Incarto n. 90.2006.12
Lugano 17 gennaio 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 24 febbraio 2006 del
RI 1
contro
la decisione 24 gennaio 2006 (n. 314) del Consiglio di Stato in merito all'obbligo di compensazione agricola (art. 8 segg. LTAgr);
vista la risposta 8 maggio 2006 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione __________ 1990 (n. 3__________1) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del RI 1 relativo al territorio del piano __________. Il piano prevedeva sensibili diminuzioni di aree agricole pregiate, e meglio: 1.5 ha per la stazione di compostaggio, 1 ha per l'ampliamento dell'area riservata per la costruzione del nuovo centro __________, 5.7 ha per la nuova discarica __________, 8.5 ha per la zona industriale di interesse cantonale o regionale e 5.3 ha per la zona industriale di interesse comunale. Per questo motivo, richiamata la legge sulla conservazione del territorio agricolo del 19 dicembre 1989, entrata in vigore il 23 febbraio 1990 (LTAgr), il Governo ha stabilito l'obbligo, per il comune, di presentare entro la fine dell'anno in discussione un piano di compensazione agricola nella forma della variante di piano regolatore (cfr. ris. cit., cifra 3.3.5, pag. 29-31; dispositivo n. 3, lett. c, pag. 55).
B. Con impugnativa 27 giugno 1990 il RI 1 è insorto contro questa risoluzione dinanzi al Gran Consiglio, contestando tra l'altro - e per quanto qui interessa - l'obbligo di effettuare una compensazione a seguito della diminuzione delle aree agricole. Con giudizio 29 novembre 1994 il Tribunale della pianificazione del territorio, subentrato nelle competenze del Gran Consiglio, ha parzialmente accolto il ricorso delRI 1. Il tribunale ha riconosciuto che non incombeva al comune l'onere della compensazione per opere di interesse prevalentemente sovracomunale, ossia di tutte le opere elencate nella risoluzione governativa. Gli incombeva soltanto per l'istituzione della zona industriale di interesse comunale (cfr. giudizio cit., consid. 18.2 pag. 50-52).
C. Nell'ambito dell'esame preliminare della revisione del piano regolatore in oggetto, effettuato il 29 gennaio 2002, il Dipartimento del territorio rilevava come non fosse ancora stato affrontato il tema della compensazione agricola discendente dall'approvazione del piano regolatore 16 maggio 1990. Comune e Stato hanno indi iniziato ad affrontare questa problematica, attraverso uno scambio di corrispondenza e colloqui, di cui si dirà - per quanto necessario - in diritto, e che sono culminati nella decisione __________ (n. 314), con cui il Consiglio di Stato, fondandosi sull'art. 10 LTAgr, ha imposto al RI 1 il pagamento di un contributo pecuniario sostitutivo di complessivi fr. 1'255'485,50 per la diminuzione delle aree agricole giusta l'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT. Il contributo derivava per fr. 1'011'075.-- dalla creazione della zona industriale di interesse comunale, di 30'000 mq (mapp. 4089, 1090, 4094 e 4102), e per fr. 244'410,50 da quella della zona residenziale alle __________, di 6734 mq (mapp. 4526, 4529, 4534).
Nella stessa risoluzione il Governo ha posto a carico dello Stato un contributo di fr. 4'769'471.-- in relazione all'istituzione della zona industriale di interesse cantonale e della discarica __________.
D. Con ricorso 24 febbraio 2006 il RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale della pianificazione del territorio contro questa risoluzione chiedendo, in via principale, l'annullamento integrale del contributo posto a suo carico e, in via subordinata, una sua riduzione. L'insorgente lamenta una violazione del principio dell'irretroattività delle leggi, ritenuto che il piano regolatore relativo al territorio del piano __________ era stato adottato dal consiglio comunale il 15 dicembre 1986 ed approvato dal Consiglio di Stato il __________ 1990, ossia pochi mesi dopo l'entrata in vigore della LTAgr. Determinante per la decisione in merito all'assoggettamento all'obbligo del compenso agricolo sarebbe la data di adozione del piano regolatore e non quella di approvazione. Essendo la LTAgr entrata in vigore successivamente a tale momento, la stessa non ritornerebbe applicabile. La violazione sarebbe ancor più evidente dal momento che il regolamento di applicazione alla LTAgr (in seguito: RLTAgr) è entrato in vigore soltanto il 16 giugno 1998. Ripercorso l'iter pianificatorio dei fondi posti in località G__________ __________ a contare dagli anni settanta, l'autorità comunale pone in evidenza che questi erano già inseriti in zona edificabile, per cui non sarebbe data una sottrazione di territorio agricolo tale da ingenerare un obbligo di compensazione. Rileva altresì che nella risoluzione __________ 1990 il Consiglio di Stato non aveva ritenuto che l'inclusione dei mapp. 4526, 4529 e 4534 in zona edificabile fondasse un obbligo di compensazione. Il ricorrente censura poi il rifiuto dell'autorità cantonale di prendere in considerazione, ai fini di una compensazione reale, le superfici poste all'interno del perimetro dell'aeroporto, ritenuto che nei contatti avuti con le autorità cantonali, queste ultime avrebbero approvato siffatto modo di procedere. Tanto più, che nel piano direttore tali aree sarebbero state riservate proprio per futuri compensi agricoli.
L'insorgente censura indi, prudenzialmente, anche i parametri applicati per la determinazione dell'importo della compensazione pecuniaria. Il valore di reddito agricolo applicabile dev'essere quello in vigore nel 1990, e dunque non superiore a 0.53 fr./mq, subordinatamente quello in vigore al momento dell'allestimento del calcolo, ovvero della risoluzione impugnata, pari a 0.49 fr./mq. Il valore commerciale andrebbe fatto risalire alla decisione del consiglio comunale del 15 dicembre 1986 ed oscillerebbe tra i 50-100 fr./mq; pertanto il coefficiente di moltiplicazione per la determinazione del compenso agricolo dovrebbe essere 50, sia per la zona residenziale sia per la zona industriale.
E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione dell'impugnativa in merito alla domanda principale; si rimette al giudizio del tribunale per quanto riguarda l'entità del tributo. In effetti, essa rileva che il valore di reddito agricolo impiegato nel calcolo, di fr. 0.61/mq, è quello contenuto nel preavviso della sezione dell'agricoltura, del 17 dicembre 2003. Al momento della risoluzione impugnata questo valore era tuttavia effettivamente sceso a fr. 0.49/mq. Per contro, al momento della risoluzione di approvazione del piano regolatore, 16 maggio 1990, questo valore si attestava su fr. 0.67/mq.
F. Il 26 ottobre 2006 si è tenuta l'udienza di discussione, nell'ambito della quale il ricorrente ha riconfermato domande e motivi contenuti nell'allegato ricorsale. Delle ulteriori allegazioni si dirà, per quanto necessario, in seguito. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, nel quale è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio a contare dal 14 luglio 2006 (BU 2006, 215), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT, 13 cpv. 1 LTAgr). Il ricorso è tempestivo e la legittimazione del comune certa (art. 38 cpv. 1 e 4 lett. a LALPT, 13 cpv. 1 LTAgr). Il gravame è dunque ricevibile in ordine.
Giusta l'art. 7 LTAgr, la diminuzione di aree agricole ai sensi dell'art. 68 cpv. 1 LALPT può essere operata solo per importanti esigenze della pianificazione del territorio e previa modifica dei pertinenti strumenti pianificatori. La diminuzione delle aree agricole di cui all'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT - ossia dei terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura e tra questi, segnatamente, le superfici per l'avvicendamento colturale e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità - deve inoltre essere compensata dall'ente pianificante (art. 8 LTAgr). La compensazione dev'essere, di principio, reale (art. 9 LTAgr). Qualora questa fosse parzialmente o totalmente impossibile, dovrà essere versato un contributo pecuniario sostitutivo (art. 10 cpv. 1 LTAgr). La forma e l'entità della compensazione sono fissati dall'autorità di approvazione del piano di utilizzazione con decisione impugnabile nelle vie e nelle forme previste dalla relativa procedura (art. 13 cpv. 1 LTAgr). Nel caso del piano regolatore questa autorità è, pertanto, il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT).
3.1. Eccependo una violazione del principio dell'irretroattività delle leggi, il ricorrente contesta innanzitutto l'applicabilità della LTAgr, poiché, a suo giudizio, la sottrazione di aree agricole alla base della controversa imposizione ha avuto luogo prima della messa in vigore di questa legge: essa è infatti stata disposta dal consiglio comunale __________ nella seduta del 15 dicembre 1986.
3.2. La contestazione è irricevibile in questa sede. In effetti, nella risoluzione di approvazione del piano regolatore in discussione, del 16 maggio 1990, il Consiglio di Stato aveva accertato l'applicabilità della LTAgr, adottata il 19 dicembre 1989 dal Gran Consiglio ed entrata in vigore il 23 febbraio 1990, obbligando il comune a presentare, entro la fine dell'anno stesso, un piano di compensazione agricola nella forma della variante di piano regolatore relativamente alla creazione di 5 specifiche aree edificabili: stazione di compostaggio, ampliamento dell'area riservata per la costruzione del nuovo centro di incenerimento __________, nuova discarica __________, zona industriale di interesse cantonale o regionale e, infine, zona industriale di interesse comunale. Quest'obbligo è stato contestato (integralmente) dal comune con impugnativa 27 giugno 1990. Con giudizio 29 novembre 1994, cresciuto in giudicato, il Tribunale della pianificazione del territorio ha parzialmente accolto il ricorso del RI 1, sollevandolo dall'onere della compensazione per tutte le aree edificabili di nuova creazione indicate dal Governo, tranne che per l'istituzione della zona industriale di interesse comunale. Il principio dell'obbligo della compensazione a seguito di diminuzione di aree agricole ancorato nella LTAgr è quindi stato definitivamente accertato in quella sede e non può più essere rimesso in discussione in sede di esecuzione.
3.3. Va poi rilevato, nel merito, che contrariamente a quanto crede il ricorrente la sottrazione di area agricola che comporta l'obbligo compensazione si realizza solo al momento in cui il piano regolatore entra in vigore, ossia alla data in cui questo strumento viene approvato dal Consiglio di Stato (art. 26 cpv. 3 LPT, 39 cpv. 1 LALPT): in concreto ciò è avvenuto il 16 maggio 1990, ossia posteriormente all'entrata in vigore della LTAgr. Valesse la tesi del comune, il suo ricorso 27 giugno 1990 al Tribunale della pianificazione del territorio avrebbe dovuto essere accolto integralmente. Neppure avvalora la tesi del ricorrente il fatto che il RLTAgr sia stato adottato dal Consiglio di Stato solo il 9 giugno 1998 e sia entrato in vigore il 16 giugno successivo. La base legale del controverso contributo è e rimane la LTAgr. Il ritardo con cui il Governo ha disciplinato il calcolo della compensazione attraverso l'emanazione del RLTAgr non pregiudica la facoltà di imposizione del tributo (cfr. diffusamente su questo argomento la sentenza 30 settembre 2005 del Tribunale della pianificazione del territorio, inc. 90.2005.36, consid. 2.3., confermata dal Tribunale federale con sentenza 13 ottobre 2006, inc. no. 1P.731/2005).
3.4. Accertata l'applicabilità della LTAgr, è necessario entrare nel merito della ulteriori censure addotte dal ricorrente.
4.2. In concreto, non risulta che i fondi in questione potessero essere giuridicamente considerati fabbricabili prima della loro assegnazione alla zona residenziale in sede di piano regolatore già per il fatto che, sino all'avvento di questo strumento, le suddette particelle erano escluse dalla zona edificabile provvisoria sancita dal Dipartimento dell'ambiente il 5 giugno 1981, modificata il 23 giugno 1986. Vero è invece che nella decisione di approvazione del piano regolatore 16 maggio 1990 il Governo non aveva fissato l'obbligo, per il comune, di approntare una compensazione per la sottrazione dei menzionati fondi all'attività agricola. La pretesa pecuniaria dello Stato nei confronti del comune essendo comunque sorta al momento dell'approvazione del piano regolatore, ossia il 16 maggio 1990, ma al più tardi al 31 dicembre 1990, data entro la quale il comune avrebbe dovuto presentare un piano di compensazione agricola nella forma della variante di piano regolatore, è dunque caduta in prescrizione. Il relativo termine, decennale (cfr. sentenza di questo tribunale 19 aprile 2007 nell'inc. 90.2007.1, pag. 4, con rinvii), è difatti trascorso senza essere interrotto da parte degli organi dello Stato prima del 31 dicembre 2000, secondo quanto risulta dagli atti componenti l'incarto. Questa conclusione si impone anche se il ricorrente non ha formalmente sollevato quest'eccezione. Infatti, qualora creditore della prestazione sia lo Stato, dev'essere esaminato d'ufficio se la pretesa è prescritta (cfr. Häfelin/Müller/
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. edizione, Zurigo 2006, n. 786).
4.3. Il contributo pecuniario sostitutivo di fr. 244'410,50 relativo alla creazione della zona residenziale alle G__________ dev'essere dunque annullato.
5.2. A questo riguardo, il ricorrente censura anzitutto il rifiuto dell'autorità cantonale di prendere in considerazione, ai fini di una compensazione reale, le superfici poste all'interno del perimetro dell'aeroporto, che nel piano direttore sono state riservate proprio per futuri compensi agricoli.
In concreto, effettivamente la scheda di coordinamento 12.11 del piano direttore, avente come oggetto l'aerodromo di __________, prevede, tra le problematiche da coordinare, la messa a disposizione dell’agricoltura delle superfici non utilizzate per il traffico aereo. Anche la più recente scheda settoriale A.12 (cifra 7) del piano comprensoriale del Piano __________, prevede una riduzione dell'attuale area aeroportuale, a favore dell'area agricola, pur mantenendo l'attuale struttura operativa; la cartografia annessa a questo piano segnala poi anche all'interno del perimetro di questo impianto, alcune "aree per futuri compensi agricoli".
Ora, tuttavia, queste indicazioni a livello di pianificazione direttrice non bastano però di tutta evidenza per realizzare una compensazione reale a seguito di diminuzione di aree agricole giusta l'art. 9 LTAgr, che renderebbe superfluo il pagamento di un contributo pecuniario. Una tale compensazione può in effetti essere ammessa solo quando le superfici interessate siano assicurate a tutti gli effetti e nei confronti di ognuno a favore dell'attività agricola, ciò che, dal profilo giuridico, presuppone quantomeno la loro assegnazione ad una zona agricola ai sensi dell'art. 16 LPT nell'ambito di un piano di utilizzazione. Ora, questo fondamentale requisito non è soddisfatto in concreto.
Ferme queste premesse, neppure giova al ricorrente il richiamo al Piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica (PSIA), il quale illustra come la Confederazione intende adempiere i suoi compiti d'incidenza territoriale nell'ambito dell'aviazione civile e coordinarli con gli altri obiettivi settoriali della Confederazione.
5.3. Il ricorrente sostiene poi che nel corso dei contatti avuti con le autorità cantonali, queste ultime avrebbero approvato l'apporto in compensazione di superfici agricole ubicate all'interno del perimetro dell'aeroporto. Esso si appella, pertanto, ad una violazione del principio della buona fede.
Ognuno ha diritto di essere trattato secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato (art. 9 Cost.). L'autorità che fa promesse o raccomandazioni, dà informazioni o assicurazioni o assume un atteggiamento tale da far nascere precise aspettative è pertanto, in principio, tenuta a rispettare le aspettative così suscitate, quand'anche fossero contrarie alla legge, se sono cumulativamente adempiute le seguenti condizioni: l'autorità è intervenuta in una situazione concreta nei confronti di una determinata persona, essa ha agito o reputato di aver agito nei limiti della sua competenza, la persona non ha immediatamente potuto rendersi conto dell'inesattezza delle informazioni ricevute e, fondandosi sulle stesse, ha preso disposizioni che non potrebbe modificare senza subire pregiudizio, inoltre la legge non è stata modificata tra il momento della decisione e quello in cui la buona fede viene invocata (cfr. A. Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, Cadenazzo 2002, n. 639 con rinvii). L'obbligo di comportarsi nel rispetto del principio della buona fede non trova applicazione solo nei rapporti tra autorità e privato, ma anche nei rapporti tra autorità e autorità (A. Scolari, op. cit., n. 611).
Nel caso in esame, i suddetti requisiti non sono soddisfatti. Intanto, nell'esame preliminare 29 gennaio 2002 relativo alla revisione del piano regolatore, il Dipartimento del territorio aveva semplicemente preso atto della proposta, avanzata dal comune, di effettuare una compensazione reale con le superfici all'interno del perimetro dell'aeroporto. L'insorgente sostiene tuttavia che nei contatti avuti successivamente con funzionari statali, una tale proposta sarebbe stata discussa ed approvata ed, a comprova di quanto asserito, ha prodotto un messaggio di posta elettronica tra pianificatore e comune (doc. J) ed il verbale di una riunione, presente pure un funzionario statale, redatto dal pianificatore del comune (doc. K). Ora, a prescindere dalla portata di questi ultimi documenti prodotti dal comune, va semplicemente rilevato che i funzionari cantonali delegati agli incontri con i rappresentanti del comune non costituiscono, com'è ovvio, il Consiglio di Stato e l'opinione dei primi non vincolerebbe, comunque sia, quest'autorità, che è la sola competente a pronunciarsi in merito all'obbligo di compensazione agricola (art. 13 cpv. 1 LTAgr). Lo stesso ragionamento vale per quanto concerne il Dipartimento del territorio, autore dell'esame preliminare della revisione. Inoltre, posteriormente alle asserite assicurazioni di cui si è detto, gli organi comunali non hanno adottato decisioni che non potrebbero modificare senza pregiudizio per il comune, già per il fatto che non hanno adottato nessuna decisione; l'assegnazione dei fondi interessati nella zona industriale di interesse comunale ha difatti avuto luogo ben prima del rilascio di tali, pretese assicurazioni.
5.4. Rimane, a questo punto, da verificare il calcolo del contributo pecuniario riferito a quest'ultima zona. Ora, la diminuzione dell'area agricola, che fonda l'obbligo di compensazione, si realizza nel momento in cui a quest'ultima viene impressa una funzione (diversa e) inconciliabile con quella agricola. Determinante appare pertanto, in concreto, la data in cui il Governo ha approvato la proposta del comune di __________ di assegnare il comparto alla zona industriale di interesse comunale, che ne ha nello stesso tempo determinato l'entrata in vigore (art. 26 cpv. 3 LPT, art. 39 cpv. 1 LALPT). Nel caso concreto vanno pertanto applicati i valori risalente al __________ 1990.
Come ha osservato la divisione dello sviluppo territoriale nella risposta, a quel momento il valore di reddito agricolo dei terreni interessati ammontava ai 0.67 fr./mq ed era dunque superiore a quello di 0.61 fr./mq che è stato impiegato nel calcolo allestito dal Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata. Invano il comune tenta di spuntare un valore più basso, limitandosi ad asserire che il valore di reddito non poteva eccedere i 0.53 fr./mq, senza però fornire alcuna spiegazione al proposito. Del pari a torto il comune chiede di poter applicare ai terreni in discussione un valore commerciale di 50-100 fr./mq anziché di fr. 100-200 fr./mq, applicato dal Consiglio di Stato, dipartendosi dai valori della stima ufficiale: questi valori possono difatti essere presi a riferimento soltanto laddove la legge ne riserva l'applicabilità. Ad ogni buon conto, anche volendo accreditare il valore commerciale proposto dal comune, il contributo dovuto da quest'ultimo risulterebbe purtuttavia sempre superiore a quello fissato nella risoluzione impugnata, qualora nel calcolo dovesse allora essere impiegato - come si dovrebbe - il giusto valore di reddito agricolo, ossia di fr. 0.67 fr./mq, ma che, a causa del divieto della reformatio in peius (art. 65 cpv. 4 PAmm), non può entrare in linea di conto in questa sede per rettificare il calcolo allestito dall'autorità governativa.
5.5. Il contributo pecuniario sostitutivo di fr. 1'011'075.-- relativo alla creazione della zona industriale di interesse comunale dev'essere dunque confermato integralmente.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
§. Il contributo pecuniario sostitutivo fissato al dispositivo n. 1 della risoluzione 24 gennaio 2006 (n. 314) del Consiglio di Stato a carico del RI 1 è ridotto a fr. 1'011'075.--.
La tassa di giustizia, di fr. 5'000.--, è posta a carico del RI 1.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzione al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).
Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario