90.2015.31

Incarto n. 90.2015.31

Lugano 8 agosto 2016

In nome della Repubblica e Cantone Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina

vicecancelliere:

Fulvio Campello

statuendo sul ricorso 30 marzo 2015 di

RI 1 patrocinato da: PR 1

contro

la risoluzione 11 febbraio 2015 (n. 503), con cui il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione della variante del piano regolatore del comune di Castel San Pietro concernente l'azzonamento dei fondi posti a cavallo del confine con Mendrisio;

ritenuto, in fatto

A. RI 1 è proprietario del mapp. 632 di Castel San Pietro e del contermine mapp. 1118 di Mendrisio, su cui sorgono la sua casa d'abitazione e diversi accessori. Benché formanti un'unità dal profilo funzionale, i due fondi soggiacciono a due diversi regimi pianificatori: il mapp. 632 è attribuito, per la parte libera dal bosco, alla zona agricola secondo il piano regolatore di Castel San Pietro, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 29 dicembre 1994 (n. 11642) e integrato in seguito da alcune varianti, mentre il mapp. 1118 è attribuito alla zona R2-estensiva secondo il piano regolatore del comune di Mendrisio, approvato dal Governo con risoluzione 2 novembre 2000 (n. 4779) e completato successivamente da numerose varianti.

B. a. Durante la seduta del 24 febbraio 2014 il consiglio comunale di Castel San Pietro ha adottato una variante al fine di armonizzare con il regime pianificatorio vigente nel comune di Mendrisio l'azzonamento di 14 fondi adiacenti al confine giurisdizionale e attribuiti al territorio senza destinazione specifica (mapp. 633), alla zona agricola (mapp. 632 [parz.], 1362, 1218, 1225, 1289, 1964, 1813, 1430, 1426) e alla zona di mantenimento degli insediamenti (1202 [parz.], 582 [parz.], 1351 e 1437). Ad eccezione del mapp. 1225, inserito in zona AP-EP, tutti gli altri fondi sono stati inclusi nella zona R2 residenziale a due piani per una superficie complessiva di 10'861 mq.

b. Contro la pianificazione adottata dal comune CO 3 e CO 4, CO 5, CO 6, CO 7, CO 8 e CO 8 sono insorti con atto unico davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Considerata l'imminente revisione generale del piano regolatore, essi hanno contestato, in assenza di motivi d'urgenza, la necessità di procedere all'allestimento della variante, criticando inoltre nel dettaglio l'azzonamento previsto per i mapp. 632, 1202 e 582.

C. Con risoluzione 11 febbraio 2015 (n. 503) il Governo non ha approvato la variante, in quanto non accompagnata da una proposta di compensazione e quindi contraria agli art. 38a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e 52a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1).

D. Avverso la citata risoluzione governativa RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Lamentando anzitutto una violazione dell'autonomia comunale, egli osserva come la variante, rispondente al principio del coordinamento del piano regolatore con quelli dei comuni vicini, sia giustificata da un prevalente interesse pubblico e non abbia alcuna incidenza sulla contenibilità del piano. Infatti gli azzonamenti previsti non costituirebbero degli ampliamenti della zona edificabile in vista di nuove edificazioni, bensì di inclusioni in zona fabbricabile di fondi già edificati. Per quanto attiene poi alla sua proprietà egli sottolinea come le effettive possibilità edificatorie introdotte dalla variante siano minime e limitate al solo ampliamento dell'edificio principale. Egli contesta infine l'applicabilità degli art. 38a LPT e 52a LPT, ritenuto che la variante, riferita a superfici marginali, non contemplerebbe dei veri ampliamenti della zona edificabile e sarebbe stata adottata prima dell'entrata in vigore della citata normativa.

E. Il comune di Castel San Pietro chiede che il ricorso venga accolto, mentre la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, ne postula la reiezione. Dei loro argomenti si dirà, ove necessario, in seguito. Con gli allegati di replica e di duplica il ricorrente e l'autorità cantonale si riconfermano nelle rispettive tesi di fatto e di diritto, mentre il comune è rimasto silente.

F. Chiamati ad esprimersi in merito al ricorso ed agli allegati di cui al considerando che precede, con osservazioni 2 giugno 2016 CO 3 e CO 4, CO 5, CO 6, CO 7, CO 8 e CO 9 hanno chiesto che il gravame venga respinto. Con gli allegati di triplica e di quadruplica l'insorgente e la Sezione dello sviluppo territoriale confermano le rispettive posizioni.

Considerato, in diritto

1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione del ricorrente in questa sede (art. 30 cpv. 2 lett. c LST)

1.2. Il ricorso può essere evaso sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). L'esperimento del sopralluogo richiesto dal ricorrente e dal comune non è atto a procurare al Tribunale alcun nuovo elemento utile ai fini del presente giudizio.

2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 214).

3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

3.1. Secondo l'art. 15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre: Wald-

mann/Hänni, op. cit., n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.2. 3.2.1. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett. e).

3.2.2. La citata revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici insediative e la loro distribuzione nel cantone.

3.3. 3.3.1. L'art. 38a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).

3.3.2. L'art. 38a LPT è concretizzato dall'art. 52a OPT (pure in vigore dal 1° maggio 2014), il cui cpv. 1 specifica che se al momento della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la decisione dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente l'approvazione di un azzonamento, l'art. 38a cpv. 2 LPT non si applica all'azzonamento quando il ricorso non porta né a un riesame né a una correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario. Il Tribunale federale ha comunque precisato che l'art. 38a LPT risponde a un interesse pubblico preponderante e, pertanto, è immediatamente applicabile anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a prescindere di massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52a cpv. 1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3).

3.3.3. Secondo l'art. 52a cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).

4. 4.1. In concreto, la variante all'esame era pendente per approvazione al momento dell'entrata in vigore, il 1° maggio 2014, della modifica della LPT. Alla luce di quanto appena spiegato, trova dunque applicazione l'art. 38a LPT e, pertanto, ogni nuovo azzonamento può essere approvato unicamente se è compensato con un dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. Aspetto che gli atti della variante manifestamente non affrontano. Ad ogni modo, appare d'acchito escluso che qui possa trovare applicazione una delle ipotesi di cui all'art. 52a cpv. 2 lett. b e lett. c OPT, siccome trattano di fattispecie che manifestamente esulano dalla materia del contendere. Come rettamente ritenuto dal Consiglio di Stato, il divisato ampliamento della zona edificabile non può beneficiare nemmeno dell'ipotesi di cui alla lett. a, siccome non risulta, e nemmeno è sostenuto, che questo verrebbe compensato. Poco importa che la variante abbia un'incidenza minima sulla contenibilità del piano, non contenendo l'art. 38a cpv. 2 LPT differenziazioni di sorta circa le caratteristiche dell'ampliamento della superficie edificabile, che in concreto ammonta a 10'861 mq.

4.2. Poiché la variante comporta un ampliamento della zona fabbricabile contrario all'art. 38a cpv. 2 LPT, non occorre esaminare oltre se l'azzonamento risulta conforme all'art. 15 vLPT (cfr. STF 1C_197/2015 del 2 febbraio 2016 consid. 2.5.e 2.6.), posto che qualora il comune dovesse emendare il difetto testé descritto e riproporre la variante, il Governo sarà chiamato a precisare maggiormente le ragioni alla base della riserva espressa in merito all'azzonamento proposto per la proprietà del ricorrente.

5. Per i motivi che precedono il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), ritenuto che il comune, che ha postulato l'accoglimento dell'impugnativa, ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm), mentre l'assenza di parti vittoriose patrocinate permette di prescindere dall'assegnare ripetibili (art 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.-, già anticipati dal ricorrente, restano a suo carico. Non si assegnano ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il vicecancelliere