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Incarto n. 90.2017.19
Lugano 1 marzo 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 14 aprile 2017 di
RI 1 patrocinato da: PR 1
contro
la risoluzione del 7 marzo 2017 (n. 867) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del Comune di Lugano, sezione di Villa Luganese;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è comproprietario nella misura di 1/3 del mapp. 313 di Lugano, sezione di Villa Luganese. La proprietà confina a sud con il mapp. 324 (2'276 m2) in zona Piàn Pomè, che il piano regolatore dell'allora Comune di Villa Luganese, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione (n. 8230) del 22 dicembre 1987 e integrato in seguito da alcune varianti, attribuiva per la parte a ridosso della strada cantonale alla zona AP-EP adibita a posteggio e per la porzione residua alla zona forestale.
B. a. Il 28 dicembre 2007 il Municipio dell'allora Comune di Villa Luganese ha trasmesso al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare un primo progetto di revisione del piano regolatore, che prevedeva di ampliare orizzontalmente il posteggio sul mapp. 324, nel frattempo eseguito (51 stalli), procedendo con il dissodamento parziale del bosco sul limitrofo mapp. 323 e la colmatazione della valletta del Riale Cèta (cfr. messaggio municipale n. 8590 del 12 settembre 2012, pag. 14). L'ampliamento era volto a soddisfare il fabbisogno di posteggi al servizio del nucleo.
b. Nell'ambito dell'esame preliminare del 31 marzo 2009, per quanto attiene alla determinazione del numero di posteggi necessari, il Dipartimento del territorio ha invitato il Municipio a "verificare puntualmente le situazioni esistenti all'interno del nucleo" al fine di evitare un sovradimensionamento del parcheggio pubblico (cfr. cap. 4.11.2., pag. 21). In merito alla proposta del Municipio di ampliare la struttura attraverso il dissodamento parziale del bosco sul fondo limitrofo, invece, il Dipartimento ha ritenuto di non poter condividere tale soluzione alla luce delle disposizioni in materia forestale, che permettono di accogliere una domanda di dissodamento solo in casi eccezionali, e della morfologia scoscesa del mapp. 323 (cfr. cap. 4.2. e 4.8., pag. 6 seg. e 14).
C. Nella seduta del 4 febbraio 2013 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato la revisione del piano regolatore relativo alla sezione di Villa Luganese, che, per quanto qui di interesse, prevede l'attribuzione integrale del mapp. 324 alla superficie di posteggio pubblico P6 al fine di realizzare un autosilo a due piani a servizio del nucleo, dotato di 106 stalli per autoveicoli (55 al piano seminterrato e 51 al pianterreno) in sostituzione dei 51 esistenti. I posteggi pubblici - tra cui anche il parcheggio P6 - sono retti dall'art. 58 delle norme d'attuazione del piano regolatore del Comune di Lugano, sezione di Villa Luganese (NAPR), che prevede:
Art. 58 Posteggi pubblici
I posteggi pubblici si suddividono, secondo le loro caratteristiche costruttive in:
posteggi all'aperto
posteggi coperti
e secondo la loro destinazione e modalità d'uso (park & ride, corta durata, lunga durata per residenti, ecc.).
Le aree riservate per posteggi pubblici e le capienze approssimative sono le seguenti:
P1 (…)
(…)
P6 Posteggio in Zona Piàn Pomè 106 posti - auto
D. a. Contro il menzionato vincolo P6 RI 1 si è aggravato dinanzi al Consiglio di Stato postulandone l'annullamento e il rinvio degli atti al Comune per l'elaborazione di una soluzione alternativa. Non contestando la necessità di risolvere il problema relativo alla penuria di posteggi pubblici a servizio del nucleo, secondo RI 1 la realizzazione di un autosilo sul mapp. 324 sarebbe risultata deturpante. A sostegno della propria posizione ha richiamato la petizione popolare del giugno del 2013, per mezzo della quale 193 cittadini della sezione di Villa Luganese hanno chiesto al Municipio di elaborare una soluzione alternativa al contestato autosilo. Ha aggiunto, in sede di replica, che la pianificazione adottata dal Legislativo comunale era carente dal profilo dei parametri edificatori. Infine ha ritenuto che l'unica soluzione per creare posti auto aggiuntivi al servizio del nucleo rispondente all'interesse della popolazione sarebbe consistita nell'ampliare la struttura esistente sul mapp. 323.
b. Il 16 ottobre 2015 il Consiglio di Stato ha effettuato un sopralluogo alla presenza delle parti.
c. In sede di osservazioni conclusive il ricorrente ha in particolare rimproverato alle autorità comunali di non aver tenuto conto della volontà espressa in più occasioni dalla popolazione di Villa Luganese nell'ambito del processo pianificatorio e di non aver motivato la decisione di rinunciare all'alternativa voluta dai cittadini, ovvero quella da lui sostenuta.
E. Con risoluzione del 7 marzo 2017 (n. 867) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del Comune di Lugano, sezione di Villa Luganese, respingendo il ricorso in parola.
Il Governo ha ritenuto corretto il dimensionamento del nuovo parcheggio in zona Piàn Pomè e sufficienti le indicazioni fornite dal Comune nel rapporto di pianificazione per ritenere che l'autosilo si sarebbe inserito in modo armonioso nel paesaggio. Tuttavia, l'Esecutivo cantonale ha considerato necessaria l'elaborazione di un progetto di qualità, limitando in particolare al minimo l'altezza dei nuovi muri della costruzione. Infine, rilevando come i parametri edificatori desumibili dallo "schizzo del progetto di massima" contenuto nel rapporto di pianificazione non trovassero riscontro nelle NAPR, esso ha modificato d'ufficio l'art. 58, completandolo come segue:
cpv. 1 (…)
cpv. 2 (…)
cpv. 3 L'altezza massima del nuovo parcheggio P6 in Zona Piàn Pomè è di 4.5 m misurata a partire dalla quota del terreno esistente sull'angolo sud-ovest del fmn 324.
Per garantire un inserimento armonioso nel paesaggio è richiesta l'elaborazione di un progetto di qualità. L'altezza dei muri perimetrali dovrà essere limitata al minimo indispensabile e tener conto dell'andamento naturale del terreno.
(cfr. risoluzione governativa avversata, consid. 6.6.12., pag. 37 seg.).
F. Avverso tale decisione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento nella misura in cui respinge il suo ricorso e chiedendo il rinvio degli atti al Governo per una nuova decisione che tenga conto della sua proposta alternativa relativa al mapp. 323. Postulando l'esperimento di un sopralluogo, l'insorgente censura anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentito, poiché né il Municipio né il Governo si sarebbero espressi in merito alla sua proposta di ampliare il posteggio sul fondo limitrofo. In secondo luogo, ribadisce che nella misura in cui né il Consiglio comunale né il Governo si sarebbero confrontati con il contenuto della petizione popolare del 2013, le decisioni delle autorità violerebbero l'obbligo di coinvolgere la popolazione nel processo pianificatorio sancito della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Infine ritiene che in ogni caso l'autosilo non si inserirebbe in modo armonioso nel contesto.
G. Al ricorso si oppongono la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e il Comune di Lugano, postulandone la reiezione. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
H. In sede di replica l'insorgente si riconferma nelle proprie argomentazioni e domande, approfondendole. La Sezione e il Comune ribadiscono le considerazioni e le richieste formulate con la risposta.
Considerato, in diritto
1.2. Poiché la procedura relativa alla revisione del piano regolatore di Lugano, sezione di Villa Luganese, è stata avviata nel 2003, in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (in vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT; BU 1990, 365), la contestata variante dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. L'impugnativa può inoltre essere giudicata sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Infatti, la situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Il sopralluogo richiesto dal ricorrente non appare invero suscettibile di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
4.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del diritto di essere sentito disposto all'art. 34 LPAmm e ancorato all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2c ad art. 26). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte a influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2, 130 II 530 consid. 4.3; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2; Scolari, op. cit., n. 532 con rinvii; Borghi/Corti, op. cit., n. 2a ad art. 26).
4.2. Nel caso concreto la critica si rivela manifestamente infondata. Infatti, spiegando i motivi che lo hanno indotto a ritenere ragionevole e condivisibile la scelta adottata dal Consiglio comunale di privilegiare la soluzione di realizzare un autosilo sul mapp. 324, nella risoluzione impugnata il Governo si è implicitamente pronunciato sull'alternativa proposta dal ricorrente, ritenendola non valida. La miglior prova del fatto che il ricorrente abbia recepito tale posizione è data dal gravame da lui presentato, che contesta dettagliatamente le valutazioni del Consiglio di Stato. Ad ogni modo, si rileva come in sede di risposta sia il Comune che la Sezione abbiano poi comunque espressamente spiegato le ragioni per le quali nel caso concreto un dissodamento parziale del mapp. 323 non poteva entrare in linea di conto. Tra l'altro, dagli atti prodotti dall'insorgente nella procedura di ricorso davanti al Consiglio di Stato risulta che già nel 2009 l'Esecutivo comunale aveva preso posizione in merito a un'interrogazione del ricorrente, comunicandogli le ragioni per cui non era possibile attuare la soluzione alternativa di ampliare orizzontalmente il posteggio. Va inoltre rilevato che, con riserva di quanto si dirà ai considerandi che seguono, la conclusione a cui giunge l'autorità dipartimentale nella risposta, ossia che nell'ambito della procedura di approvazione della revisione di un piano regolatore il Governo debba esprimersi sulla proposta pianificatoria adottata dal Legislativo comunale e non, per contro, su delle eventuali soluzioni alternative, è corretta. A giusto titolo dunque il Consiglio di Stato ha concentrato il suo esame sulla scelta pianificatoria sottopostagli dal Comune - che peraltro, come visto in precedenza, in ambito pianificatorio gode di una certa autonomia - esaminandola dal profilo della legalità e dell'opportunità.
5.1. In forza dell' art. 4 LPT, dal titolo "Informazione e partecipazione", le autorità incaricate di compiti pianificatori devono informare la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni secondo la LPT stessa (cpv. 1) e devono provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni complesse (RDAF 1999 I 56 segg., 60, con numerosi rinvii). Quale garanzia minima, l'art. 4 LPT esige che le autorità di pianificazione, oltre a permettere l'accesso ai progetti per presentare osservazioni generali, prendano in considerazione eventuali proposte e obiezioni, dandovi materialmente riscontro. Non occorre tuttavia ch'esse forniscano una risposta individuale, essendo sufficiente che si confrontino sotto il profilo materiale con le obiezioni e le proposte (cfr. DTF 135 II 286 consid. 4.1 e riferimenti; STF 1C_296/2011 del 18 gennaio 2012 consid. 2.2, pubblicata in RtiD II-2012 n. 58 consid. 2.2).
5.2. In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni, gli art. 4 cpv. 1 e 5 cpv. 1 LST impongono al Cantone e ai Comuni di garantire l'informazione della popolazione riguardo agli scopi e allo svolgimento della procedura di allestimento dei piani e una tempestiva partecipazione della popolazione e delle persone coinvolte nella pianificazione (cfr. fino al 31 dicembre 2011 art. 5 cpv. 1 LALPT). Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 26 cpv. 1 LST stabilisce che il Municipio informa la popolazione riguardo al progetto di piano (di simile tenore l'art. 32 cpv. 1 LALPT). Ogni cittadino attivo e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni (art. 26 cpv. 2 LST). Il Municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 26 cpv. 3 LST, fino al 31 dicembre 2011 art. 32 cpv. 3 LALPT).
5.3. Queste formalità sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RDAT II-2006 n. 33 consid. 3, II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad assicurare l'effettività della partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che possano essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal Municipio, serve a prevenire la presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del Legislativo comunale (cfr. RtiD I-2009 n. 18 consid. 3.1).
5.4. Come esposto in narrativa, nello specifico si rileva come originariamente la soluzione che prevedeva di ampliare orizzontalmente il posteggio pubblico a servizio del nucleo di Villa Luganese attraverso il dissodamento parziale del bosco sul mapp. 323 fosse stata sottoposta con il piano d'indirizzo dal Municipio al Dipartimento del territorio, il quale però in sede di esame preliminare del 31 marzo 2009, riassumendo le disposizioni legali in materia e rilevando come le autorizzazioni di dissodamento siano concesse solo a titolo eccezionale, aveva respinto tale soluzione anche tenuto conto della morfologia scoscesa del mapp. 323 (cfr. supra, consid. B.b). Ora, dal rapporto di pianificazione dicembre 2011 risulta che il 18 novembre 2009 il Municipio di Lugano ha indetto una serata informativa della popolazione sull'esito dell'esame preliminare del 31 marzo 2009 e che, in medesima data, l'Esecutivo comunale ha disposto il deposito sino al 18 dicembre 2009 degli atti della variante e dell'esito dell'esame dipartimentale per la pubblica consultazione (cfr. cap. 4, pag. 15). Ne risulta che, contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, nell'ambito del processo pianificatorio e sin dalle fasi preliminari della procedura di revisione del piano regolatore l'autorità comunale ha tematizzato la questione attinente all'ampliamento orizzontale del posteggio pubblico esistente sul mapp. 324, informando tempestivamente la popolazione in merito al contenuto dell'esame preliminare e dandole la possibilità di esprimersi sulle considerazioni del Dipartimento del territorio. Inoltre, la circostanza che l'alternativa del dissodamento del bosco sul mapp. 323 fosse stata in seguito nuovamente ponderata dal Municipio tenendo conto delle osservazioni pervenute dalla popolazione, ma che la stessa fosse poi stata abbandonata in favore del controverso autosilo è dimostrata da quanto indicato alle pag. 14 e 19 del messaggio municipale (n. 8590) del 12 settembre 2012 e a pag. 29 del rapporto di pianificazione. Per tali motivi quanto messo in atto dal Municipio - serata pubblica, possibilità di inoltrare osservazioni, possibilità di consultare gli atti pianificatori e l'esame preliminare - appare senz'altro conforme all'obbligo di informazione e partecipazione della popolazione ai sensi dei citati disposti. Infine, si ravvisa che la citata petizione sottoscritta da 193 cittadini è stata sottoposta al Comune solo in seguito alla decisione di adozione della revisione del piano regolatore del Consiglio comunale, risalente al 4 febbraio 2013, contro la quale, tuttavia, solo RI 1 ha poi ricorso con riferimento al vincolo P6. In tali circostanze, è indubbio che il Comune abbia ottemperato al proprio obbligo di rendere partecipe e informare la popolazione disposto agli art. 4 LPT e 5 e 32 LALPT. Il ricorrente appare malvenuto nella misura in cui pretende di sostenere il contrario. La sua censura va dunque respinta.
6.2. I piani regolatori, come appena spiegato, devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 cpv. 4 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15 cpv. 1 LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza (RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii; Eloi Jeannerat/Pierre Moor, in: Heinz Aemisegger et al. [curatori], Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016, n. 56 seg. ad art. 14; Waldmann/
Hänni, op. cit., n. 20 ad art. 18). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni (cfr. Jeannerat/Moor, op. cit., n. 57 ad art. 14; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 20 ad art. 18; Eric Brandt/Pierre Moor, Commentaire LAT, Zurigo 1999, n. 22 ad art. 18 con rinvii; Scolari, Commentario, n. 174 ad art. 28 LALPT). In quest'ordine di idee, l'art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico.
6.3. Coerentemente con quanto prescritto a livello federale, l'art. 29 cpv. 1 LALPT, applicabile al caso di specie, obbliga inoltre i Comuni a stabilire, attraverso apposite NAPR, le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo (lett. a), rispettivamente le regole particolari sull'utilizzazione e i parametri edilizi per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici ed attrezzature pubbliche (lett. b). Specificando che l'obbligo di fissare le regole particolari sull'utilizzazione e i parametri edilizi vale anche per le zone per attrezzature ed edifici di interesse pubblico (AP-EP), il legislatore cantonale aveva inteso rimuovere i momenti di incertezza che caratterizzavano le prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base all'art. 16 dell'or abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973, impedendo che norme vaghe e indeterminate si traducessero in un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al Municipio, rispettivamente in un altrettanto inammissibile rinvio della definizione dell'assetto pianificatorio alla procedura di rilascio del permesso di costruzione (STA 90.2011.77 del 28 giugno 2013 consid. 26.11 non pubblicato in RtiD I-2014 n. 43; RDAT I-2002 n. 15 consid. 4.1 con rinvii). Attraverso l'imposizione di quest'obbligo, riconfermato nel regime vigente (cfr. art. 30 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110), il legislatore ha inoltre scongiurato il pericolo che licenze edilizie per opere di interesse pubblico dovessero essere rifiutate semplicemente perché poggiavano su di una pianificazione carente della zona loro consacrata.
Nel caso concreto il ricorrente non critica la necessità di posteggi pubblici al servizio del nucleo di Villa Luganese e quindi l'interesse pubblico alla base del vincolo. Ritiene tuttavia che, anche alla luce degli emendamenti introdotti dal Governo, il previsto autosilo non verrebbe a inserirsi in modo armonioso nel contesto. In proposito si rileva anzitutto come tale argomento esuli dalla procedura pianificatoria in oggetto, risultando piuttosto afferente alla sua fase realizzativa. In ogni caso, seppur per altre ragioni rispetto a quelle invocate, il vincolo non merita tutela, in quanto risulta lacunoso dal profilo dei parametri edificatori previsti. Infatti, contrariamente a quanto impone l'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT (dal 1°gennaio 2012 art. 30 RLst; cfr. supra, consid. 6.3.), l'art. 58 NAPR - che disciplina i posteggi pubblici - già nella versione adottata dal Consiglio comunale risultava del tutto silente sui parametri edificatori riferiti al nuovo parcheggio P6 (cfr. supra, consid. C). Nella decisione impugnata il Consiglio di Stato, invece di rinviare gli atti al Comune affinché ponesse rimedio all'insufficienza pianificatoria ravvisata, ha disposto una modifica d'ufficio dell'art. 58 NAPR, completandolo con il capoverso 3 (cfr. supra, consid. E), sostituendo in tal modo il suo apprezzamento a quello del Comune, senza che ve ne fossero date le premesse (cfr. supra, consid. 3.). Tuttavia, nonostante l'emendamento, il disposto risulta ancora incompleto, poiché, salvo che per l'altezza massima, non fornisce ulteriori indicazioni in merito agli altri parametri edificatori necessari a definire la zona (distanze, indici di occupazione e di edificabilità; cfr. art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT e, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 1 cifra II RLst). Oltre all'autonomia comunale, la norma, così come approvata, viola dunque l'obbligo di pianificare sancito dall'art. 2 LPT e ribadito all'art. 3 LALPT e di conseguenza non può trovare avallo. Infatti, se è vero che la predeterminazione dei parametri edificatori per zone a vocazione pubblica può risultare talora difficile, tale circostanza non può tuttavia giustificare l'assenza di regole edilizie chiare che disciplinino la pianificazione degli insediamenti in tali zone. Sebbene sia dunque corretto ritenere che nell'ambito della procedura pianificatoria l'ente pianificante non debba ancora definire con estrema precisione i dettagli dell'opera che intende realizzare in una determinata zona e può quindi fare riferimento a un progetto di massima dell'opera (come nel caso che qui ci occupa, cfr. cap. 6.5.1, pag. 30 del rapporto di pianificazione dicembre 2011), esso non può demandare alla procedura edilizia la definizione dei parametri edificatori generali applicabili alle costruzioni che potranno esservi realizzate. Per tutti questi motivi il vincolo di posteggio pubblico P6 sul mapp. 324 va annullato, così come la relativa normativa.
Seppur non sollevata dal ricorrente, nel caso concreto si pone pure la questione relativa all'applicazione dell'art. 38a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15 giugno 2012. Infatti, come esposto in narrativa, rispetto al piano regolatore approvato con risoluzione governativa (n. 8230) del 22 dicembre 1987, dagli atti della revisione risulta un ampliamento della zona edificabile conseguente all'istituzione del vincolo P6 a scapito dell'area forestale a nord del mapp. 324. In proposito occorre rilevare che la revisione all'esame era pendente per approvazione al momento dell'entrata in vigore, il 1° maggio 2014, della modifica della LPT. Nel caso di specie trova dunque applicazione l'art. 38a LPT e, pertanto, ogni nuovo azzonamento può essere approvato unicamente se è compensato con un dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. Aspetto che gli atti della revisione, elaborati nel dicembre 2011, ossia prima dell'entrata in vigore della modifica della LPT del 2014, manifestamente non affrontano. Ad ogni modo, appare d'acchito escluso che qui possa trovare applicazione una delle ipotesi di cui all'art. 52a cpv. 2 lett. b e lett. c OPT, siccome trattano di fattispecie che manifestamente esulano dalla materia del contendere. Il divisato ampliamento della zona edificabile non può beneficiare nemmeno dell'ipotesi di cui alla lett. a, siccome non risulta, e nemmeno viene sostenuto, che questo verrebbe compensato. Anche per questi motivi il vincolo non poteva dunque venir approvato.
9.1. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto e la decisione impugnata annullata nella misura in cui approva il vincolo P6 sul mapp. 324 e la relativa normativa.
9.2. La tassa di giustizia è posta in capo al ricorrente in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le ripetibili all'insorgente, patrocinato, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza, la risoluzione del 7 marzo 2017 (n. 867) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva il vincolo di posteggio pubblico P6 e l'art. 58 cpv. 2 "P6" e 3 NAPR.
La tassa di giustizia di fr. 500.- è posta a carico di RI 1, al quale dev'essere retrocesso l'importo di fr. 1'500.- anticipato in eccesso. Il Comune verserà ad RI 1 complessivamente fr. 1'500.- per ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera