Incarto n. 90.2015.120
Lugano 12 luglio 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sul ricorso 16 novembre 2015 di
RI 1
contro
la risoluzione 10 novembre 2015 (n.4778), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Capriasca;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. 234 di Capriasca, sezione Lopagno, di 741 mq, situato per la parte non boschiva in zona del nucleo tradizionale (NV) secondo il piano regolatore di Lopagno, approvato con risoluzione 3 maggio 1988 (n. 2710) e integrato in seguito da alcune varianti.
B. a. Durante la seduta del 12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione del piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001, riunisce in un unico atto le pianificazioni locali degli ex comuni di Cagiallo, Lopagno, Roveredo, Sala (Capriasca), Tesserete e Vaglio. In particolare gli atti informanti la revisione hanno estromesso dalla zona NV (ora "zona dei nuclei vecchi NV") la parte non boschiva del mapp. 234, attribuendola alla zona agricola.
b. Avverso tale ordinamento RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Spiegando di aver acquistato di recente anche il finitimo mapp. 233 per potervi erigere una costruzione per i suoi figli, contribuendo alla riqualifica del nucleo, esso ha sottolineato come il nuovo azzonamento relativo alla sua proprietà, perfettamente urbanizzata, l'abbia colto di sorpresa. Ritenendo che il precedente azzonamento rispondesse in modo più adeguato alle esigenze delle famiglie e alle caratteristiche del luogo, egli si è riservato la facoltà di far valere un'indennità per espropriazione.
C. Con risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Capriasca, respingendo il ricorso in parola. Ricordando come in termini generali la revisione sottoposta ad approvazione presenti degli elementi di contrasto con la revisione parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), entrata in vigore il 1° maggio 2014, il Governo ha ritenuto che la configurazione pianificatoria del settore in discussione preveda ora una chiara e coerente definizione della zona edificabile e di quella agricola e meriti dunque conferma.
D. Avverso tale risoluzione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento nella misura in cui respinge il suo ricorso. Egli ripropone in sostanza, approfondendole, le censure formulate senza successo in prima sede. In considerazione dell'avvenuta edificazione del fondo limitrofo al mapp. 117, egli invoca inoltre una lesione del principio della parità di trattamento.
E. a. Il comune postula l'accoglimento del gravame mentre la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, ne postula la reiezione. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. Con la replica e la duplica le parti si riconfermano in sostanza nella rispettive allegazioni e domande.
F. In data 25 aprile 2017 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale occasione le parti hanno ribadito le rispettive allegazioni e domande, rinunciando a presentare le conclusioni.
Considerato, in diritto
1.2. Poiché la controversa revisione del piano regolatore è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto e delle risultanze del sopralluogo, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio all'art. 69 LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/
Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3.1. Secondo l'art. 15 vLPT, nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edifi-cazione che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che
3.2.
3.2.1. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT sta-bilisce che le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett. e).
3.2.2. La citata revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in una zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici insediative e la loro distribuzione nel cantone.
3.3. Va aggiunto, per completezza, che l'art. 38a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3). Poiché in concreto la porzione del mapp. 234, attribuita in precedenza alla zona NV, è stata estromessa dalla zona edificabile, la questione relativa all'applicazione dell'art. 38a LPT non si pone.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).
Come visto al consid. 3.1., perché un fondo possa essere attribuito alla zona fabbricabile occorre che ci si trovi, come condizione minima, in una delle ipotesi previste dall'art. 15 vLPT, applicabile al caso concreto (cfr. DTF 141 II 393 consid. 3, STF 1C_54/2015 del 2 novembre 2015 consid. 3.2.; Messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 2.3.4), ciò che non è il caso per la porzione del mapp. 234 estromessa dalla zona edificabile.
5.1. Innanzitutto occorre premettere che il nucleo storico di Lopagno si sviluppa ai lati di via Cantonale. Il fondo del ricorrente, inedificato e situato a monte di via Cantonale, confina a sud con un vicolo (mapp. 202) che prende avvio da detta strada, all'altezza di via del nucleo. Esso confina a est con il mapp. 117, su cui sorge una costruzione principale affiancata da un subalterno, e a ovest con il mapp. 207, pure inedificato. Irrilevante nella presente disamina risulta invece il mapp. 233, di 37 mq, ritagliato sul lato nord-ovest del mapp. 234 e pressoché interamente ricoperto dal bosco. Secondo il vecchio piano regolatore, i mapp. 117, 207 e 234 risultavano inseriti per la parte libera da foresta, a contatto con il vicolo, in zona NV (il mapp. 207 solo parzialmente). Con la revisione la porzione edificabile dei mapp. 234 e 207 è stata estromessa dalla zona NV. Le ragioni che hanno portato all'adozione di questa misura meritano di essere condivise. Anzitutto il sopralluogo esperito dal Tribunale e documentato dalle fotografie agli atti ha permesso di confermare ciò che già emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali, ossia che in nessun caso, nemmeno parzialmente, l'area in questione presenta le caratteristiche proprie ai terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a vLPT. Con terreni edificati in larga misura, secondo l'art. 15 lett. a vLPT, si intende infatti essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto l'appezzamento formato dai mapp. 234 e 207, inedificato, confina a nord con il bosco, a ovest con la zona agricola, a sud con il vicolo e solo a est con la zona NV (mapp. 117), per rapporto alla quale si pone in posizione marginale. Inoltre, come osserva giustamente il Governo, il vicolo rappresenta un elemento di strutturazione del territorio, e meglio di cesura, che separa l'appezzamento dal resto del nucleo. Per quanto attiene specificamente al fondo del ricorrente, la sua non appartenenza al nucleo è anche data dalla sua morfologia, in pendenza e terrazzata, che si inserisce nel contesto del promontorio che si sviluppa a nord dell'insediamento storico. Neppure il fatto che il mapp. 117 sia stato mantenuto per la sua parte non boschiva in zona NV è in grado di sovvertire questa conclusione. A prescindere dal fatto che questo fondo è costruito, l'edificio principale che vi insiste costituisce manifestamente l'ultimo tassello della parte di nucleo posta a monte di via Cantonale, con la quale confina direttamente. Esso risulta inoltre orientato verso la parte del nucleo situata a valle della strada, per rapporto alla quale, vista la prossimità, si pone in forte correlazione.
5.2. Il comparto dov'è situato il mappale del ricorrente non è nemmeno necessario per lo sviluppo del comune nei prossimi quindici anni (cfr. art. 15 lett. b vLPT) per i seguenti motivi.
5.2.1. Nella fattispecie occorre premettere che, attraverso la revisione, il comune ha proposto l'esclusione dalle aree fabbricabili di alcuni terreni o territori. Esso ha tuttavia nel contempo proposto anche degli importanti ampliamenti delle zone edificabili. In sede di approvazione il Consiglio di Stato ha condiviso la riduzione delle aree costruibili ma ha disatteso, salvo alcune eccezioni minori, gli ampliamenti. A fronte di 7'059 unità insediative (UI) effettive (di cui 4'683 abitanti nel 2007), indicate dal comune, il Governo ha anzitutto aggiornato i dati contenuti al capitolo 4, pag. 11, del Rapporto di pianificazione giugno 2010, quantificando le UI effettive nel 2010 in 8'721 (di cui 6'285 abitanti). Per rapporto a una previsione di 7'787 UI (di cui 5'190 abitanti nel 2025 secondo i tassi di crescita applicati dal comune, ossia quelli determinati nel 2004 dal Service cantonal de recherche et information statistique su incarico dell'Ufficio di statistica del Cantone Ticino [USTAT]), l'Esecutivo cantonale ha poi appurato che i valori indicati dal comune variavano per difetto da quelli più recenti pubblicati dall'USTAT e di conseguenza da quelli pronosticati per il 2020 e 2025 sulla base del "trend" degli anni precedenti. Il Consiglio di Stato ha quindi rivisto al rialzo il calcolo effettuato dal comune, correggendo la previsione e indicando in particolare per l'anno 2025 un numero di abitanti pari a 7'315 unità invece di 5'190. Esso ha poi rilevato che le zone edificabili proposte con la revisione avrebbero permesso di accogliere circa 10'198 UI (di cui 8'069 abitanti), concludendo, al p.to 5.2.4, pag. 22, della risoluzione impugnata, che la zona edificabile stabilita dal nuovo piano regolatore (e non come erroneamente indicato "dai PR in vigore") permetteva di coprire circa il 10% in più delle necessità di prevedibile sviluppo per i prossimi 10 anni. In proposito s'impone una prima osservazioni, ossia che i calcoli e le correzioni effettuate dal Governo si riferiscono principalmente alle UI rappresentate dagli abitanti. Tale approccio non presta fianco a critiche nella misura in cui è il comune stesso a sottolineare a più riprese nel Rapporto di pianificazione giugno 2010 la sua preminente vocazione residenziale (cfr. pag. 7, 10, 16), motivo per cui proprio gli abitanti rappresentano il suo vero fattore di crescita.
5.2.2. Stabilito che la revisione permetteva di coprire circa il 10% in più delle necessità di prevedibile sviluppo per i prossimi 10 anni, nella decisione impugnata il Governo, attraverso la non approvazione degli ampliamenti della zona edificabile - salvo, come detto, alcune eccezioni - ha poi ricondotto la contenibilità del piano a 9'883 UI (di cui 7'828 abitanti; cfr. risoluzione impugnata, pag. 101). Da ciò risulta, per quanto attiene agli abitanti, una riserva più che sufficiente per rapporto alle prognosi (7'315 abitanti), rispettivamente che le zone edificabili sono adeguatamente dimensionate per soddisfare i prevedibili fabbisogni del comune. Si noti che anche qualora si volesse considerare l'insieme delle UI pronosticate dal comune per il 2025 (e non solo gli abitanti) tenendo conto della correzione apportata dal Governo, che da 7'787 UI le farebbe lievitare a 9'912 UI, il lieve ammanco che ne risulta per rapporto alle riduzioni operate, pari a 29 UI (= 9'912 - 9'883 UI), si rivela tutto sommato trascurabile, trattandosi di un calcolo teorico, e non è quindi atto a inficiare la valutazione complessiva operata dal Governo.
5.3. In assenza dei requisiti legali, a ragione il comune ha estromesso la parte del mapp. 234 attribuita in precedenza alla zona fabbricabile da tale zona. L'interesse pubblico alla tutela del paesaggio appare, in concreto, preminente sugli interessi del privato a veder incluso il proprio fondo nel territorio edificabile. Dal Rapporto di pianificazione giugno 2010, pag. 16 e 17, è infatti possibile evincere che questa scelta è da ricondurre principalmente all'obbiettivo specifico di riqualificare i nuclei, intesi come fattori di identità e di memoria storica, "(…) favorendo la trasformazione delle case non usate, salvaguardando al contempo il loro carattere tipico e la testimonianza storica che rappresentano" (Rapporto citato, pag. 25).
5.4. Poiché la superficie in questione non soddisfa i requisiti di cui all'art. 15 vLPT, non solo merita di essere tutelata la decisione di toglierla dalla zona edificabile, ma anche quella di attribuirla alla zona agricola, intesa nella sua accezione più ampia, espressamente sancita all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000 (supra, 4.).
5.5. La questione dell'urbanizzazione del settore risulta, a questo punto, ininfluente. Difatti, anche se fosse accertata, essa non sarebbe comunque sia decisiva e non conferirebbe un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a, 117 Ia 434 consid. 3g; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 23 ad art. 15; Flückiger/Grodecki, op. cit., n. 87 ad art. 15; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 321).
5.6. La ponderazione globale degli interessi conferma infine la bontà della decisione di attribuire alla zona agricola la parte del fondo in parola attribuita in precedenza alla zona NV. L'interesse paesaggistico a definire chiaramente i limiti della zona fabbricabile, comprimendoli, risulta preponderante rispetto all'interesse del proprietario a mantenere in zona fabbricabile un terreno marginale. Dev'essere poi rilevato che il ridimensionamento delle zone edificabili concretizza gli scopi e i principi della pianificazione del territorio esposti all'art. 1 e 3 LPT ed in particolare il rispetto del paesaggio e il mantenimento per l'agricoltura di sufficienti superfici coltive idonee. Le modifiche della LPT, entrate in vigore il 1° maggio 2014, prevedono del resto ormai espressamente il sostegno degli sforzi messi in atto, tramite misure pianificatorie, per realizzare insediamenti compatti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT).
5.7. In definitiva la decisione di assegnare il fondo in esame alla zona agricola appare sorretta da una valida base legale e risponde a un interesse pubblico e preminente. Essa rispetta pure il principio di proporzionalità poiché si tratta, alla fin fine, dell'unica soluzione in concreto possibile. Non è dunque data una lesione della garanzia della proprietà.
Da ultimo, non è data di vedere disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999, critica che il ricorrente invoca per rapporto al destino pianificatorio del limitrofo mapp. 117. Infatti in ambito pianificatorio la parità di trattamento si confonde con il divieto d'arbitrio (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a), ciò che non si avvera nel caso concreto poiché la decisione impugnata, per tutti i motivi sin qui esposti, posa su motivazioni pertinenti. Priva di fondamento, la censura va dunque disattesa.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di complessivi fr. 2'000.-, già anticipata dall'insorgente, è posta a suo carico.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere