Incarto n. 90.2009.45
Lugano 24 luglio 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Stefano Bernasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 8 luglio 2009 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 2 giugno 2009 (n. 2'695), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Caslano;
viste le risposte:
14 settembre 2009 del municipio di Caslano;
23 settembre 2009 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1 sono comproprietari del mapp. 851 di Caslano. Il fondo, ubicato in località Mondadisci, ha una superficie complessiva di 7'739 mq ed è così censito a registro fondiario:
A abitazione 169 mq B portico 19 mq d prato-vignato 7'501 mq E piscina sedime 50 mq
Il mappale è delimitato a nord-ovest dal campo da Golf e a sud-est da via Bosconi, la strada che dipartendosi perpendicolarmente da via Golf all'altezza del posteggio pubblico, procede parallela alla riva del golfo in direzione nord-est. A sud di via Bosconi vi è il citato posteggio, il bagno pubblico, alcuni edifici a ridosso di queste strutture e una vasta area prativa che conduce sino al bosco e quindi alla riva del lago.
b. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato il 14 maggio 1987 (ris. n. 2361) assegna il fondo - e più in generale il comparto a sud del campo da Golf (località Gerra e Mondadisci) - alla zona di mantenimento degli insediamenti, introdotta d'ufficio dal Governo che non aveva approvato l'assegnazione alla zona senza destinazione specifica, poiché aveva ritenuto (pag. 14):
opportuno dover permettere per questo territorio determinati interventi sugli edifici esistenti come modifiche, trasformazioni, ricostruzioni piccoli ampliamenti, opere accessorie anche di superficie, ecc. le quali non sempre sono compatibili con le esigenze espresse dall'art. 24 LPT. Devono per contro essere escluse le nuove costruzioni a carattere principale, in particolare sui fondi liberi.
B. a. Nella seduta del 5 dicembre 2007 il consiglio comunale di Caslano ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il comparto a sud del Golf e a nord di via Bosconi - descritto in precedenza - è stato assegnato alla zona agricola, in parte alle superfici per l'avvicendamento colturale (SAC; angolo i corrispondenza di via Golf e via Bosconi), per il resto - tra cui il mapp. 851 - agli altri terreni idonei all'agricoltura (cfr. piano del paesaggio).
b. Il 4 marzo 2008, RI 1 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che il terreno fosse inserito in una zona residenziale di insediamento non intensivo, con un indice di sfruttamento (i.s.) di 0.2.
C. Con risoluzione 2 giugno 2009 il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore; in particolare ha condiviso la scelta comunale di assegnare il mapp. 851 alla zona agricola e, quindi, ha respinto il ricorso dei suoi proprietari. La scelta era infatti conforme alla giurisprudenza e in linea con la pianificazione direttrice. Inoltre, accedere alla richiesta degli insorgenti avrebbe implicato di riconsiderare l'inclusione in zona edificabile di un ampio comparto, ciò che non rispondeva a un pubblico interesse, data l'eccessiva contenibilità del piano regolatore.
D. Con ricorso 8 luglio 2009, RI 1 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo che il comparto formato dai mapp. 849, 850, 851, 852, 853 e 1288 sia assegnato alla zona edificabile non intensiva. Subordinatamente, essi domandano che gli atti siano retrocessi al comune perché elabori una variante in tal senso. I ricorrenti ritengono che la restrizione imposta sia lesiva della garanzia della proprietà. Il comparto, idoneo all'edificazione, sarebbe da considerare tra i terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). L'assegnazione alla zona agricola sarebbe ingiustificata, siccome il terreno non riveste né interesse né carattere agricolo. Del resto, l'ampliamento sarebbe corretto anche alla luce dell'art. 15 lett. b LPT, poiché la contenibilità di abitanti del piano è addirittura insufficiente e l'accoglimento della domanda aggraverebbe in modo solo marginale il dimensionamento complessivo della zona edificabile. L'intervento edilizio concretamente prospettato - non speculativo - permetterebbe inoltre una riqualificazione paesaggistica del sedime, a vantaggio dell'intero comparto. L'inclusione del comparto in zona edificabile si giustificherebbe, da ultimo, anche alla luce dei principi di razionalità ed economicità, peraltro in linea con quelli stabiliti dalla legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2).
E. Il municipio di Caslano e la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità domandano che il ricorso sia respinto, con argomenti che, se necessario, saranno discussi in seguito.
F. Il 7 settembre 2010 il giudice delegato ha tenuto un'udienza e visitato i luoghi della contestazione. In quell'occasione sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti. Le parti, che hanno mantenuto le proprie posizioni, hanno rinunciato a presentare le conclusioni.
Considerato, in diritto
1.2. RI 1 sono insorti in prima istanza domandando l'assegnazione del (solo) mapp. 851 di loro proprietà alla zona edificabile di insediamento non intensivo. Ora, tuttavia, l'azzonamento di piano regolatore è volto in linea di principio a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non di una singola particella (escluso il caso in cui questa presenti notevoli dimensioni). Per non pregiudicare ab initio la possibilità di conseguire l'inserimento della loro proprietà nella zona fabbricabile i ricorrenti avrebbero dovuto formulare la loro richiesta in relazione all'intero comparto in cui il mappale è inserito. Cosa che, per finire, hanno fatto davanti a questa Corte. Ora, in simile circostanza, ci si può chiedere se i ricorrenti pongano al Tribunale la stessa domanda avanzata davanti al Governo e, quindi, se essi possano validamente fondare la loro legittimazione sull'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT (dal 1° gennaio 2012: art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). Siccome, come si vedrà, il ricorso è comunque sia destinato all'insuccesso, la questione può restare indecisa. Con questa precisazione, in quanto ricevibile, il ricorso dev'essere esaminato nel merito.
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
RI 1 sostengono che l'esclusione del comparto nel quale si trova il mapp. 851 dalla zona edificabile sia lesiva della garanzia della proprietà. I ricorrenti chiedono - pertanto - che esso sia assegnato alla zona edificabile non intensiva. A torto, tuttavia, per i seguenti motivi.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT).
5.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 314).
5.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996 III pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii).
6.Come appena visto, perché un fondo possa essere attribuito alla zona fabbricabile occorre che ci si trovi, come condizione minima, in una delle ipotesi previste dall'art. 15 LPT, ciò che non è il caso per il comparto a sud del Golf e a nord di via Bosconi, nel quale è sito il mapp. 851 di RI 1.
6.1. Innanzitutto esso non appartiene ai terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT, per i quali s'intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art 15 n. 23; Flückiger/ Grodecki, op. cit., ad art 15 n. 85-93; Zen-Ruffinen Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Già il semplice esame della cartografia del piano permette di escludere una simile eventualità. Il comparto è ubicato in posizione marginale alla zona edificabile e edificata ed è integrata nell'ampio comparto formato da prati e boschi di un certo pregio nei pressi del delta del fiume Magliasina, che il piano del paesaggio classifica come zone di protezione della natura. È ben vero che i mappali in questione presentano degli episodi edilizi, ma questi sono isolati. A ragione, nella risposta il municipio osserva che (pag. 3)
è vero che se i diversi fondi in località Gerre sono edificati è altrettanto vero che la superficie occupata da detti insediamenti rappresenta una parte molto contenuta dell'estensione totale del comprensorio.
Il sopralluogo ha permesso di confermare la sporadicità degli interventi edilizi invocati dai ricorrenti, nonché l'eterogeneità della loro tipologia (si pensi, ad esempio, all'edificio sul mapp. 853). Nel complesso, tale rarefatta edificazione non presenta affatto le connotazioni di un comprensorio ampiamente edificato così come la giurisprudenza lo ha restrittivamente definito.
6.2. Il comparto (e, quindi, il fondo dei ricorrenti) non è nemmeno necessario per lo sviluppo del comune per i prossimi 15 anni: la zona edificabile è infatti sufficientemente dimensionata. Il piano permette infatti l'insediamento di 4'660 abitanti, a fronte di una previsione di sviluppo di ca. 4'690 abitanti durante il periodi di validità di 15 anni (ris. gov. impugnata, pag. 17). Il leggero scarto tra il potenziale insediativo e le previsioni non permette certo di concludere a un sottodimensionamento della zona edificabile. Del resto se la ricettività della stessa dovesse rivelarsi insufficiente, andrebbe in primo luogo esaminato se non sia possibile trovare una soluzione all'interno delle zone già edificabili, piuttosto che incrementarne l'estensione. In nessun caso può poi essere seguito il ragionamento dei ricorrenti che tendono a minimizzare la portata sulla contenibilità del piano dell'eventuale inserimento del loro fondo nella zona edificabile. Innanzitutto, come detto in precedenza, ciò implicherebbe come minimo l'inclusione dell'intero comparto in zona edificabile, ciò che comporterebbe un notevole incremento delle possibilità ricettive del piano. Di certo, non si tratterebbe solamente di codificare la sostanza edilizia presente, che sfrutta in modo irrazionale e dispendioso il suolo. Ma anche si volesse considerare che, contrariamente alla realtà, il comparto presentasse dimensioni modeste, nulla muterebbe: per costante giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (DTF 116 Ia 236 seg.; STF 1A.25/2001-1P.75/2001 del 26 settembre 2001 consid. 4b). 6.3. Poiché i fondi in discussione non possono essere attribuiti alla zona edificabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di approvare - di conseguenza - la loro assegnazione alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ricordato in precedenza (supra, 5.2.). È vero che il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla Sezione dell'agricoltura, ha rilevato che parte del comparto in esame (tra cui il mapp. 851) non è adatta alla lavorazione agricola. Tuttavia, per i motivi appena richiamati la possibilità di lavorazione agricola di un fondo non è decisiva per la sua assegnazione a questa zona.
6.4. Il fatto che i fondi della zona oggetto della variante siano urbanizzati, non è decisivo e non conferisce un diritto alla loro attribuzione alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6, 117 Ia 434 consid. 3g).
6.5. L'attribuzione del mappale alla zona agricola risulta dunque corretta e ossequia, di conseguenza, anche il diritto di proprietà dei ricorrenti.
7.In assenza dei requisiti legali, nemmeno attraverso una ponderazione globale degli interessi si potrebbe giungere al risultato auspicato dai ricorrenti. In ogni caso, dev'essere rilevato l'interesse generale a impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49, consid. 3c). Da ultimo, va sottolineata l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
Per i motivi che precedono la pianificazione contestata, adottata dal comune e approvata dal Governo, risulta corretta; le domande dei ricorrenti non possono essere accolte. Il ricorso, nella misura in cui ricevibile, dev'essere dunque integralmente respinto.
La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, è respinto.
La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'500.-, sono poste a carico dei ricorrenti, in solido.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario