Incarti n. 90.2011.74 90.2011.90 90.2011.91
Lugano 12 febbraio 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi 13 settembre 2011 di
a.
b.
c.
RI 1, patrocinata da: PR 1 0
RI 2, patrocinato da: __________
RI 3, patrocinato da: __________
contro
la risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno;
ritenuto, in fatto
A. Nella frazione di Vira (Gambarogno) del comune del Gambarogno RI 1 è proprietaria del mapp. 1362, ubicato in località Scesana. RI 2 è invece proprietario dei mapp. 718, 1312 e 1313, tra di essi confinanti e posti in località Fosano. A RI 3 appartiene infine il mapp. 1294, pure posto in quest'ultima località e prossimo alla località Scesana. Tutti i citati fondi distano, tra di loro, 100-150 m al massimo. Il piano regolatore dei comuni del Gambarogno approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004) assegnava una gran parte di questi fondi, che non occorre quantificare esattamente ai fini del giudizio, alla zona residenziale estensiva (R2).
B. a. Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. Il mapp. 1362 è stato assegnato completamente alla zona agricola. Il mapp. 1294, di grandi dimensioni, è stato attribuito a questa zona per la netta maggior parte; solo la porzione inferiore della particella è stata inserita nella zona residenziale semi-intensiva (RSI). Il complesso dei mapp. 718, 1312 e 1313 è infine stato assegnato per 2/3 circa alla zona agricola; solo la parte adiacente al nucleo di Fosano è stata inserita nella zona di completazione del nucleo (CN); l'unico fondo completamente inserito in quest'ultima zona è risultato essere il piccolo mapp. 1313. In quanto attribuiti alla zona agricola di contorno delle zone residenziali, i citati fondi sono stati inseriti anche nella zona di protezione del paesaggio (ZPP2).
b. Con impugnativa 12 maggio 2009 RI 1 è insorta dinanzi al Consiglio di Stato al quale ha chiesto di mantenere nella zona edificabile il mapp. 1362. Trattavasi difatti di terreno urbanizzato, che rispondeva ai requisiti della zona edificabile, già riconosciuto come fabbricabile. Faceva solo difetto l'accesso stradale che l'ente pubblico aveva omesso di realizzare malgrado fosse stato pianificato (strada di raccordo SR2) nel previgente piano.
Con gravame 14 maggio 2009 anche RI 2 si è appellato al Governo. Con argomenti analoghi, egli ha postulato l'inserimento nella zona RSI della porzione dei suoi fondi attribuiti alla zona agricola. In più, egli ha espressamente domandato il mantenimento della strada di raccordo (SR2), in quanto volta ad urbanizzare i settori di Fosano e Scesana.
Con ricorso pure del 14 maggio 2009, pure RI 3 si è rivolto al Governo per chiedere l'assegnazione integrale del mapp. 1294 alla zona fabbricabile (RSI) e il mantenimento della strada di urbanizzazione del comparto (strada di raccordo SR2). Diversamente dagli altri due insorgenti il predetto ha rilevato di poter realizzare autonomamente un accesso al citato fondo attraverso il sottostante mapp. 709, pure di sua proprietà.
c. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed ha respinto i ricorsi, che ha evaso insieme ad altri (cfr. ris. impugnata, pag. 131-135).
C. a. Con impugnative individuali del 13 settembre 2011 i proprietari insorgono contro il giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio del Consiglio di Stato. Si dolgono inoltre di una doppia lesione del loro diritto di essere sentiti: anzitutto perché il Governo non ha dato seguito alla loro domanda di esperire un sopralluogo in contraddittorio; inoltre perché il giudizio di quest'ultimo non affronta le loro contestazioni e risulta, pertanto, insufficientemente motivato.
b. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del Gambarogno chiedono che i ricorsi vengano respinti. Dei rispettivi argomenti di queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.
D. Il 2 ottobre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione. In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed hanno rinunciato a presentare delle conclusioni, ad eccezione di RI 1, che il 13 gennaio 2013 ha fatto capo a questa facoltà. L'istruttoria, integrata con la produzione rispettivamente il richiamo di alcuni atti, noti alle parti, è quindi stata chiusa.
Considerato, in diritto
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato adottato ed approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è stato adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra (Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta l'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso una tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei predetti enti locali.
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stépha-ne Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.3. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con rinvii).
4.2. La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) - e in precedenza dall'art. 4 della Costituzione federale del 29 maggio 1874 (vCost.; RU 1, 1) - il diritto dell'interessato di esprimersi prima che una decisione che lo concerne sia presa, di fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul procedimento, di consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (DTF 132 V 368 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale di natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 con rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il vizio nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso disponga dello stesso potere di esame di quella decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione, segnatamente in presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid. 3c con rinvii). Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo se la persona interessata non subisca un pregiudizio dalla concessione successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere ammesso che l'autorità pervenga, attraverso una violazione del diritto di essere sentito, ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto (DTF 135 I 279 consid. 2.6.1 con rinvii).
4.3. In concreto, risulta piuttosto difficile riassumere correttamente le considerazioni svolte nella risoluzione impugnata dal Consiglio di Stato per rifiutare l'esperimento dei sopralluoghi sollecitati dagli insorgenti (cfr. ris. impugnata, pag. 119). In ogni caso, in termini generali il Governo ha spiegato che i funzionari preposti all'approvazione del piano regolatore ed all'evasione dei ricorsi sono già coinvolti nella procedura d'adozione del piano stesso nella fase dell'esame preliminare, per cui "il più delle volte" conoscono già i luoghi interessati dalle contestazioni sollevate nei vari ricorsi dei proprietari. Per questo motivo non appare sempre necessario dar seguito alle richieste di sopralluogo dei singoli ricorrenti. Ciò malgrado "nel caso che ci occupa, i funzionari della Sezione dello sviluppo territoriale hanno esperito più sopralluoghi nel comune per gli accertamenti necessari all'esame di opportunità del PR che compete al CdS; per questa ragione è stato dato seguito solamente quando ritenuto necessario, alle richieste di audizione delle parti, in contraddittorio, sul posto" (cfr. ris. impugnata, pag. 119 in fine)."
4.4. Ora, nella fattispecie, non è dato di capire se i funzionari delegati all'approvazione del piano regolatore e all'evasione dei ricorsi fossero già sufficientemente a conoscenza della situazione generale in cui versava il settore Fosano-Scesana e di quella particolare in cui si trovavano i fondi dei ricorrenti prima dell'inoltro delle impugnative da parte degli stessi.
4.4.1. In caso di risposta negativa, questi impiegati hanno dovuto esperire un sopralluogo, cui non hanno tuttavia convocato i ricorrenti, provocando in tal modo indubitabilmente una violazione del diritto di essere sentiti di questi ultimi, di cui il Governo è chiamato a rispondere. Questa lesione non potrebbe inoltre essere sanata, nel caso di specie, grazie ai ricorsi inoltrati dinanzi al Tribunale. In effetti, a prescindere dal fatto che una sanatoria trasformerebbe l'eccezione in regola, nella fattispecie il Tribunale non fruisce di pieno potere cognitivo, poiché non interviene come unica autorità di ricorso a livello cantonale (cfr. consid. 2.2. che precede): esso può dunque sindacare solo la legalità, ma non anche l'opportunità della decisione dell'autorità di pianificazione (cfr. STA 90.2009.78 del 26 aprile 2011 consid. 3). Una sanatoria avrebbe eventualmente potuto intervenire, sempre a titolo eccezionale, solo nell'ipotesi in cui il Governo avesse disatteso la pianificazione proposta dal Consorzio in assenza di ricorsi: in questa ipotesi, che tuttavia non si avvera in concreto, il Tribunale avrebbe effettivamente funto da prima istanza di ricorso. D'altra parte, il fatto stesso che - come verrà spiegato in seguito - il Tribunale non entra nel merito della vertenza, esclude d'acchito l'eventualità di una sanatoria.
4.4.2. In caso di risposta affermativa, ovvero che i funzionari competenti avessero già preso conoscenza del comparto già nella fase dell'esame preliminare del piano regolatore, in linea di principio l'apprezzamento anticipato delle prove effettuato dal Governo (cfr. sul concetto RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a; inoltre DTF 136 I 229 consid. 5.3 con rinvii), tenuto altresì conto dell'ampio potere d'apprezzamento di cui disponeva a questo scopo, reggerebbe invece alla critica dei ricorrenti. Un nuovo sopralluogo in loro presenza appariva difatti superfluo, atteso come agli impiegati coinvolti nella procedura i luoghi fossero già noti. Ora, tuttavia, questa ipotesi solleva comunque dei dubbi, poiché l'emanazione dell'esame preliminare da parte del Dipartimento, che è un esame di carattere generale esperito su di una semplice proposta d'indirizzo del piano regolatore presentata dall'ente locale
4.5. Ad ogni buon conto, questa censura non dev'essere imprescindibilmente risolta ai fini del presente giudizio, in quanto la risoluzione governativa dev'essere comunque sia annullata a causa di un'altra lesione - questa volta certa - del diritto di essere sentito commessa dal Consiglio di Stato.
5.2. Nel caso in esame, ciascun ricorrente ha censurato dinanzi al Consiglio di Stato l'estromissione dalla zona fabbricabile del fondo rispettivamente dei fondi di sua proprietà con una circostanziata motivazione.
Nel giudizio impugnato il Governo ha evaso, con un'unica motivazione, i gravami dei qui insorgenti insieme a quelli dei molti altri proprietari che contestavano gli azzonamenti dei loro fondi ubicati negli otto comuni coinvolti nella pianificazione territoriale disposta dal Consorzio e che costituiscono oggigiorno altrettante frazioni del nuovo comune del Gambarogno. Il Consiglio di Stato ha pertanto deciso, congiuntamente, 41 ricorsi riguardanti poco meno di una settantina di mappali. In alcuni casi si trattava di proprietari che chiedevano l'inserimento, per la prima volta, dei loro terreni nella zona edificabile; in altri casi di proprietari che contestavano l'estromissione dei loro fondi dalla zona fabbricabile sancita dal previgente piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004).
Il Governo ha anzitutto richiamato le considerazioni generali dallo stesso svolte nella risoluzione di approvazione, ove aveva dichiarato che il piano regolatore dallo stesso approvato il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT (capitolo 3.3 della stessa) e che il nuovo piano regolatore fosse sovradimensionato (capitolo 3.2.5. della stessa), per cui il Consorzio aveva deciso in piena autonomia e nel rispetto dei principi applicabili (pure illustrati nella decisione stessa, al capitolo 1) quali fondi assegnare e quali non attribuire alla zona fabbricabile. In questo ambito il Consorzio aveva deciso di non riconfermare in zona edificabile "alcune zone che non risultavano idonee all'edificazione". In seguito il Governo ha ricordato i principi che presiedono alla delimitazione delle varie zone e la funzione paesaggistica delle zona agricola (cfr,. ris. impugnata pagg. 131-135).
5.3. Ora, le generiche considerazioni di ordine generale svolte dal Consiglio di Stato per definire l'azzonamento di numerosi terreni con caratteristiche completamente differenti e sparsi su di un vastissimo territorio - com'è risultato dal sopralluogo esperito da una delegazione del Tribunale - non bastano minimamente per adempiere al requisito di sufficiente motivazione; requisito che presuppone, del resto, anche un preventivo, conveniente accertamento della singola fattispecie a tenore dell'art. 18 cpv. 1 LPamm. Nella risoluzione impugnata il Governo invece né esamina la situazione fattuale e giuridica propria di ciascun fondo o settore interessato, ma nemmeno si confronta - ancorché nei limiti surriferiti - con le varie, specifiche e circostanziate allegazioni e censure sollevate dagli insorgenti e del pari non considera le giustificazioni addotte dal Consorzio nella risposta per legittimare l'ostata scelta nello specifico caso. Va altresì rilevato che il Governo è partito dall'assunto che il piano regolatore dallo stesso sanzionato il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT, per cui era decaduto, al più tardi, il 1° gennaio 1988 (cfr. ris. impugnata, pagg. 18-20): questo assunto è tuttavia smentito dal Tribunale con giudizio del 28 giugno 2013 (inc. 90.2011.77, pubblicato integralmente nel sito del comune), che ha accolto la sua contestazione sollevata, insieme a molte altre, dal comune del Gambarogno nell'impugnativa presentata contro la risoluzione di approvazione del nuovo piano regolatore. Questa circostanza non fa che aggravare il difetto di motivazione, atteso come questa non possa essere indistintamente applicata, nello stesso tempo, a fondi che non sono mai stati assegnati alla zona fabbricabile ed a terreni che sono invece stati fabbricabili sino alla revisione del piano regolatore, come quelli in esame.
Va infine rilevato che, se si esclude un passo, oltretutto poco chiaro, dell'ostato giudizio (cfr. ris. impugnata, pag. 134), il Consiglio di Stato non ha nemmeno preso posizione sulla domanda di RI 2 e di RI 3 di ripristinare il tracciato della strada di raccordo (SR2), pianificata dal previgente piano regolatore e non più riproposta in sede di revisione, la quale avrebbe permesso di urbanizzare il settore in parola. Aspetto che riveste un'importanza cruciale ai fini di una decisione sull'azzonamento del comparto in discussione.
5.4. Il difetto di motivazione, essenziale, impedisce al Tribunale di esercitare un controllo effettivo della risoluzione impugnata. Questo vizio si è del resto ripercosso in maniera negativa sulla memoria di ricorso presentata in questa sede dagli insorgenti, ove questi si sono ritrovati costretti a riproporre, per finire, le stesse contestazioni sollevate dinanzi al Consiglio di Stato, ma che quest'ultimo non ha esaminato. Ora, non spetta al Tribunale, che non è autorità di pianificazione, di ricercare d'ufficio, agendo quale autorità di prima istanza, i fatti e gli argomenti giuridici che possono legittimare una soluzione pianificatoria piuttosto che un'altra. Il suo compito consiste piuttosto nel verificare se i fatti sono stati accertati in maniera corretta dalle istanze inferiori e se le considerazioni di diritto svolte dalle stesse sono conformi alla legge (cfr. consid. 2).
6.2. Per questo motivo non appare necessario prendere posizione sulle altre censure sollevate dagli insorgenti.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. La risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno è annullata nella misura in cui in cui approva l'assegnazione alla zona agricola e alla zona di protezione del paesaggio, in tutto o in parte, dei mapp. 1362, 1294, 718 e 1312 ubicati nella frazione di Vira (Gambarogno);
1.2. gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato affinché proceda ad emettere una nuova decisione su questo oggetto conformemente a quanto disposto nel consid. 6.1. di questo giudizio.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario