Incarti n. 90.2015.3 90.2015.7 90.2015.9
Lugano 2 dicembre 2016
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sui ricorsi:
a.
b.
c.
8 gennaio 2015 di RI 1 già in , ora eredi, patrocianata da: PR 1
12 gennaio 2015 di RI 2 patrocinato da: PR 2,
12 gennaio 2015 di RI 3 patrocinato da: PR 2,
contro
la risoluzione 18 novembre 2014 (n. 5269) con cui il Consiglio di Stato respinge le impugnative inoltrate dagli insorgenti avverso la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno;
ritenuto, in fatto
A. Nella frazione di Vira (Gambarogno) del comune del Gambarogno RI 1 era proprietaria fino alla data del suo decesso (16 gennaio 2016) del mapp. 1362, ubicato in località Scesana. RI 2 è invece proprietario dei mapp. 718, 1312 e 1313, tra di essi confinanti e posti in località Fosano. A RI 3 appartiene infine il mapp. 1294, pure posto in quest'ultima località e prossimo alla località Scesana. Tutti i citati fondi distano, tra di loro, 100/150 m al massimo. Il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004), assegnava la parte preponderante di questi fondi e l'intero mapp. 1313 alla zona residenziale estensiva (R2).
B. a. Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. Il mapp. 1362 è stato assegnato completamente alla zona agricola. Il mapp. 1294, di grandi dimensioni, è stato attribuito a questa zona per la netta maggior parte; solo la porzione inferiore della particella è stata inserita nella zona residenziale semi-intensiva (RSI). Il complesso dei mapp. 718, 1312 e 1313 è infine stato assegnato per 2/3 circa alla zona agricola; solo la parte adiacente al nucleo di Fosano è stata inserita nella zona di completazione del nucleo (CN); l'unico fondo completamente inserito in quest'ultima zona è risultato essere il mapp. 1313. In quanto attribuiti alla zona agricola di contorno delle zone residenziali, i citati fondi sono stati inseriti anche nella zona di protezione del paesaggio (ZPP2). Il Consorzio ha inoltre stralciato la strada di raccordo (SR2), mai realizzata, che avrebbe servito il comparto.
b. Con impugnativa 12 maggio 2009 RI 1 è insorta dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha chiesto di mantenere nella zona edificabile il mapp. 1362. Trattavasi difatti di terreno urbanizzato, che rispondeva ai requisiti della zona edificabile, già riconosciuto come fabbricabile. Faceva solo difetto l'accesso stradale che l'ente pubblico aveva omesso di realizzare malgrado fosse stato pianificato (strada di raccordo SR2) nel previgente piano.
c. Con gravame 14 maggio 2009 anche RI 2 si è appellato al Governo. Con argomenti analoghi, egli ha postulato l'inserimento dei suoi fondi nella zona RSI. In più, egli ha espressamente domandato il mantenimento della strada di raccordo SR2, in quanto volta ad urbanizzare i settori di Fosano e Scesana.
d. Con ricorso del 14 maggio 2009, pure RI 3 si è rivolto al Governo per chiedere l'assegnazione integrale del mapp. 1294 alla zona fabbricabile (RSI) e il mantenimento della strada di urbanizzazione del comparto. Diversamente dagli altri due insorgenti il predetto ha rilevato di poter realizzare autonomamente un accesso al citato fondo attraverso il sottostante mapp. 709, pure di sua proprietà.
e. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed ha respinto i ricorsi, che ha evaso insieme ad altri (cfr. pag. 131-135).
C. a. Con impugnative individuali del 13 settembre 2011 i proprietari sono insorti contro il giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio del Consiglio di Stato. Hanno inoltre censurato una doppia lesione del loro diritto di essere sentiti, sia per l'omissione del sopralluogo richiesto, sia per la motivazione carente della risoluzione.
b. Esperito in data 2 ottobre 2012 un sopralluogo, con sentenza 12 febbraio 2014 (n. 90.2011.74/90/91) questo Tribunale ha parzialmente accolto i ricorsi in parola, annullando la decisione 21 luglio 2011, nella misura in cui approva l'assegnazione alla zona agricola e alla zona di protezione del paesaggio ZPP2, in tutto o in parte, dei mapp. 1362, 1294, 718 e 1312, in quanto lesiva del diritto di essere sentiti degli insorgenti. Gli atti sono stati retrocessi al Consiglio di Stato per una nuova decisione (cfr. dispositivo n. 1, pag. 14).
D. Con risoluzione 18 novembre 2014 (n. 5269) il Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi in parola, confermando l'azzonamento adottato nel 2009 dal Consorzio per le proprietà in parola. Al loro mantenimento in zona edificabile osterebbero infatti innumerevoli motivi: la loro morfologia complessa e in forte pendenza (ad eccezione del mapp. 1362), l'assenza di accesso carrabile - dimostrata peraltro dall'espressa richiesta dei ricorrenti RI 3 e RI 2 di ripristinare la strada di raccordo SR2 -, l'assenza di un comparto largamente edificato, il sovradimensionamento del piano regolatore ed infine l'art. 38a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e l'art. 52a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1).
E. a. Con impugnativa 8 gennaio 2015 RI 1 è insorta dinanzi a questo Tribunale, al quale ha chiesto di mantenere nella zona RSI l'intero mapp. 1362. Ribadendo gli argomenti già sollevati nel ricorso del 13 settembre 2011, essa rimprovera al Governo di avere accertato arbitrariamente la situazione di fatto e violato l'art. 19 LPT, considerando la sua proprietà priva di accesso sufficiente ai fini dell'edificabilità, di avere valutato arbitrariamente la situazione morfologica e lo stato edificato del comparto, di essere incorso nell'arbitrio e di aver leso l'art. 15 cpv. 4 LPT nel determinare il sovradimensionamento del piano regolatore. Il dezonamento del mapp. 1362, non sorretto da un interesse pubblico sufficiente, sproporzionato e concretizzante una disparità di trattamento con i fondi limitrofi, risulterebbe di conseguenza lesivo della garanzia della proprietà.
b. Con gravame 12 gennaio 2015 anche RI 3 è insorto dinanzi a questo Tribunale, al quale ha chiesto di mantenere nella zona RSI il complesso dei suoi fondi e di ripristinare la strada di raccordo SR2. Egli rimprovera al Governo di aver accertato arbitrariamente la situazione di fatto e di aver violato l'art. 19 LPT, considerando le sue proprietà prive di accesso e abolendo la strada di raccordo, di aver commesso arbitrio e leso l'art. 15 cpv. 4 LPT, ritenendo che il piano regolatore sia sovradimensionato, di aver valutato arbitrariamente la situazione morfologica e lo stato edificato del comparto, creando una disparità di trattamento, e di aver leso in definitiva la garanzia della proprietà, inserendo i suoi fondi in zona agricola, rispettivamente in zona CN, senza che il dezonamento sia sorretto da interessi pubblici sufficienti.
c. Infine, con ricorso 12 gennaio 2015 RI 2 è insorto dinanzi a questo Tribunale, al quale ha chiesto di mantenere nella zona RSI l'intero mapp. 1294 e di ripristinare la strada di raccordo SR2. Con argomenti analoghi a quelli sollevati da RI 3, egli rimprovera in sostanza al Governo di aver leso la garanzia della proprietà, inserendo il mapp. 1294 in zona agricola in assenza di interessi pubblici sufficienti.
F. All'accoglimento dei ricorsi si oppongono la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del governo, e il municipio di Gambarogno, in rappresentanza del comune. Dei loro argomenti si dirà, ove necessario, in seguito.
G. Il secondo scambio degli allegati, cui non ha fatto capo il patrocinatore di RI 1, ha visto la conferma delle posizioni dei ricorrenti e della Sezione, mentre il municipio è rimasto silente.
H. Il 10 maggio 2016 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti dei rispettivi incarti. Nell'ambito del sopralluogo esperito al mapp. 1362 l'avv. PR 1 ha precisato di non poter produrre il certificato ereditario di RI 1, essendo ancora in corso la pratica per il suo rilascio. Le parti non hanno presentato conclusioni.
Considerato, in diritto
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato adottato ed approvato in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011), esso dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 214).
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è stato adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra Gambarogno, San Nazzaro, Magadino, Vira Gambarogno, Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta l'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso una tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei predetti enti locali.
Regime pianificatorio introdotto dalla revisione per le proprietà dei ricorrenti
3.1. Secondo l'art. 15 vLPT, nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edifi-cazione che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre: Waldmann/Hänni, op. cit., n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2.
3.2.1. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT sta-bilisce che le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett. e).
3.2.2. La citata revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in una zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici insediative e la loro distribuzione nel cantone.
3.3.
3.3.1. L'art. 38a LPT, che disciplina il diritto transitorio della mo-difica della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adatta-re i propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione pas-sata in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la deli-mitazione di nuove zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
3.3.2. L'art. 38a LPT è concretizzato dall'art. 52a OPT (pure in vigore dal 1° maggio 2014) il cui cpv. 1 specifica che se al mo-mento della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la decisione dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente l'approvazione di un azzonamento, l'art. 38a cpv. 2 LPT non si applica all'azzonamento quando il ricorso non porta né a un riesame né a una correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario. Il Tribunale federale ha comunque precisato che l'art. 38a LPT risponde a un interesse pubblico preponderante e, pertanto, è immediatamente applicabile anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a prescindere di massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52a cpv. 1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3).
3.3.3. Secondo l'art. 52a cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzona-menti soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garan-tire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assi-curare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezio-ne dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).
In concreto, i ricorsi di prima istanza erano pendenti al momento dell'entrata in vigore, il 1° maggio 2014, della modifica della LPT. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che alle richieste dei ricorrenti tendenti ad ottenere il mantenimento in zona edificabile dei loro fondi ostassero l'art. 38a LPT e 52a OPT. Tale tesi va differenziata nel senso che, in forza di quanto appena spiegato al considerando 3.3., l'art. 38a LPT trova applicazione solo in relazione alla richiesta di inserire in zona fabbricabile la porzione del mapp. 1294 attribuita in precedenza alla zona forestale indicativa, e la porzione dei mapp. 718 e 1312 attribuita in precedenza al territorio fuori dalle zone edificabili, e pertanto la stessa potrebbe venir approvata unicamente se fosse compensata con un dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. In proposito appare d'acchito esclusa la presenza di una delle ipotesi di cui all'art. 52a cpv. 2 lett. b e lett. c OPT, siccome trattano di fattispecie che manifestamente esulano dalle richieste formulate nei ricorsi. Ma al divisato ampliamento della zona edificabile sembrerebbe ostare soprattutto l'ipotesi di cui alla lett. a, siccome non risulta e nem-meno è sostenuto che questo verrebbe compensato. In ogni caso, la questione non necessita di essere approfondita oltre in questa sede, poiché i ricorsi andrebbero comunque sia respinti, visto che, come si vedrà nel seguito, l'ampliamento richiesto non rispetta nemmeno i requisiti dell'art. 15 vLPT. Per quanto attiene invece al mapp. 1362 e alla porzione delle proprietà di RI 2 e di RI 3 che sono state tolte dalla zona edificabile, la questione relativa all'applicazione dell'art. 38a LPT non si pone.
6.1. Nella fattispecie occorre premettere che, attraverso la revisione del piano regolatore, il Consorzio ha proposto l'esclusione dalle aree fabbricabili di alcuni terreni o territori. Esso ha tuttavia, nel contempo, proposto anche degli ampliamenti delle zone edificabili. In proposito va ricordato che con giudizio 28 giugno 2013 questo Tribunale ha accolto parzialmente il ricorso interposto dal comune del Gambarogno contro la risoluzione governativa 21 luglio 2011 di approvazione della revisione (cfr. inc. n. 90.2011.77 consid. 3, consultabile all'indirizzo: http://www.sen-tenze.ti.ch). Nella risoluzione qui impugnata il Consiglio di Stato riassume e conferma quanto statuito nel 2011 in sede di approvazione della revisione. In tale sede esso aveva condiviso le riduzioni delle aree costruibili ma aveva disatteso gli ampliamenti. A fronte di 15'328 unità insediative (UI) effettive (di cui 4'060 abitanti nel 2009, data di adozione della revisione) e di una previsione, dallo stesso eseguita, di circa 16'400 UI (di cui 4'475 abitanti nel 2020, applicando i tassi di crescita della popolazione verificatisi nel decennio 2000-2009, pari a circa l'1.14% l'anno), esso aveva rilevato che le zone edificabili proposte avrebbero invece permesso di accogliere circa 21'500 UI (di cui 7'052 abitanti), ovvero una quantità eccessiva rispetto ad un'ipotesi realistica di sviluppo demografico ed economico del comune (+40% nel complesso, +74% per quanto concerneva particolarmente gli abitanti per rapporto alla situazione del 2009; cfr. risoluzione impugnata, pag. 7, e risoluzione 21 luglio 2011, pag. 34-39).
In sede di risposta al ricorso inoltrato dal comune contro la risoluzione di approvazione del piano regolatore (inc. 90.2011.77, citato sopra), la Divisione dello sviluppo territoriale aveva ribadito la bontà di questa previsione. Da una minuziosa riverifica dei calcoli, era anzi risultato che la superficie edificabile netta (SEN) del nuovo piano fosse leggermente più estesa di quella conteggiata nella risoluzione, per cui la sua capacità risultava per finire, del pari, leggermente superiore a quanto indicato nella risoluzione di approvazione: 22'336 UI complessivamente (in luogo dei 21'500 circa), di cui 7'485 abitanti (in luogo dei 7'052). Anche tali verifiche vengono confermate a pag. 7 della risoluzione qui impugnata.
6.2. Va poi detto che il Consiglio di Stato, nella predetta procedura, non aveva esatto il puntiglioso rispetto della prognosi dallo stesso effettuata circa la presumibile evoluzione a 16'400 UI, ma - attraverso la non approvazione dei vari ampliamenti della zona fabbricabile proposti rispettivamente la non conferma di taluni azzonamenti sanciti dal previgente piano regolatore - esso aveva semplicemente ricondotto la contenibilità del controverso piano a 19'100 UI circa (cfr. risoluzione 21 luglio 2011, pag. 62), che sono stati precisati dal Dipartimento, in sede di risposta al citato gravame del comune, in 20'010 UI (di cui 7'066 abitanti).
6.3. Questo Tribunale aveva quindi ritenuto nella citata sentenza del 28 giugno 2013, che la significativa differenza tra quanto previsto dal Governo e quanto dallo stesso approvato permetteva, per finire, di tenere nella debita considerazione anche il possibile, importante maggior incremento dello sviluppo demografico ed economico del comune sostenuto da quest'ultimo. Ne discendeva che, in linea di principio, a ragione il Consiglio di Stato aveva disatteso gli ampliamenti dalla zona fabbricabile proposti dal Consorzio, poiché essi non rispondono a una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b vLPT (cfr. sentenza cit., consid. 4.6). Tali conclusioni, rispettivamente quanto decretato in merito al calcolo relativo alla contenibilità del piano non possono che venir ribadite in questa sede, motivo per il quale le relative critiche sollevate dai ricorrenti non possono venir accolte.
7.1. Innanzitutto questi fondi non appartengano ai terreni edificati in larga misura ai sensi restrittivi intesi dalla giurisprudenza. Con terreni edificati in larga misura, secondo l'art. 15 lett. a vLPT, si intende infatti essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
7.1.1. Mapp. 1362
Il fondo di RI 1, posto in località Scesana, è delimitato sia a monte che a valle da sentieri pedonali, mentre sul lato ovest confina con un corso d'acqua. È vero che, come essa pone in rilievo, sotto il profilo di un'analisi strettamente limitata alle sole proprietà limitrofe, il mapp. 1362 risulta attorniato da edificazioni (mapp. 680 a ovest, mapp. 681 e 682 a sud, mapp. 685 e 686 a est - che risultano tuttavia separati dalla proprietà della ricorrente dal mapp. 684, inedificato - e mapp. 677 a nord/ est), sennonché la sua proprietà, unitamente ai contermini mapp. 680, 681 e 682, appartengono ad un'area edificata in modo diffuso, posta a monte del sentiero panoramico, che il comune ha voluto escludere dalla zona edificabile, attribuendo al citato sentiero la funzione di spartiacque fra zona costruibile e non e ponendo, in questo modo, un limite di zona chiaramente percettibile e coerente. Ben diversa risulta infatti la densità edilizia delle fasce edificate poste ai lati della strada cantonale, che si snoda a valle della proprietà della ricorrente. Ora, a prescindere dalla problematica relativa all'accesso al fondo, ampiamente sottolineata dal Governo, come il sopralluogo ha permesso di appurare, esso fa manifestamente parte del vasto comparto attribuito alla zona agricola, formante un'importante fascia verde che garantisce la transizione fra la zona boschiva, posta più a sud, e la zona edificabile. Da notare poi che i proprietari dei mapp. 680, 681, 682 e 684, contermini al fondo della ricorrente e posti anch'essi a monte del citato sentiero, non hanno ricorso contro il dezonamento dei loro fondi con conseguente attribuzione alla zona agricola. D'altro canto, RI 1, nel suo ricorso, si è limitata a postulare il solo mantenimento della sua proprietà nella zona edificabile e non ha esteso la sua richiesta a tutto il comparto che si espande ad est, precedentemente incluso in zona fabbricabile. Di conseguenza, allo stato attuale, il mantenimento del fondo della ricorrente in zona edificabile concorrerebbe a formare una propaggine incongrua all'interno della zona agricola.
7.1.2. Mapp. 1294
Un discorso analogo vale per il fondo, di vaste dimensioni (6'236 mq), di proprietà di RI 2, di cui solo una modesta porzione, rivolta a settentrione e incuneata nella zona edificabile, è stata mantenuta in tale zona. Da notare anzitutto che, a differenza della proprietà di RI 1, il fondo del ricorrente confina solo su due lati con proprietà edificate (mapp. 711, 712 e 1103 a nord, mapp 714 nord/est e mapp. 716 a ovest), di cui quattro proprietà (mapp. 711, 712, 1103 e 714) appartenenti al territorio fabbricabile ma di cui tre (mapp. 712, 1103 e 714) contornanti proprio la porzione del mapp. 1294 mantenuta in tale zona. Ma a prescindere da ciò, il sopralluogo ha permesso di appurare che, se nel caso del mapp. 1362 si è in presenza, nelle adiacenze, di episodi edificati isolati e estremi di una trama, quella edificata, che va via via disperdendosi verso sud, nel caso del mapp. 1294, confinante ad ovest con la zona agricola, a sud col bosco e ad est con il mapp. 718, di cui si dirà al considerando 7.1.3, anche questa condizione fa difetto, di modo che va categoricamente escluso che esso possa far parte del territorio edificato in larga misura. Esso si pone infatti in una manifesta relazione di continuità con il comparto agricolo limitrofo, che funge da limite alla zona edificabile e si inserisce quale fascia verde fra di essa e il bosco, posto più a sud. Di conseguenza, a prescindere dalla problematica relativa all'accesso, che risulta certamente garantito per la porzione del fondo attribuita alla zona edificabile, raggiungibile dalla cantonale tramite il mapp. 709, l'impostazione del comune, che ha fissato il limite della zona edificabile in corrispondenza dei fondi già edificati, posti a nord della proprietà del ricorrente, appare del tutto coerente e immune da critiche.
7.1.3. Mapp. 718, 1312, 1313
L'appezzamento formato dai mapp. 718, 1312 e 1313, di complessivi 3'893 mq, confina a ovest con il mapp. 1294 e a est con il nucleo di Fosano. La proprietà è inedificata, ad eccezione dell'edificio al mapp. 718 e delle sue adiacenze, sistemate con un terrazzo e cintate con un muro di sasso che delimita la parte costruita. Attualmente la proprietà è sfruttata per la coltivazione della vite. La pianificazione all'esame assegna, come visto, l'appezzamento alla zona agricola, salvo per una fascia ad est, profonda circa 30.00 m e posta a diretto contatto con il nucleo di Fosano, che include l'edificio esistente al mapp. 718, e che viene attribuita alla zona CN. A nord la proprietà confina con l'Oratorio della Madonna degli Angeli e con la zona edificabile. Il sopralluogo esperito dal Tribunale e documentato dalle fotografie agli atti, ha permesso di confermare ciò che già emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali, ossia che in nessun caso, nemmeno parzialmente, l'appezzamento presenta le caratteristiche proprie ai terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a vLPT. Esso è invece posto ai margini della zona edificabile, con la quale, come detto, ha solo un episodico contatto diretto a valle (mapp. 714), mentre risulta fortemente correlato con il mapp. 1294 e con la zona agricola che si espande a ovest, delimitata a sud da bosco. I fondi sono inoltre manifestamente sottratti all'edilizia del nucleo antico di Fosano che si sviluppa ad est e verso il quale il comune ha rettamente approntato la fascia attribuita alla zona CN, che funge da area di transizione fra il nucleo storico e la zona agricola ed in cui sono peraltro ammesse nuove costruzioni a completazione dell'impianto urbanistico del nucleo (cfr. art. 35 delle norma di attuazione del piano regolatore). In conclusione, anche in questo caso l'impostazione del comune, che ha fissato il limite della zona edificabile in corrispondenza dei fondi già edificati, posti a nord delle proprietà del ricorrente, appare del tutto coerente e merita di venir confermata.
7.2. I mappali dei ricorrenti non sono nemmeno necessari per lo sviluppo del comune nei prossimi quindici anni (cfr. art. 15 lett. b vLPT). Come spiegato al consid. 6, le zone edificabili definite attraverso il piano regolatore previgente, approvato dal Governo il 12 luglio 1985, integrate dalle riduzioni di superfici fabbricabili proposte dal Consorzio ed approvate dal Consiglio di Stato in sede di revisione, sono già più che sufficientemente dimensionate per soddisfare i prevedibili fabbisogni del comune.
7.3. In assenza dei requisiti legali, a ragione il comune ha estromesso il mapp. 1362 e la parte preponderante dei mapp. 1294, 718 e 1312 dalla zona fabbricabile. L'interesse pubblico alla tutela del paesaggio e al contenimento dell'espansione a macchia d'olio della zona fabbricabile in assenza di necessità appare, in concreto, preminente rispetto agli interessi dei privati a veder incluso il proprio fondo nel territorio fabbricabile. Dalla Relazione di pianificazione agosto 2008 è infatti possibile evincere che questa scelta non è da ricondurre unicamente a motivi di ordine generale, come il sovradimensionamento della zona edificabile, ma anche (pag. 63) all'obbiettivo specifico di "(…) ridisegnare formalmente l'assetto pianificatorio dei comparti residenziali ponendo particolare attenzione alla relazione tra le tipologie insediative e i contesti naturali, paesaggistici e urbanistici del territorio, ridefinire i limiti volumetrici degli edifici in funzione del territorio e del come è stato costruito nel tempo andando quindi oltre il concetto dell'aumento delle possibilità edificatorie ad ogni costo (…)". Inoltre, in presenza di una zona edificabile sovradimensionata risulta corretto
7.4. Poiché le superfici in questione non soddisfano i requisiti di cui all'art. 15 vLPT, non solo merita di essere tutelata la decisione di non assegnarle (porzione del mapp. 1294 attribuita in precedenza alla zona forestale indicativa, e porzione dei mapp. 718 e 1312 attribuita in precedenza al territorio fuori dalle zone edificabili), rispettivamente di toglierle dalla zona edificabile, ma anche quella di attribuirle alla zona agricola, intesa nella sua accezione più ampia, espressamente sancita all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000 (supra, consid. 4.). Ciò anche alla luce della tutela paesaggistica del comparto, che la misura mette al riparo da nuove costruzioni.
7.5. Anche la ponderazione globale degli interessi conferma infine la bontà della decisione di attribuire alla zona agricola e alla zona di protezione del paesaggio (ZPP2) le proprietà in parola. L'interesse paesaggistico a definire chiaramente i limiti della zona fabbricabile, comprimendoli, risulta preponderante rispetto all'interesse dei proprietari a mantenere in zona fabbricabile dei terreni marginali, la cui morfologia, salvo il mapp. 1362, rende disagevole l'edificazione e il cui accesso verrebbe garantito solo pedonalmente (ad eccezione del mapp. 1294, ove tuttavia il Governo pone giustamente in dubbio, a pag. 4-5 della decisione impugnata, che l'accesso carrabile privato attraverso il mapp. 709 presenti la funzionalità necessaria a servire un'ipotetica edificazione su tutto il fondo). Dev'essere poi rilevato che il ridimensionamento delle zone edificabili concretizza gli scopi e i principi della pianificazione del territorio esposti all'art. 1 e 3 LPT ed in particolare il rispetto del paesaggio e il mantenimento per l'agricoltura di sufficienti superfici coltive idonee. Le modifiche della LPT, entrate in vigore il 1° maggio 2014, prevedono del resto ormai espressamente il sostegno degli sforzi messi in atto, tramite misure pianificatorio, per realizzare insediamenti compatti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT).
7.6. In definitiva la decisione di assegnare i fondi in esame alla zona agricola e alla zona ZPP2 appare sorretta da una valida base legale e risponde a un interesse pubblico e preminente. Essa rispetta pure il principio di proporzionalità poiché si tratta, alla fin fine, dell'unica soluzione in concreto possibile. Non è dunque data una lesione della garanzia della proprietà.
Per quanto attiene infine allo stralcio dal piano della strada di raccordo SR2, mai realizzata, va osservato che scopo della stessa era quello di urbanizzare tutto il vasto comprensorio in cui sono situati i fondi dei ricorrenti, allora incluso nella zona fabbricabile. Ora, venendo a cadere, per tutti i motivi esposti nella Relazione di pianificazione agosto 2008, i presupposti per mantenere in tale zona tutto il comprensorio lambito dalla strada, viene gioco forza a cadere anche l'interesse pubblico alla sua previsione e alla sua realizzazione. La richiesta in tale senso di RI 2 e RI 3 va quindi respinta.
Parità di trattamento
Da ultimo, non è data di vedere disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il riferimento al fatto che le proprietà confinino con la zona edificabile non è di rilievo. Infatti in ambito pianificatorio la parità di trattamento si confonde con il divieto d'arbitrio (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a), ciò che non si avvera nel caso concreto poiché la decisione impugnata posa su motivazioni pertinenti. Priva di qualsiasi fondamento, le censure non meritano dunque di essere ulteriormente approfondite.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
I ricorsi sono respinti.
La tassa di giustizia di complessivi fr. 4'500.-, è posta a carico dei ricorrenti nella misura di fr. 1'500.- ciascuno. Di conseguenza a ognuno di essi va restituito l'importo di fr. 500.-, versato in eccesso quale anticipo sulla presunte spese processuali.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere