Incarto n. 52.95.00110 DP 315/93 Az. dir. leo
Lugano 31 marzo 1995
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sulla petizione del 21 ottobre 1993 del
Comune di __________ rappr. dal Municipio patr. da: avv. __________
contro
rappr. da: avv. __________
chiedente:
La petizione è accolta ed il funzionario comunale __________ è condannato a versare al Comune di __________ la somma di fr. 9'476.- oltre interessi al 5% dal 15 marzo
Protestate spese e ripetibili.
vista la risposta 14 novembre 1993 del convenuto, chiedente:
I. In via principale:
La petizione è respinta.
Protestate spese e ripetibili.
II. In via subordinata.
La petizione è parzialmente accolta e __________ è condannato a versare al Comune di __________ l'importo di fr. 1'000.- oltre interessi al 5% dal 15 marzo 1993.
Spese e ripetibili protestate.
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il convenuto __________, classe __________, è stato alle dipendenze del Comune di __________ dal 1955 al 1994.
Nel 1980 è diventato capo dell'Ufficio cassa e contribuzioni della città, con il compito - tra l'altro - di esaminare le pratiche fiscali e di evadere personalmente pendenze particolari (incassi, ecc.).
B. Sul Foglio ufficiale no. __________ del __________ l'Ufficio esecuzioni e fallimenti di __________ ha pubblicato un avviso d'incanto unico avente per oggetto la part. no. __________ RFD di __________ di proprietà della __________. Il bando indicava il 5 agosto 1992 quale termine ultimo per le insinuazioni di oneri fondiari (crediti ipotecari + interessi, servitù, diritti reali).
Con scritto 15 luglio 1992 l'Amministrazione cantonale delle contribuzioni, Ufficio esazione, ha avvertito l'Ufficio contribuzioni di __________ della realizzazione forzata del fondo in oggetto, ricordandogli che le imposte sul reddito e sulla sostanza immobiliare beneficiavano della garanzia dell'ipoteca legale ai sensi degli art. 836 CCS e 183 LAC. A questa comunicazione erano allegati i conteggi definitivi relativi alle pretese d'imposta cantonale garantite da ipoteca legale per gli anni 1988, 1989 e 1990, nonché i calcoli provvisori relativi all'imposta 1991 e 1992; quest'ultimi figuravano a retro della copia di una lettera circolare datata 13 luglio 1992 con la quale l'Ufficio cantonale di esazione richiedeva all'Ufficio di tassazione delle persone giuridiche il calcolo provvisorio del credito garantito da pegno per gli anni 1991/92.
Non avvedendosi dell'esistenza di questo particolare conteggio, il convenuto ha omesso di insinuare all'UEF il credito relativo alle imposte comunali per gli anni 1991 e 1992 ammontante a fr. 94'763.75.
Accortosi dell'errore in data 22 ottobre 1992, __________ ha tempestivamente informato il Sindaco dell'accaduto e invitato la __________ di __________ aggiudicataria dell'immobile a voler saldare le imposte comunali rimaste scoperte. L'istituto di credito ha opposto un deciso rifiuto, così come la __________ di __________ presso la quale il Comune di __________ detiene una polizza RC.
Nel frattempo, segnatamente il 7 agosto 1992, la __________ è caduta in fallimento e la relativa procedura chiusa il 17 dello stesso mese per mancanza di attivi.
Alla richiesta dell'attore di rimborsare nella misura del 10% il danno causato, il convenuto ha dichiarato la propria disponibilità ad effettuare un versamento di fr. 5'000.- impregiudicata ogni ragione di merito. Le successive trattative intavolate tra le parti nell'intento di comporre bonalmente la controversia non hanno avuto esito positivo.
C. Con petizione 21 ottobre 1993 il Municipio di __________ ha quindi convenuto in giudizio __________ davanti a questo Tribunale, chiedendo di statuire come riprodotto in epigrafe.
Narrati minuziosamente i fatti, l'attore sottolinea in particolare come la mancata notifica del credito fiscale nell'ambito della realizzazione forzata del fondo abbia causato al Comune la perdita della garanzia ipotecaria che gli avrebbe consentito di incassare le imposte scoperte del biennio 1991/92 ammontanti a fr. 94'763.75.
Avendo mancato per colpa grave ai propri doveri di servizio, il convenuto deve essere chiamato a rispondere almeno in parte del danno cagionato in virtù dell'art. 13 della Legge cantonale sulla responsabilità degli enti pubblici e degli agenti pubblici del 24 ottobre 1988 (in seguito: LResp). L'attore ritiene infatti che la colpa del proprio funzionario sia grave, considerate tutte le circostanze del caso concreto. __________ era alla testa capo dell'Ufficio comunale delle contribuzioni ed occupava quindi un posto di prim'ordine. In una simile posizione di responsabilità non poteva trascurare di verificare attentamente tutta la situazione fiscale della __________, tanto più che l'avviso d'incanto del fondo era stato pubblicato nel FU e che l'Amministrazione cantonale delle contribuzioni aveva reso attento il suo ufficio circa l'esigenza di insinuare all'UEF ogni credito d'imposta connesso con l'immobile per poter beneficiare dei privilegi dell'ipoteca legale. Secondo l'attore, in siffatte evenienze il convenuto avrebbe dovuto indagare pure sull'esistenza di eventuali scoperti riferiti agli anni 1991/92, periodo per il quale anche l'Ufficio cantonale di esazione si era d'altronde premurato di effettuare gli opportuni accertamenti dandone comunicazione all'Ufficio contribuzioni di __________.
D. All'accoglimento della petizione si oppone il convenuto, che contesta partitamente le tesi sviluppate dall'attore.
Riguardo ai fatti, __________ precisa che una volta ricevuta la comunicazione 15 luglio 1992 dell'Amministrazione cantonale delle contribuzioni ha verificato tempestivamente se vi fossero imposte scoperte a carico dell'__________. Al centro elettronico comunale erano registrati solo i tributi relativi agli anni 1988, 1989 e 1990, tutti saldati. Ritenendo che gli eventuali dati del biennio 1991/92 sarebbero pervenuti in seguito e non avvedendosi dei conteggi provvisori riportati a tergo della lettera circolare 13 luglio 1992 dell'Ufficio cantonale di esazione, ha accantonato la pratica con le ben note conseguenze.
Per quanto attiene ai presupposti dell'azione in responsabilità avviata nei suoi confronti, il convenuto nega in sostanza che la semplice svista nella quale è incorso possa integrare gli estremi della mancanza ai doveri di servizio per colpa grave di cui all'art. 13 LResp. Il concetto enunciato dalla citata norma di legge - argomenta - presuppone infatti la crassa violazione di un obbligo elementare di prudenza di una gravità tale da intaccare la fiducia che l'ente pubblico ripone nel proprio funzionario.
__________ censura inoltre l'ammontare del risarcimento richiesto, che ritiene esagerato. Quantificando la pretesa il Comune avrebbe omesso di tenere in debita considerazione le sue reali condizioni economiche, il rischio professionale insito nei compiti assegnatigli ed il comportamento di autodenuncia assunto dopo la scoperta dell'errore.
E. Con scritto 8 luglio 1994 il patrocinatore dell'attore ha sollecitato al Tribunale l'evasione della pratica.
Considerato, in diritto
La legittimazione attiva del Comune di __________ è pacifica; la facoltà dell'ente pubblico di promuovere la presente procedura è già stata d'altronde ammessa implicitamente nella sentenza che lo scrivente Tribunale ha reso il 13 aprile 1993 (STA 13.4.1993 in re M.).
L'azione risulta tempestiva nella misura in cui la pretesa di risarcimento vantata dall'attore non si è ancora prescritta (art. 27 LResp); lo scritto 8 luglio 1994 che il patrocinatore del Comune ha indirizzato al Tribunale è peraltro interruttivo di prescrizione ai sensi dell' art. 138 cpv. 1 CO (DTF 106 II 32).
La petizione è pertanto ricevibile in ordine e può essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria. La copiosa documentazione prodotta con gli allegati di causa consente di rinunciare all'assunzione delle ulteriori prove notificate dalle parti, che non appaiono invero idonee a procurare a questo Tribunale la conoscenza di altri fatti rilevanti per il giudizio (art. 18 LPamm).
Giusta l'art. 13 LResp l'agente pubblico risponde verso l'ente pubblico del danno che gli ha cagionato mancando con intenzione o per colpa grave ai propri doveri di servizio.
Al pari del diritto federale (cfr. art. 8 LFResp), la norma cantonale fa dipendere la responsabilità dell'agente pubblico dalla realizzazione di condizioni oggettive e soggettive: il danno, la violazione intenzionale o per grave negligenza di un dovere di servizio e il nesso di causalità adeguato tra il danno e l'azione (cfr. DTF 102 Ib 107/108).
La vertenza ha per oggetto il quesito a sapere se __________ abbia cagionato il danno patito dal Comune di __________ mancando per colpa grave ai propri doveri di servizio.
2.1. La violazione dei doveri di servizio presuppone l'esistenza di una colpa del dipendente. La trasgressione rimproveratagli deve essere riconducibile ad azioni od omissioni poste in essere con intenzione o per negligenza (DTF 110 Ia 95, 98 Ib 305; ZBl 1977, 319; Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung V ed. N. 54 B IV c; Rhinow/Krähenmann, id. op., Erg. Bd., ibidem).
Intenzionale, secondo la definizione dell'art. 18 cpv. 2 CPS, applicabile per analogia, è la violazione dei doveri di servizio commessa consapevolmente e volontariamente. L'intenzione può manifestarsi sotto forma di dolo diretto o sotto forma di accettazione consapevole dell'illiceità di un determinato comportamento (dolo eventuale; cfr. Schulz, Einführung in den allg. Teil des Strafrechts, § 14).
Riconducibile a negligenza, secondo l'art. 18 cpv. 3 CPS, è invece la violazione dei doveri di servizio commessa da un dipendente che per un'imprevidenza colpevole - ossia dovuta ad omissione delle precauzioni alle quali era tenuto in base alle circostanze ed alle sue condizioni personali - non ha scorto le conseguenze del suo comportamento (negligenza inconsapevole) o, pur avendole scorte, non ne ha tenuto conto (negligenza consapevole) (STA 22 giugno 1993 in re D.B.).
Secondo la giurisprudenza resa dal Tribunale federale in tema di responsabilità degli agenti pubblici, vi è negligenza grave allorquando il funzionario viola una regola elementare di prudenza che, nelle medesime circostanze, si sarebbe imposta a qualsiasi persona ragionevole. Per determinare se vi è stata violazione di una regola elementare di prudenza occorre tenere conto delle attitudini richieste ad un funzionario medio, avuto riguardo alle circostanze del singolo caso (DTF 106 V 207, 105 V 123, 104 Ib 3, 102 Ib 108, 86 I 180).
La negligenza può essere considerata siccome grave anche se l'ente pubblico rinuncia ad adottare sanzioni disciplinari; basta che l'amministrazione abbia fondati motivi di dubitare che il dipendente meriti ancora la fiducia che gli è stata accordata in funzione del posto e dei compiti affidatigli (DTF 104 Ib 3 consid 3a, 102 Ib 108 consid 4). Quest'ultimo concetto è stato ribadito chiaramente anche nel rapporto 9 settembre 1988 della Commissione della legislazione sul messaggio 14 ottobre 1986 concernente la Legge sulla responsabilità civile degli enti pubblici e degli agenti pubblici (cfr. RVGC, sessione ordinaria primaverile 1988, vol. 4, pag. 1702).
2.2. Nell'evenienza concreta, il Municipio di __________ ritiene in sostanza che omettendo di verificare attentamente la situazione fiscale complessiva della __________ il capo dell'Ufficio comunale delle contribuzioni abbia mancato gravemente ai propri doveri di servizio; a mente dell'attore, messo al corrente dell'imminente incanto e della necessità di insinuare all'UEF i crediti fiscali del Comune, __________ avrebbe dovuto indagare sull'esistenza di eventuali scoperti riferiti agli anni 1991/1992 e non limitare i propri controlli ai soli dati registrati presso il centro elettronico comunale.
La tesi merita di essere condivisa.
Tra i compiti assegnati al convenuto vi era quello di esaminare le pratiche fiscali e di evadere personalmente le pendenze particolari, segnatamente gli incassi.
La pratica __________, malgrado la sua particolarità, rientrava certamente nel novero degli incassi dell'imposta comunale. In effetti, nel luglio del 1992 il Comune di __________ vantava nei confronti della società un credito di complessivi fr. 94'763.75 costituito dalle imposte comunali del biennio 1991/92 e come tale assistito da ipoteca legale in virtù degli art. 836 CCS e 183 LAC. Per ottenere il pagamento di quel credito l'Ufficio contribuzioni della città avrebbe dovuto insinuare in tempo utile la pretesa nell'ambito della procedura di realizzazione forzata dell'immobile della __________, poiché la relativa garanzia ipotecaria non era iscritta a RF; i crediti fiscali non notificati restano infatti esclusi da ogni partecipazione alla somma ricavata dall'incanto se il diritto di pegno legale che li assicura non risulta dai pubblici registri (art. 138 cpv. 2 cifra 3 LEF). Sta di fatto che la mancata insinuazione della pretesa ha comportato come noto la decadenza della garanzia ipotecaria e infine la perdita dell'intero credito.
Nel caso di specie, per adempiere il compito d'incasso delle imposte affidatogli dal Comune il convenuto __________ avrebbe dovuto innanzi tutto verificare compiutamente la sussistenza di eventuali scoperti fiscali a carico dell'__________; se la ricerca avesse dato frutti, avrebbe poi dovuto insinuare i crediti all'UEF, il quale a sua volta li avrebbe inseriti nelle condizioni d'asta e posti a carico dell'aggiudicataria senza imputazione sul prezzo di vendita (art. 49 cpv. 1 lett. a RFF), così come è avvenuto per le imposte cantonali di cui la __________ si è assunta il pagamento.
__________, persona di provata esperienza e capo dell'Ufficio contribuzioni della città, sapeva certamente che in un caso come quello in esame l'attenta verifica della posizione contabile della società era di primordiale importanza ai fini dell'incasso. Quand'anche avesse avuto dei dubbi a proposito, l'avviso d'incanto del fondo pubblicato sul FU e soprattutto la documentazione pervenutagli dall'Amministrazione cantonale delle contribuzioni avrebbero dovuto indurlo ad indagare con cura circa l'esistenza di un qualsiasi credito d'imposta.
Una volta ricevuta la comunicazione 15 luglio 1992 dell'Amministrazione cantonale delle contribuzioni il convenuto ha controllato tempestivamente con esito negativo se vi fossero imposte scoperte a carico dell'__________; al centro elettronico comunale erano registrati in effetti soltanto i tributi relativi agli anni 1988, 1989 e 1990, tutti saldati. Nelle circostanze descritte il convenuto, al pari di ogni altra persona avveduta nelle sue stesse condizioni, non poteva però limitarsi ad un'ispezione presso il solo centro elettronico comunale. Né tanto meno, considerata la brevità del termine perentorio d'insinuazione degli eventuali crediti, poteva archiviare l'incarto pensando che i conteggi mancanti sarebbero pervenuti più tardi. Proprio l'assenza di qualsiasi dato informatico recente e relativo al biennio 1991/92 avrebbe dovuto insospettirlo e convincerlo della necessità di ulteriori investigazioni. Una semplice telefonata all'Amministrazione cantonale delle contribuzioni avrebbe permesso di svelare l'esistenza dei conteggi provvisori d'imposta degli anni 1991/1992 riportati a tergo della lettera circolare 13 luglio 1992 dell'Ufficio cantonale d'esazione, documento in suo possesso e di cui non era venuto integralmente a conoscenza per una banale svista.
Accantonando una pratica così delicata senza procedere ad ulteriori approfondimenti che gli avrebbero consentito di scoprire le imposte pendenti, di notificarle all'UEF e di incassare il dovuto, __________ ha violato i suoi doveri di servizio in maniera talmente grave da impegnare la sua responsabilità ai sensi dell'art. 13 LResp. La sua negligenza consiste non tanto nell'aver sbadatamente dimenticato di girare la pagina di un documento, quanto piuttosto nell'aver omesso di intraprendere le indagini che qualsiasi altro esperto funzionario nella sua posizione e nelle medesime circostanze avrebbe ragionevolmente predisposto per ossequiare un'elementare regola di prudenza e di comportamento.
A fronte di un simile agire il Comune avrebbe avuto d'altronde fondati motivi per domandarsi se il proprio dipendente meritava ancora la fiducia conferitagli in funzione del posto e del compito assegnatigli. Sintomatico appare a questo proposito il fatto che __________ è stato oggetto di un procedimento disciplinare, conclusosi peraltro senza l'adozione di provvedimenti. Tale esito non deve tuttavia trarre in inganno: l'attore ha verosimilmente rinunciato ad applicare sanzioni in considerazione del lungo periodo di lavoro svolto dal funzionario e del suo imminente pensionamento.
3.1. Ai sensi dell'art. 26 LResp l'ente pubblico decide inappellabilmente se ed eventualmente in quale misura far valere la propria pretesa, tenuto conto del grado di colpa dell'agente pubblico e della sua situazione personale ed economica. La norma riprende sostanzialmente i criteri di commisurazione dell'indennizzo praticati nel diritto civile (cfr. art. 43 e 44 CO).
Posto che l'entità del danno non è di assoluto rilievo, il risarcimento va dunque fissato tenendo conto delle contingenze in cui sono stati violati i doveri di servizio e si è avverato il danno, della colpa imputabile al responsabile, nonché delle condizioni personali, sociali ed economiche nelle quali versa l'agente pubblico. Una corretta applicazione di questi parametri impone di far astrazione da schematizzazioni come quelle adottate dal Dipartimento militare federale, che di regola invita l'autore di una colpa grave ad assumersi un decimo del pregiudizio cagionato alla Confederazione (cfr., a quest'ultimo proposito, Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 806).
3.2. Le circostanze e la gravità della colpa sono già state esaminate nel considerando precedente. Ai fini di un'equa fissazione del risarcimento occorre ancora valutare la situazione personale del convenuto.
__________ è stato alle dipendenze del Comune di __________ per ben 39 anni, durante i quali non ha mai dato adito a lagnanze da parte del suo datore di lavoro. Ha a carico una famiglia composta dalla moglie e da una figlia minorenne ancora gli studi. All'epoca era alla soglia del pensionamento e guadagnava fr. 6'257 .- al netto degli oneri sociali e dei contributi ordinari alla cassa pensioni, adempiendo funzioni pubbliche comportanti oggettivamente un accresciuto rischio professionale non coperto da assicurazione. D'altra parte, non appena scoperto il proprio errore e le conseguenze del medesimo ha subito avvertito il Municipio cercando di ricuperare il credito fiscale andato perso; non riuscendovi, pro bona pacis ha invano offerto al Comune un risarcimento di 5'000.-.
Ora, ben ponderando tutte le circostanze e particolarità del caso concreto la pretesa vantata in causa dall'attore appare eccessiva. Un risarcimento di fr. 6'200.-, corrispondente ad un mese di stipendio del convenuto ed al 6.5% del pregiudizio cagionato, appare tutto sommato meglio proporzionato alla fattispecie e più ossequioso dei criteri che informano la quantificazione dell'indennizzo nell'ambito della LResp.
Per questi motivi;
visti gli art. 836 CCS; 138 LEF; 18 CPS; 8 LFResp; 183 LAC; 13, 16, 22, 27 LResp; 18, 28, 31, 71 e 74 LPamm,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza il convenuto __________ è condannato a versare al Comune di __________ un risarcimento di fr. 6'200.- oltre interessi al 5% dal 15 marzo 1993.
La tassa di giudizio di fr. 750.- (settecentocinquanta) è posta per 2/3 a carico del convenuto e per il resto a carico del Comune di __________. __________ verserà all'attore fr. 600.- (seicento) a titolo di ripetibili.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo:
Il presidente: Il segretario: