazione di una decisione coordinata) con quella scaturita dal suo ricorso contro la modifica di poco conto.
D. Il 1° gennaio 2022 sono entrate in vigore le modifiche del 21 giugno 2021 della LST (BU 2021, 368) e del relativo regolamento del 20 dicembre 2011 (RLST; RL 701.101; BU 2021, 373) concernenti, fra l'altro, la procedura semplificata.
E. Con giudizio del 9 novembre 2022 (n. 5407) il Governo ha approvato la variante adottata dal Legislativo comunale il 17 dicembre 2019 e ha respinto l'impugnativa dell'insorgente avverso la modifica di poco conto, coinvolgendo in questa procedura anche i proprietari dei mapp. 517 e 674. Ammessa la sua legittimazione, a pag. 20 l'Esecutivo cantonale ha anzitutto rilevato che gli atti relativi alla variante ordinaria riportano correttamente lo stato di diritto sui fmn 674 e 517, la modifica di poco conto approvata dal Dipartimento il 27 giugno 2018 non essendo passata in giudicato poiché impugnata dalla stessa ricorrente. Fatta questa premessa, l'Esecutivo cantonale ha accolto il ricorso cautelativo del 16 marzo 2020 limitatamente alla domanda di coordinare le due procedure, mentre ha respinto quello del 7 settembre 2018, confermando la decisione dipartimentale. In proposito, il Governo ha dapprima ritenuto applicabili alla fattispecie i requisiti previsti dall'art. 34 vLST per mettere in atto la procedura semplificata, per poi rilevare che dal 1° gennaio 2022 sono entrate in vigore le modifiche alla LST che li hanno resi meno severi, concludendo (implicitamente) che anche alla luce del nuovo diritto la procedura scelta dal Comune fosse corretta. Quanto alle altre censure sollevate dalla ricorrente, ha ritenuto che la variante fosse sorretta da un evidente interesse pubblico, in quanto volta a completare dal profilo edificatorio il disegno urbanistico codificato nel piano di quartiere obbligatorio, e che tale interesse prevalesse rispetto a quello relativo alla conservazione della foresta. Per le medesime ragioni ha tutelato anche il dissodamento.
F. Contro tale risoluzione, nella misura respinge il suo ricorso del 7 settembre 2018, la RI 1 insorge ora innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo che sia negata la sanzione alla variante e al relativo dissodamento. Anzitutto, essa sostiene che la medesima, giusta l'art. 117 cpv. 2 LST, dev'essere esaminata alla luce dei criteri previsti dall'art. 34v LST. In ogni caso, ritiene che essa non adempia né ai requisiti fissati dall'art. 34 vLST né a quelli di cui all'art. 34 LST nella versione attualmente in vigore. Per il resto, in sostanza essa ribadisce le censure sollevate innanzi all'istanza inferiore con il ricorso del 7 settembre 2018 (supra, B.e.). Non postula l'assunzione di prove particolari.
G. a. In sede di risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame, richiamando le motivazioni alla base della risoluzione impugnata. Pure il Comune di Lugano, che non mette più in dubbio la legittimazione attiva della ricorrente, e CO 3 chiedono che il ricorso sia respinto, prendendo partitamente posizione sulle tesi dell'insorgente. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
b. Con la replica e le dupliche le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.
H. a. Chiamata a esprimersi in merito al ricorso, alle risposte e agli allegati di replica e di duplica, CO 4 postula la reiezione del gravame. Essa sostiene che la procedura semplificata messa in atto dal Municipio sia corretta, così come le motivazioni addotte dal Governo per tutelare il dissodamento. Soggiunge che la variante è sorretta dal profilo dell'interesse pubblico.
b. In sede di replica alle osservazioni della CO 4, la ricorrente contesta gli argomenti da essa addotti, ribadendo le proprie tesi e domande.
c. La CO 4 ha duplicato, riconfermandosi nelle proprie tesi e domande.
I. Su richiesta del Tribunale, il 27 marzo e l'11 aprile 2024 il Comune ha trasmesso gli atti relativi al piano di quartiere "la Sguancia", atti in merito ai quali solo la ricorrente il 14 ottobre 2024 ha prodotto delle osservazioni, di cui si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
Considerato, in diritto
1.2. Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, integrati con l'incarto trasmesso dal Comune il 27 marzo/11 aprile 2024 (cfr. supra, I), giusta l'art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100).
1.3. Poiché la controversa variante è stata approvata dal Dipartimento prima dell'entrata in vigore della modifica legislativa del 21 giugno 2021, essa dovrà essere esaminata nel merito in applicazione del diritto anteriore (art. 117 cpv. 2 LST).
2.1.
2.1.1. L'ordinamento in vigore fino al 31 dicembre 2021 prevedeva quanto segue. Secondo l'art. 33 cpv. 2 vLST (ripreso all'art. 33 cpv. 1 LST con alcune modifiche), il piano regolatore può essere modificato in caso di notevole cambiamento delle circostanze con la procedura ordinaria o con la procedura semplificata. Quest'ultima, disciplinata dagli art. 34 e 35 vLST, era prevista per le modifiche di poco conto ed era fissata come segue: il Municipio allestiva gli atti e, previo avviso anche personale ai proprietari e previa approvazione del Dipartimento, pubblicava gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso al Governo (art. 35 cpv. 3 vLST). Erano considerate di poco conto le modifiche che toccavano un numero limitato di persone e che interessavano una superficie di terreno non superiore ai 2'000 m2 (art. 34 cpv. 1 lett. b vLST) o mutavano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 lett. a vLST e art. 42 cpv. 1 vRLST).
2.1.2. Per quanto attiene al requisito del numero limitato di persone, negli intendimenti del legislatore cantonale il termine toccato presupponeva l'esistenza di un rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della variante; un interesse generico non era sufficiente (cfr. RtiD II-2017 n. 10 consid. 4.2.1, confermata con STF 1C_140/2017 dell'11 maggio 2017 consid. 3.1-3.4; STA 90.2016.48 del 27 ottobre 2016 consid. 4.2). La nozione numero limitato di persone andava invece resa concreta caso per caso. Di principio si poteva ammettere che quindici, venti persone fossero ancora un numero limitato (cfr. Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009 [in seguito: Messaggio 2009], pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329 segg., pag. 388).
2.2.
2.2.1. Con le modifiche entrate in vigore il 1° gennaio 2022 sono stati resi meno severi, ampliandoli, i requisiti per adottare questo tipo di procedura, in particolare tramite l'abbandono della condizione relativa al numero limitato di persone. Secondo l'art. 34 LST possono essere sottoposte alla procedura semplificata le modifiche che a) mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo; b) comportano correzioni dei limiti di zona determinate da ragioni tecniche; c) interessano una superficie di terreno non superiore a 3000 m2 oppure d) in caso di modifiche che riguardano le reti delle vie di comunicazione, se non è modificata la gerarchia delle strade.
2.2.2. Anche dal profilo procedurale l'istituto della procedura semplificata ha subito dei cambiamenti. In particolare, visto l'ampliamento del suo campo di applicazione, è stata introdotta, in analogia con la procedura ordinaria (cfr. art. 26 LST), la fase dell'informazione e partecipazione della popolazione (cfr. art. 4 LPT e art. 4 e 5 LST; Messaggio 2019, pubbl. in: RVGC 2021-2022, vol. 3, pag. 930 con rinvii alla dottrina: ampliando il campo di applicazione della procedura semplificata, si è reso necessario richiamare questa fase per adeguatezza al diritto superiore, nello specifico all'art. 4 LPT). Inoltre competente ora per la sua approvazione è il Consiglio di Stato, che nel contempo evade i ricorsi (ibidem, pag. 930-931). L'art. 35 LST prevede dunque che il Municipio elabora la modifica (cpv. 1) e, esperita l'informazione e la partecipazione agli interessati, l'adotta e la pubblica per trenta giorni presso la cancelleria comunale (cpv. 2) con facoltà di ricorso al Consiglio di Stato ai sensi dell'art. 28 LST (cpv. 3). Trascorsi i termini di pubblicazione gli atti vengono poi trasmessi al Governo per approvazione ed evasione degli eventuali ricorsi (cpv. 4). La modifica entra in vigore con l'approvazione del Consiglio di Stato (cpv. 6).
3.1. Per quanto attiene alle finalità della variante in esame, a pag. 11 il Rapporto spiega che a seguito dell'accertamento del limite del bosco a contatto con la zona edificabile di Pazzallo del 2011 si è presentata una situazione conflittuale per quanto concerne le possibilità edificatorie del fondo 674 RFD precisate dal PQ, difatti il nuovo limite del bosco accertato si sovrappone in parte con l'area individuata per il posizionamento del fabbricato "Edificio G". Il Rapporto indica poi a pag. 17 che solamente nel 2015, in sede di domanda di costruzione preliminare promossa dal proprietario del fondo, è emerso il conflitto esistente a livello pianificatorio. Alla pagina seguente, il medesimo rapporto giustifica come segue la variante:
L'obiettivo della variante è di risolvere l'incongruenza tra il limite del bosco accertato e l'edificabilità del mapp. 674 RFD che sottostà al Piano di Quartiere La Sguancia approvato nel 1986, in modo tale che il proprietario del fondo 674 RFD possa edificare secondo degli (recte: gli) indici pianificatori concessi dall'art. 61 (recte: 62) delle Norme di attuazione del PR, nel limite ammesso dal PQ Sguancia.
La variante propone di risolvere questa situazione problematica con un dissodamento coordinato con un rimboschimento compensativo da svolgersi in loco. Questa soluzione di fatto permette di edificare sul fondo 674 RFD secondo quanto previsto dal Piano di Quartiere senza dover intervenire con una variante generale del PQ e senza compromettere il corridoio boschivo accertato dalla Sezione forestale nel 2011.
Tali finalità sono state ribadite dal Comune in sede di risposta davanti al Governo (pag. 3), nella misura in cui ha riferito che:
"(…) è noto che, con risoluzione del 20 giugno 2011 (nel frattempo ampiamente cresciuta in giudicato), il Dipartimento del Territorio (DT) abbia approvato l'accertamento del limite del bosco sul fondo n. 674 RFD Lugano-Pazzallo, chiarendo ch'esso differisce da quello riportato nel PR vigente.
Nessuna parte interessata s'era allora accorta né di tale incongruenza, né del fatto che, di conseguenza, parte del bosco si sovrappone parzialmente proprio alla zona residenziale del PQo "La Sguancia" e più in concreto rispetto all'area destinata all'edificazione dello stabile "G" (…).
Quanto sopra, unito al vincolo d'arretramento edificatorio di 10 metri (dal limite del bosco) (…), avrebbe come conseguenza l'impossibilità d'edificare lo stabile "G" secondo i precetti, la volumetria e la linearità imposti e previsti dal PQo (e cristallizzati nel PR), senza che ciò leda lo stesso limite boschivo. Donde la necessità della presente Variante di PR di correggere tale situazione conflittuale.
3.2. In merito al requisito del numero limitato di persone, il Governo, a pag. 20 della risoluzione impugnata, ha confermato quanto rilevato dal Dipartimento del territorio al consid. 2.2.2. a pag. 7 della decisione d'approvazione del 27 giugno 2018, ritenendo che dal profilo delle ripercussioni spaziali e dal profilo del rapporto stretto con l'oggetto della modifica solo un numero limitato di persone (i proprietari di suddetti fondi) possono pertanto dichiararsi toccate dalla stessa. Tale conclusione non merita di essere condivisa. È infatti vero che la variante colpisce anzitutto i (due) proprietari dei mapp. 674 e 517, di modo che, ad un'analisi superficiale, sembrerebbe dato il primo requisito di cui all'art. 34 cpv. 1 vLST. Tuttavia, sebbene l'ampiezza delle superfici che essa ridistribuisce sia contenuta, senza la modifica l'ultimo tassello mancante (edificio "G") del piano di quartiere non potrebbe essere realizzato secondo le modalità previste dall'art. 62 NAPR, ossia un edificio articolato su quattro livelli e lungo 44.40 m. Infatti, contrariamente a quanto sostiene l'insorgente, l'art. 62 cpv. 3.1 e cpv. 6 NAPR non ammette deroghe in relazione al posizionamento degli edifici previsti dal piano di quartiere e che la variante sia necessaria per permetterne l'attuazione e l'ultimazione è incontestato. Appare quindi evidente che essa ha delle ripercussioni territoriali che non possono essere circoscritte ai soli fondi oggetto di disboscamento e rimboschimento compensativo, ma che coinvolgono anche i sedimi a essi vicini, densamente costruiti, su cui sorgono edifici alti dieci piani (torre __________, __________ e __________; cfr. anche le immagini reperibili su Google Maps e Street View [cfr., a quest'ultimo riguardo, STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5, 1C_138/2014 del 3 ottobre 2014 consid. 2.3, 1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid. 2.1]). Ancorché le istanze inferiori, il Comune e i proprietari dei mapp. 674 e 517 (CO 3 e la CO 4) sostengano il contrario, è indubbio che la variante tocca una cerchia più ampia di persone, ossia tutti i proprietari e/o gli inquilini delle tre torri, le cui unità abitative sono rivolte verso il mapp. 674 (ovvero circa dieci delle 36 unità abitative della sola ricorrente), e ciò anche volendo considerare solo quelle che raggiungono il 4°/5° livello e quindi direttamente prospicienti il volume che la variante permetterà di realizzare. Poco importa se, come CO 3 afferma con riferimento al piano di quartiere approvato, con la variante non vengono cambiate le facoltà edificatorie, né l'impatto che se ne avrebbe sugli altri mappali. Infatti, come visto, allo stato attuale, senza la variante, il piano di quartiere non può essere completato. Occorre poi considerare che, poiché essa è finalizzata a rendere possibile la costruzione dell'edificio G al mapp. 674 - di fatto allo stato attuale inedificabile, visto il tenore dell'art. 62 cpv. 3.1 e cpv. 6 NAPR -, anche il requisito di cui all'art. 34 cpv. 1 lett. a vLST, secondo cui sono soggette alla procedura semplificata le modifiche che mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo, non risulta rispettato. Ci si può infine chiedere se, nel calcolo della superficie di 2'000 m2, non andasse conteggiata anche quella attribuita alla zona RSS di circa 1'104 m2, pari all'ingombro dell'edificio G (cfr. Rapporto, pag. 13) che la variante permette di realizzare, superando così la soglia stabilita dall'art. 34 cpv. 1 lett. b vLST (1'104 m2 + 792 m2
3.3. Priva di pertinenza si avvera per contro la tesi della ricorrente, secondo cui gli abitanti del quartiere, dopo l'accertamento forestale del 20 giugno 2011, potevano contare sul fatto che la superficie oggetto di dissodamento rimanesse attribuita alla zona forestale e che, di conseguenza, l'edificio "G" previsto dal piano di quartiere fosse realizzato sulla restante porzione del mapp. 674 inserita in zona RSS, con un ingombro inferiore rispetto a quello massimo ammesso dall'art. 62 NAPR. Infatti, come appena visto, secondo l'art. 62 cpv. 3.1 NAPR, l'ingombro previsto per gli stabili è fisso e non può essere modificato.
3.4. Per tutti questi motivi la procedura adottata dal Municipio si rivela irrita. Poiché anche il requisito di cui all'art. 34 cpv. 1 lett. a vLST, ripreso all'art. 34 lett. a LST, non risulta rispettato, non occorre chinarsi sugli ulteriori argomenti addotti dal Governo a pag. 20-21 della decisione impugnata a sostegno della procedura seguita dal Comune.
4.1. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confedera-zione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. I piani d'utilizzazione
4.2.
4.2.1. Secondo l'art. 15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326 consid. 6a; STF 1P.37/2003 e 1P.43/2003 del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4.2.2. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett. e).
4.2.3. La citata revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici insediative e la loro distribuzione nel Cantone.
4.3.
4.3.1. L'art. 38a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15 giugno 2012, impone ai Cantoni di adattare i propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i Cantoni non possono aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
4.3.2. L'art. 38a LPT è concretizzato dall'art. 52a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; pure in vigore dal 1° maggio 2014), il cui cpv. 2 dispone che durante il periodo transitorio di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il Cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).
4.4.
4.4.1. Il 19 ottobre 2022 il Consiglio federale ha approvato gli adattamenti della scheda R6 del piano direttore (Sviluppo degli insediamenti e gestione delle zone edificabili), approvazione che, secondo il Rapporto d'esame dell'Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE del 30 settembre 2022, pag. 31, allegato alla decisione, costituisce un'approvazione ai sensi dell'art. 38a cpv. 2 LPT. Secondo il Rapporto (ibidem) ne consegue che i capoversi 2 e 3 dell'articolo 38a LPT non trovano più applicazione nel Cantone Ticino. La scheda R6 in vigore riprende in sostanza il principio di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT, sancendo il disposto secondo il quale le zone edificabili esistenti vanno sfruttate più efficacemente di quanto fatto fino ad ora, senza ampliarle. Eccezionalmente nuove zone edificabili possono essere delimitate per insediamenti d'interesse pubblico cantonali e sovracomunali, prevedendo un corrispettivo compenso (cfr. capitolo 1 Situazione, problemi, sfide, pag. 2). In particolare al capitolo 3. Misure, pag. 4, la scheda prevede infatti:
3.1 Sfruttare le zone edificabili in vigore
a. Le zone edificabili in vigore non possono essere di principio ampliate e rappresentano il comprensorio insediativo cantonale - pari a 11'203 ha - ai sensi della LPT, riferito al 2050.
b. Sono ammesse modifiche del perimetro delle zone edificabili per rispondere ad esigenze di un miglior uso del territorio. Queste modifiche non devono comportare un aumento complessivo di superfici edificabili e sono pertanto da compensare immediatamente e, se necessario, in misura maggiore rispetto alle modifiche.
c. A titolo eccezionale, il Cantone, in collaborazione con i Comuni, può delimitare nuove zone per insediamenti di preminente interesse cantonale che non concernono la residenza (ad esempio ospedali, servizi di pronto intervento, mirati progetti nei poli di sviluppo economico PSE) che:
non è possibile o opportuno inserire nelle zone edificabili esistenti;
richiedono soluzioni praticabili a corto termine.
Per questi casi il compenso deve avvenire immediatamente, se necessario, in misura maggiore rispetto alle superfici azzonate. Eventuali nuove zone per il lavoro devono essere conformi alla gestione delle zone per il lavoro secondo l'articolo 30a capoverso 2 OPT.
d. Limitate rettifiche del limite delle zone edificabili, dovute ad esempio ad accertamenti forestali o alla correzione d'imprecisioni nel processo di informatizzazione dei Piani regolatori, non necessitano di compenso.
Ai comuni viene quindi impartito il compito di verificare il dimensionamento delle zone edificabili in base all'art. 15 cpv. 1 LPT (ibidem, misura 3.2. lett. a.), trasmettendo l'esito della verifica alla Sezione dello sviluppo territoriale al più tardi entro 2 anni dall'entrata in vigore della presente scheda (cap. 4. Compiti, 4.1., pag. 5).
4.4.2. I principi elencati nella scheda R6 del PD non necessitano di trasposizione nella legislazione cantonale. Infatti, l'art. 15 LPT, comprese le condizioni elencate al suo cpv. 4 lett. a-e per assegnare un terreno alla zona edificabile (cfr. supra, consid. 4.2.2) sono direttamente applicabili (cfr. DTF 142 II 509 consid. 2.5; Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: Aemisegger/Moor/
Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 10 ad art. 15).
4.5.
4.5.1. Ferme queste premesse occorre anzitutto rilevare che, allorquando è stata approvata (il 27 giugno 2018), la variante si poneva in contrasto con le disposizioni transitorie di cui agli art. 38a LPT e 52a OPT, secondo cui durante il periodo transitorio quinquennale di cui all'art. 38a cpv. 1 LPT (ossia dal 1° maggio 2014 al 1° maggio 2019) potevano essere approvati ampliamenti della zona edificabile soltanto se le superfici azzonate erano compensate con il dezonamento di superfici di pari estensione. Nel Rapporto non vi è infatti alcun accenno al tema del compenso - che, come appena visto, è stato ancorato nella nuova versione della scheda R6 del PD nel frattempo approvata -, sebbene la variante preveda di fatto nuove attribuzioni di superfici sui mapp. 674 (428 m2) e 517 (241 m2) alla zona residenziale RSS (cfr. Rapporto, pag. 18 e 20).
4.5.2. La modifica non potrebbe essere confermata anche perché lesiva del principio del rimboschimento compensativo in caso di dissodamento, ancorato all'art. 7 della legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991 (LFo; RS 921.0) e all'art. 5 cpv. 3 LCFo. Essa prevede infatti di porre a compensazione della superficie di 318 m2 oggetto di dissodamento (sul mapp. 674) un'area di 277 m2 che, secondo il piano regolatore in vigore, già soggiace alla legislazione forestale e cantonale e al vincolo di rimboschimento (zona di rimboschimento, cfr. art. 35 NAPR, terza frase: "All'interno del quartiere la Sguancia è istituito un vincolo di destinazione a carico dei proprietari interessati").
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza sono annullate:
1.1. la risoluzione del 9 novembre 2022 (n. 5407) del Consiglio di Stato nella misura in cui respinge il ricorso degli insorgenti del 7 settembre 2018, e meglio i n. 1 (limitatamente alla seconda frase), 2 e 3 del dispositivo a pag. 23 della medesima;
1.2. la decisione del 27 giugno 2018 del Dipartimento del territorio che approva in procedura semplificata la variante denominata "La Sguancia" del piano regolatore di Lugano, sezione di Pazzallo, con domanda di dissodamento.
La tassa di giustizia di complessivi fr. 2'000.- è posta a carico di CO 3 e della CO 4, in ragione di metà ciascuno. Alla ricorrente è restituito l'importo di fr. 2'000.- versato quale anticipo spese. Il Comune di Lugano, CO 3 e la CO 4 verseranno all'insorgente l'importo di complessivi fr. 2'500.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di ricorso.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera