Incarto n. 90.2015.14
Lugano 3 ottobre 2016
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sul ricorso 29 gennaio 2015 di
RI 1
RI 2 RI 3 patrocinati da: PR 1
contro
la risoluzione 17 dicembre 2014 (n. 5820), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del comune di Lavizzara, sezione di Fusio, concernente la creazione di un centro d'accoglienza per turisti presso la diga del Sambuco;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 18 ottobre 2013 il consiglio comunale di Lavizzara ha adottato una variante del piano regolatore, sezione di Fusio, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 13 marzo 1984 (n. 1172) e integrato in seguito da alcune varianti. Al fine di rafforzare la funzione turistico-ricreativa della valle del Sambuco, la variante prevede l'attribuzione della parte meridionale del mapp. 928 (di proprietà delle __________), posto fuori zona edificabile, a una zona per edifici e attrezzature di interesse pubblico AP/EP denominata "Area servizi valle del Sambuco" e retta dall'art. 38 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR). L'area, di ca. 2'200 mq, è destinata alla realizzazione di un centro di servizi e di accoglienza dei turisti, incluso uno snack bar, in corrispondenza della diga del Sambuco, nel luogo dove sorge attualmente un piccolo chiosco (11 mq), adibito a mescita, e alcuni posteggi.
B. Con ricorso 20 febbraio 2014, assistito da una replica, RI 1, RI 2 e RI 3 - usufruttuaria, rispettivamente proprietari di diversi terreni posti nel comune, fra cui i mapp. 167, 168 e 170 su cui sorge l'Antica Osteria Dazio - sono insorti davanti al Consiglio di Stato, postulando l'annullamento della variante. Essi hanno innanzitutto sostenuto di essere legittimati a impugnare la variante
in quanto comproprietari, rispettivamente usufruttuari di numerosi mappali sul territorio di Lavizzara-Fusio e conseguentemente interessati alla modifica pianificatoria.
Nel merito gli insorgenti ritengono che essa sarebbe priva di interesse pubblico e unicamente finalizzata a sanare la situazione di illegalità in cui versa il chiosco che sorge presso la diga. La variante violerebbe in particolare il principio della concentrazione degli insediamenti, andando ad intaccare, senza validi motivi, il territorio posto fuori dalla zona edificabile. Inoltre l'accesso alla zona tramite la strada consortile Fusio-Naret risulterebbe insufficiente dal profilo della sicurezza del traffico e inadeguato a sopportare l'afflusso dei veicoli privati.
C. Con risoluzione 17 dicembre 2014 (n. 5820) il Consiglio di Stato ha approvato la variante, respingendo il ricorso in parola. L'Esecutivo cantonale ha innanzitutto ammesso senza riserve né motivazione la legittimazione attiva degli insorgenti, limitandosi a invocare genericamente l'art. 28 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1). Sottolineando poi nel merito come la creazione di un centro di accoglienza per turisti costituisca l'elemento chiave attorno al quale gravita il progetto di valorizzazione turistica della Valle del Sambuco, il Governo ha reputato adeguate le capacità ricettive della strada consortile per rapporto alla nuova zona.
D. Avverso tale risoluzione RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e riproponendo le censure disattese dal Governo. Essi rimproverano inoltre all'Esecutivo cantonale di aver leso il loro diritto di essere sentiti - sia con riferimento al mancato esperimento di un sopralluogo, sia con riferimento alla motivazione incompleta della risoluzione impugnata -, di aver accertato in modo incompleto la fattispecie e infine di aver violato l'art. 38a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e l'art. 52a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1).
E. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, e il comune di Lavizzara postulano la reiezione del gravame con argomenti che, ove necessario, verranno ripresi in seguito. Il comune, in particolare, contesta la legittimazione attiva dei ricorrenti.
F. Con gli allegati di replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi di fatto e di diritto. In merito alla legittimazione attiva, i ricorrenti hanno soggiunto che, in quanto comproprietari, rispettivamente usufruttuari dei fondi su cui sorge l'Antica Osteria Dazio sarebbero portatori di un interesse di natura economica, siccome direttamente toccati dalla variante, poiché
ammette la realizzazione di uno spazio espositivo per la vendita di prodotto locali e di uno snack-bar nei pressi della diga del Sambuco, i quali saranno di evidente concorrenza a tutti i portatori di interesse del nucleo di Fusio.
G. L'11 maggio 2016 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale occasione le parti si sono riservate la facoltà di presentare eventuali osservazioni conclusive.
H. Il 15 giugno 2016 i ricorrenti hanno prodotto una documentazione fotografica relativa alla strada Fusio-Naret, che è stata acquisita agli atti, offrendo alle parti la possibilità di esprimersi in merito. Hanno poi fatto seguito le osservazioni conclusive, con cui queste hanno ribadito le loro posizioni.
Considerato, in diritto
1.2. Il ricorso può essere evaso in base agli atti e alle risultanze del sopralluogo, senza assumere ulteriori prove (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.1. Secondo l'art. 28 cpv. 1 LST contro il contenuto del piano sono legittimati a ricorrere davanti al Consiglio di Stato ogni cittadino attivo nel comune (lett. a) come pure ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b). Introducendo il requisito dell'interesse degno di protezione, che coincide con quello ancorato all'art. 65 cpv. 1 lett. c della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1; cfr. Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015 pag. 203 segg., pag. 210) il legislatore ha voluto, in primo luogo, escludere l'actio popularis, cosicché difetta della legittimazione ricorsuale chi, non essendo cittadino attivo del comune in questione, non sia toccato dal provvedimento impugnato altrimenti che qualsiasi altra persona o che la collettività. Occorre pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della contestazione. D'altro lato basta, però, l'esistenza di un interesse degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica, può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in ossequio al menzionato requisito basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato e attuale all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1 e rinvii).
2.2. In concreto, per poter insorgere davanti al Consiglio di Stato contro la variante adottata dal comune, i ricorrenti - che non sono cittadini di Lavizzara - avrebbero dovuto sostenere e, soprattutto, dimostrare di essere portatori di un interesse degno di protezione, secondo la giurisprudenza testé enunciata. Ciò che non hanno fatto. Limitarsi a evocare in modo del tutto generico di essere proprietari o usufruttuari di diversi fondi nella località di Fusio non è sufficiente. Inoltre, la variante interessa un comparto situato a circa. 2.5 km dall'abitato di Fusio. Posto che, contrariamente a quanto asseriscono, le loro proprietà sono situate a distanze ragguardevoli dalla zona oggetto di variante essi non dimostrano in alcun modo di porsi in una relazione rilevante e speciale con il comparto interessato dal provvedimento, che giustifichi il loro interesse a ricorrere, né tanto meno spiegano in che cosa diverga la loro posizione per rapporto all'oggetto del provvedimento rispetto a quella di una qualsiasi altra persona. Tanto meno il fatto di evocare in termini generali di essere proprietari o usufruttuari di uno stabile nel quale viene esercitata un'attività economica che potenzialmente potrebbe entrare in concorrenza con quelle previste dalla variante è atto a suffragare la loro legittimazione attiva. Sollevata in termini del tutto sommari, questa tesi non è sostenuta da riscontri fattuali. Gli insorgenti avrebbero in particolare dovuto spiegare al Tribunale per quale motivo una struttura situata a una notevole distanza sia atta a esercitare una particolare influenza sulla ripartizione della clientela (cfr. Pierre Moor/ Étienne Poltier, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, III ed., Berna 2011, pag. 741; RDAF 1998 I 197, consid. 2 c/cc ). Essi nemmeno hanno illustrato la natura esatta dell'attività economica svolta dall'Antica Osteria Dazio, né in che misura la realizzazione delle opere previste dalla variante - volta a rafforzare l'offerta turistica ai fruitori della valle del Sambuco, ciò che invero potrebbe giovare (indirettamente) anche a loro - potrebbe pregiudicarla. Ora, benché al pari degli altri presupposti processuali la sussistenza della legittimazione a ricorrere dev'essere esaminata d'ufficio, la prova delle circostanze fattuali che la fondano spetta comunque al ricorrente (cfr. ZBl 100/ 1999 pag. 399; RDAT I-2001 n. 27), ciò che in concreto non è avvenuto, né è altrimenti ravvisabile.
2.3. Ferme queste premesse, è a torto che il Consiglio di Stato ha riconosciuto la legittimazione attiva agli insorgenti, entrando nel merito del ricorso, che avrebbe invece dovuto dichiarare irricevibile. L'impugnativa presentata davanti al Tribunale non può, pertanto, che essere respinta, non giustificandosi la riforma del dispositivo di rigetto. L'esame delle critiche sollevate dai ricorrenti in questa sede avviene dunque a puro titolo abbondanziale.
3.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 214).
4.1. I ricorrenti lamentano anzitutto una violazione del loro diritto di essere sentiti per il fatto che, prima di decidere, il Consiglio di Stato non avrebbe indetto un sopralluogo in contraddittorio. La censura si palesa manifestamente infondata nella misura in cui, nel loro ricorso 20 febbraio 2014, tale mezzo di prova non era stato richiesto. Il Governo ha inoltre spiegato, in sede di risposta, di aver evaso il ricorso degli insorgenti, disponendo di elementi sufficienti per confrontarsi con la fattispecie, senza dover far capo al sopralluogo, di modo che questo non avrebbe portato ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (cfr. RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1b ad art. 18).
4.2. I ricorrenti rimproverano poi al Governo di non essersi confrontato con le chiare censure da essi sollevate, in particolare per quanto concerne la violazione del principio della concentrazione degli insediamenti, la carenza di interesse pubblico nonché l'adeguatezza della variante. Anche in questo caso il Consiglio di Stato avrebbe quindi violato il loro diritto di essere sentiti.
4.2.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45 consid. 2a; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIa edizione, Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Borghi/ Corti, op.cit., ad art. 26 n. 2c; Lorenz Kneubühler, Die Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag. 29 seg.). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte a influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF cit., ibidem, inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con rinvii; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2, 1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con rinvii; Scolari, op. cit., n. 532 con rinvii, tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b; Borghi/Corti, op. cit., ad art. 26 n. 2a, pure con rinvii).
4.2.2. Alla luce dei principi testé esposti, le critiche dei ricorrenti si rivelano manifestamente infondate: da una lettura di tutta la risoluzione impugnata, e quindi non limitata alla sola parte dedicata all'evasione del loro ricorso, emergono infatti tutti gli elementi di rilievo che hanno portato il Governo a condividere la variante e a respingere il gravame, ponendo così gli insorgenti nella situazione di comprendere appieno i motivi alla base della decisione e permettendo loro di impugnarla con piena cognizione di causa. In questo contesto va rilevato in particolare come al capitolo 4.1. "Esame dei contenuti della variante", pag. 9-10, il Consiglio di Stato ha esposto diffusamente i motivi per cui ritiene che la nuova zona AP/EP non possa venir assimilata ad una zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT, evadendo in questo modo implicitamente la censura relativa alla violazione del principio della concentrazione degli insediamenti, principio ancorato agli art. 1 cpv. 2 abis e b LPT, che impone di sfruttare le riserve all'interno delle zone edificabili esistenti prima di ampliarne il perimetro (DTF 136 II 204 consid. 6.2.2; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, Commentario LPT, n. 28 ad art. 15; cfr. anche consid. che segue).
Violazione dell'art. 15 LPT e dei combinati art. 38a LPT e 52a OPT
5.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, 365], in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
5.2. Secondo l'art. 18 cpv. 1 LPT il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione oltre alle zone edificabili (art. 15 LPT), agricole (art. 16 LPT) e protette (17 LPT). Queste altre zone devono però essere conformi ai principi fissati dalla legge, soprattutto a quello della separazione del territorio edificabile dal territorio non edificabile (Messaggio del 27 febbraio 1978 concernente la legge federale sulla pianificazione del territorio, FF 1978 I 981, ad art. 19). Così la creazione di una zona edificabile per il tramite di un piano d'utilizzazione speciale per un progetto concreto è di principio ammissibile solo se gli scopi e i principi della pianificazione del territorio sono rispettati. La misura pianificatoria non deve invece eludere le regole di cui agli art. 24 e segg. LPT attraverso la creazione di piccole zone edificabili contrarie alla legge. Simili zone non possono essere ammesse se mirano a raggirare gli scopi della pianificazione del territorio quali la concentrazione dell'abitazione nelle zone edificabili e il divieto di costruire in ordine sparso (DTF 132 II 408 consid. 4.2a, 124 II 391 consid. 2c e 3a, 119 Ia 300 consid. 3b, 116 Ia 339 consid. 4; STF 1A.271/2005 del 26 aprile 2006 consid. 3.1, in ZBl 2007 pag. 30 et RDAF 2008 I pag. 526).
5.3. Ciò premesso, il termine zona "edificabile" non deve fare credere, per antitesi, che sia impossibile costruire in zone che non sono "edificabili". In quest'ultime le costruzioni non sono escluse a priori ma possono venir ammesse solo se sono conformi alla destinazione di zona (art. 22 LPT) oppure se la loro ubicazione è imposta dalla loro destinazione e ancora a condizione che nessun interesse preponderante vi si opponga (art. 24 LPT; cfr. STF 1C_157/2009 del 26 novembre 2009 consid. 3, in RDAF 2012 I pag. 464; 1A.185/2004 del 25 luglio 2005 consid. 2.2; Flückiger/ Grodecki, op.cit., n. 9 ad art. 15; Peter Hänni, Plannungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed. 2008, pag. 200).
5.4. Le altre zone ai sensi dell'art. 18 LPT si dimostrano particolarmente idonee allorquando deve essere preso in considerazione, in zona non edificabile, un bisogno concreto relativo alla destinazione oppure, al contrario, in zona edificabile, un bisogno particolare di protezione (Waldmann/Hänni, op.cit., n. 4 ad art. 18). In questo modo le altre zone dell'art. 18 LPT, destinate a rispondere a dei bisogni specifici fuori dalle zone edificabili, come le zone di mantenimento degli insediamenti rurali o d'estrazione, o quelle che inglobano delle grandi superfici non costruite, come le aree di svago o le zone riservate alla pratica degli sports o delle attività all'aperto (sci, golf ecc.), sono di principio imposte dalla loro destinazione nell'ubicazione prevista dal piano di utilizzo; esse sono chiaramente all'esterno delle zone edificabili ai sensi dell'art. 15 LPT e, sotto riserva della loro destinazione specifica, sottostanno al regime della zona non costruibile (STF 1C_483/2012 del 30 agosto 2013 consid. 3.2. e rif.).
5.5. In base a quanto finora esposto, a giusto titolo il Governo ha ritenuto che la zona AP/EP in parola, destinata ad ospitare un centro di accoglienza per i turisti presso la diga del Sambuco e a soddisfare quindi un bisogno specifico del comune nel territorio posto fuori dalla zona edificabile, non fosse assimilabile ad una zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT e risultasse quindi sottratta al suo regime. Sottostando la stessa all'art. 18 LPT e alle regole relative alla zona non costruibile, vengono pertanto a cadere le censure concernenti la violazione del principio della concentrazione degli insediamenti e alla lesione delle disposizioni transitorie di cui agli art. 32a LPT e 52a OPT, introdotte in seguito alla modifica della LPT del 15 giugno 2012, che non consentono ai cantoni interessati di aumentare la superficie edificabile delle zone edificabili, delimitate con decisione passata in giudicato, sino all'approvazione dell'adattamento dei piani direttori.
6.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii).
6.2. In concreto, nel 2010 Vallemaggia Turismo e il comune di Lavizzara hanno commissionato alla __________ uno studio di fattibilità volto a individuare degli scenari di sviluppo turistico sostenibile per la Valle del Sambuco. La valle, situata all'estremità settentrionale della Vallemaggia, si sviluppa su una superficie di circa 60 km2 ed è percorsa da una strada consortile che si snoda attraverso un paesaggio alpino quasi privo di vegetazione boschiva, segnato dalla presenza dell'imponente diga e dall'omonimo lago artificiale. Lo studio di fattibilità "Valorizzazione turistica della Valle del Sambuco" (in seguito: Studio), allestito il 30 maggio 2011, parte da un'approfondita analisi del contesto geografico e socio-economico (cap. 1) e da un'accurata indagine del mercato turistico (cap. 2) per poi giungere a proporre tre diversi scenari di sviluppo della valle (cap. 3), allo scopo di fornire al comune un ventaglio di soluzioni sufficientemente ampio e di permettere la realizzazione a tappe del progetto. Lo Studio prosegue poi con la definizione di una strategia turistica (cap. 4) - che prevede modalità organizzative e gestionali dei vari scenari come pure un piano di integrazione turistica e di promozione -, con un'analisi del potenziale di mercato (cap. 5) ed infine con delle previsioni di carattere contabile e finanziario (cap. 6).
6.3. In merito agli scenari illustrati al cap. 3, sviluppati in base ad un'analisti strategica che considera da un lato i punti di forza e le opportunità e dall'altro i punti di debolezza e le minacce a cui è soggetta la valle (cosiddetta analisi SWOT, cfr. in particolare pag. 28), lo Studio propone uno scenario di base, uno intermedio e uno avanzato. Lo scenario di base prevede un semplice itinerario didattico. Lo scenario intermedio costituisce invece "(…) il tassello principale del processo di valorizzazione della regione della Valle del Sambuco" (Studio, pag. 54) nell'ottica di sviluppare gli elementi di base di un "Parco alpino a mobilità sostenibile", che offra ai visitatori "(…) la possibilità di utilizzare dei mezzi di trasporto a basso impatto ambientale per muoversi nella regione e che favorisca l'utilizzo dei sentieri per l'escursionismo e il mountain bike" (Studio, pag. 55). Tale scenario amplia quindi sensibilmente l'offerta turistica e contempla la creazione di un centro di accoglienza all'entrata della valle, nei pressi della diga (cfr. scheda SI1, pag. 58), dove, fra l'altro, noleggiare biciclette elettriche (cfr. scheda SI2, pag. 59) e quad elettrici (cfr. scheda SI3, pag. 60), un'escursione giornaliera denominata "Giro dei ghiacciai" (cfr. scheda SI4, pag. 61), un servizio di trasporto pubblico per la tratta Fusio-lago Naret (cfr. scheda SI6, pag. 63) e l'approntamento di una rete di sentieri che permetta la traversata del passo del Naret in mountain bike (cfr. scheda SI5, pag. 62). Secondo lo Studio, pag. 55, (…) In quest'ottica risulta di fondamentale importanza la creazione di un centro di accoglienza in grado di integrare l'offerta turistica della regione e di fungere da punto informativo". Infine lo scenario avanzato propone un ulteriore ampliamento delle proposte legate allo svago, al fine di aumentare la competitività dell'offerta e il numero di visitatori. Rientrano in questa categoria la creazione di un parco giochi (cfr. scheda SA1, pag. 64), di un'area per il campeggio (cfr. scheda SA2, pag. 65 ), l'offerta di un bike center, di un centro per sub e di uno per pescatori (cfr. scheda SA3/4/5, pag. 66) e di un shuttle bus elettrico a cadenza continua per il tragitto Fusio-lago Naret (cfr. scheda SA6, pag. 67), che permetterà la chiusura al traffico motorizzato privato della strada consortile (cfr. Studio pag. 56 e 69). Da notare che, in questo scenario, al centro di accoglienza, presso il quale verrebbe ubicato il parco giochi, viene anche assegnata la funzione di ospitare il bike centre, il centro per sub e quello per pescatori.
6.4. I ricorrenti - appellandosi, come si è visto, a torto al principio della concentrazione degli insediamenti - rimproverano anzitutto al comune di non aver esaminato la possibilità di realizzare la struttura in una zona già attualmente edificabile, e più precisamente a Fusio, opzione, a loro detta, maggiormente adeguata e di cui beneficerebbero tutti i portatori d'interesse della regione. Tale tesi non merita di venir accreditata. In primo luogo l'ubicazione vincolata del centro, vicino alla diga, è motivata dal fatto che l'opera idroelettrica costituisce la porta d'entrata alla valle che il comune intende promuovere e la prima tappa per i turisti che intendono visitarla. La struttura risulta quindi strettamente correlata alla realtà alpina che s'intende valorizzare, senza poi contare il magnifico colpo d'occhio sulle montagne e sulla diga, che da Fusio non è neppure percepibile (cfr. anche Relazione di pianificazione settembre 2012, pag. 9, in seguito: Relazione). Non per nulla, come osserva la Sezione in sede di risposta, è frequente che proprio in prossimità di dighe alpine, come ad esempio quella della Verzasca, del Luzzone e, a livello nazionale, il barrage d'Emosson, sorgano dei centri di accoglienza dei visitatori. Inoltre, come esposto al considerando che precede, i servizi offerti dal centro sia nella fase intermedia che in quella avanzata, come ad esempio il noleggio di biciclette e quad elettrici, sono pensati specificamente per i visitatori che intendono conoscere e percorrere la valle del Sambuco, di modo che, in tutta evidenza, una loro offerta a Fusio risulterebbe insensata.
6.5. I ricorrenti ritengono poi che l'interesse pubblico alla base della variante non sia sufficientemente dimostrato: anzitutto la stessa non considererebbe "(…) l'aggregato urbano nel suo insieme, limitandosi ad un aspetto alquanto puntuale (…)", di modo che risulterebbe difficile capire "(…) come l'insediamento di un centro di accoglienza e dei servizi dell'ospite in una zona discosta rispetto al "centro urbano" possa portare benefici alla varie destinazioni turistiche del comprensorio". Secondariamente la variante si baserebbero su dati sommari e lacunosi. Orbene, anche tali censure si rivelano prive di fondamento. In primo luogo scopo dello Studio e della variante, che ne rappresenta una concretizzazione, non è primariamente quello di rafforzare, come vorrebbero i ricorrenti, "(…) lo sviluppo turistico del villaggio di Fusio e di tutto il comprensorio, ossia delle zone di Campolungo, Mognola e della Lavizzara in generale", bensì di promuovere anzitutto la valle del Sambuco, e più precisamente di "(…) individuare degli scenari di sviluppo turistico sostenibile per la Valle del Sambuco, che valorizzino in maniera sinergica gli aspetti naturali e antropici di questo contesto ambientale caratterizzato da un tipico paesaggio idroelettrico di tipo alpino" (cfr. Studio, pag. 5). In secondo luogo, per quanto attiene ai dati posti alla base dello Studio si osserva come i ricorrenti si limitino ad estrapolare dallo stesso singole affermazioni ("La determinazione del potenziale di mercato interessato a visitare la regione della Valle del Sanbuco costituisce uno dei tasselli critici di questo documento (…). Per conoscere il numero esatto di visitatori della Valle del Sanbuco sarebbe utile effettuare un conteggio sistematico dei passaggi su tutto l'arco della stagione (…)": cfr. pag. 74), senza contestualizzarle all'interno del cap. 5, che è interamente dedicato ad un'analisi approfondita del potenziale di mercato. Basti qui ricordare che lo Studio, proprio per ovviare alla mancanza di un conteggio sistematico dei passaggi, effettua dapprima una stima del numero di visitatori, basandosi sul potenziale bacino d'utenza e su una serie di fattori di attivazione prudenzialmente adattati dalla letteratura turistica, verifica poi i dati emersi sottoponendoli ad un esame di plausibilità con l'ausilio dei dati ricavati da una precedente indagine relativa ai fruitori della strada consortile, e valuta infine questi dati alla luce dell'esperienza empirica maturata nel corso degli anni dal proprietario dell'attuale chiosco posto nei pressi della diga (cfr. Studio, pag. 74-78).
6.6. Da quanto sinora esposto emerge con sufficiente chiarezza che, nel progetto di promozione turistica della valle del Sambuco, il centro di accoglienza degli ospiti assolve una funzione centrale, fungendo da perno alle varie attività di svago proposte. Manifesto, di conseguenza, l'interesse pubblico alla base della variante.
7.1. I ricorrenti contestano la variante anche dal profilo dell'accesso, nel senso che la tratta da Fusio al previsto centro di accoglienza non risponderebbe alle esigenze in materia di sicurezza del traffico e risulterebbe inadeguata a sopportare l'afflusso dei veicoli privati. In proposito va premesso quanto segue. Lo Studio, partendo da una stima degli attuali visitatori, quantificati a pag. 78 in 16'248, ipotizza un incremento di 587 visitatori in caso di attuazione dello scenario base (cfr. pag. 79), un ulteriore incremento di 3'361 visitatori in relazione allo scenario intermedio (cfr. pag. 80), a cui si aggiungono altri 3'376 visitatori in caso di realizzazione dello scenario avanzato (cfr. pag. 81). Lungi dal sottovalutare che la strada consortile, realizzata negli anni '50 del secolo scorso quale accesso al cantiere della diga, presenta delle criticità, lo Studio ne dà anzitutto a pag. 19 una descrizione e, dopo averne messo in rilievo i pregi, segnala, sempre a pag. 19, come punti deboli, la carreggiata relativamente stretta e, con riferimento ad un'intensificazione degli afflussi, un congestionamento del traffico ed una sua usura. Per questo motivo, come è stato menzionato al considerando 5.3., nello scenario intermedio viene approntato un servizio di trasporto pubblico, coordinato con la linea Bignasco-Fusio, che serve la tratta in questione tre volte al giorno (cfr. in particolare pag. 55 e scheda SI6, pag. 63), mentre nello scenario avanzato viene prevista la chiusura definitiva della strada al traffico motorizzato (cfr. in particolare pag. 56).
7.2. Tale valutazione, che non menziona, come punto critico la pericolosità della strada, non può che venir condivisa da questo Tribunale. Infatti, come il sopralluogo ha permesso di constatare, la tratta di strada fra Fusio e il luogo della contestazione è di circa 2.5 km: provenendo da Fusio, il primo tratto di strada presenta per circa 500.00 m una pendenza abbastanza accentuata, una larghezza di almeno 4.00 m ed un primo tornante a gomito (cfr. anche doc. A1 prodotto dai ricorrenti con il ricorso). La strada prosegue poi fino alla diga del Sambuco con una pendenza più dolce e con una larghezza media della carreggiata di 4.00/5.00 m. La visibilità è buona; non vi sono più tornanti stretti ma solo curve ad ampio raggio e in più tratti la carreggiata si allarga sino a ca. 6.00 m, permettendo un incrocio agevole fra le autovetture. Solo in quattro occasioni, di cui due in concomitanza con due ponticelli, la carreggiata si restringe a ca. 3.00/3.50 m (cfr. anche doc. A3 e doc. A4 prodotto dai ricorrenti con il ricorso) senza che con ciò il traffico ne venga ostacolato in modo particolare. Sebbene la strada mostri qua e là evidenti segni d'usura, la guida non ne viene seriamente compromessa. La tratta in questione risponde quindi già ora in modo sufficiente agli scopi di una strada di montagna e, al confronto, ben più tortuosa e ripida risulta la tratta da Peccia fino a Fusio. D'altra parte dagli atti non emerge che sulla tratta, molto frequentata nei mesi estivi (cfr. Studio, pag. 78), si siano verificati impedimenti particolari, situazione di pericolo o incidenti, salvo per il singolo episodio di caduta sassi, avvenuto "alcuni anni orsono", citato dai ricorrenti.
7.3. Non trova invece alcun riscontro negli accertamenti esperiti da questo Tribunale l'affermazione fatta nell'impugnativa, secondo cui la tratta "(…) non assume i tratti di una strada normalmente carrozzabile (…)". Essi si limitano inoltre a ingigantire le difficoltà di manovra con cui sarebbero confrontati i conducenti laddove la carreggiata si restringe, ai quali peraltro e comunque, in base alla legislazione in materia stradale, incombe un obbligo generalizzato di prudenza e di adattamento alle condizioni della strada. Anche la documentazione fotografica prodotta dai ricorrenti dopo il sopralluogo non scalfisce le conclusioni tratte dalla visita in loco, poiché con essa gli insorgenti si limitano a sezionare meticolosamente la tratta, ponendo in rilievo i segni d'usura ed i punti più critici, perdendo però di vista l'impressione d'assieme e le caratteristiche complessive della strada appena descritte. Peraltro, per quanto attiene specificamente ai segni d'usura, si osserva che, come giustamente rileva la Sezione della mobilità nelle sue osservazioni 4 luglio 2016, si tratta di situazioni riscontrabili di frequente nelle strade di montagna, dove non è oggettivamente esigibile che la manutenzione venga svolta con la medesima assiduità di quanto avviene per le altre strade e a cui semmai il Consorzio, proprietario della strada, potrà porre rimedio. Inoltre, proprio i siti internet, citati dai ricorrenti in sede conclusiva a comprova delle loro tesi, attestano invece che le condizioni della strada sono "da ottime a discrete" (http://www.biciticino.ch/naret/naret.htm), rispettivamente ne sottolineano la spettacolarità (<http://www.dangerousroads.org/ euro-pe/switzerland/3299-lago-del-nar%C3%A8t.html>).
7.4. Posto dunque che attualmente la strada risponde in modo sufficiente ai requisiti di una strada di montagna e alle necessità dei visitatori della diga, la valutazione del Governo, che ha condiviso, per quanto attiene alle sue capacità ricettive, l'impostazione della variante, che preconizza, per lo scenario intermedio, un incremento di (537 + 3'361=) 3'898 visitatori, merita di venir tutelata. Infatti se da un lato l'ulteriore numero di visitatori, in considerazione del periodo di apertura della strada, risulta ripartito sull'arco di ben 6 mesi, e ciò pur considerando che il picco si verifica a luglio e ad agosto, dall'altro, come detto, lo scenario intermedio prevede la messa a disposizione di un servizio di trasporti pubblico, complementare al traffico motorizzato privato. Bisogna quindi ritenere che le ripercussioni sul traffico dell'afflusso di visitatori generato dalla realizzazione del centro di accoglienza saranno mitigate di conseguenza. Per tutti questi motivi anche le critiche relative all'accesso vanno respinte.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 2'500.-, già anticipata dai ricorrenti nella misura di fr. 2'000.-, è posta a loro carico. Gli stessi rifonderanno al comune fr. 2'000.- a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere