Incarto n. 52.2023.70
Lugano 12 giugno 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 23 febbraio 2023 di
RI 1
contro
la decisione del 7 febbraio 2023 (n. 6) del presidente del Consiglio di Stato che ha respinto la sua istanza di restituzione dell'effetto sospensivo al ricorso presentato contro la decisione del 20 dicembre 2022 del Municipio di CO 1;
ritenuto, in fatto
che RI 1 è alle dipendenze del Comune di CO 1 dal 2 novembre 2017 come vicesegretario;
che il 6 settembre 2022 il dipendente è stato sospeso immediatamente e a titolo provvisorio dalla sua attività lavorativa, fino a quando sarebbe stata fatta chiarezza in merito a presunte molestie sessuali di cui era stato accusato; fatti su cui il Ministero pubblico ha aperto un procedimento penale;
che con decisione del 20 dicembre 2022 il Municipio ha sciolto il rapporto di impiego per disdetta con effetto al 31 marzo 2022 e l'ha immediatamente esonerato dallo svolgimento dell'attività lavorativa; l'autorità di nomina ha motivato la decisione adducendo diverse criticità nel comportamento dell'impiegato (presunte pratiche di mobbing e molestie sessuali, violazioni dell'orario di entrata in servizio e delle disposizioni concernenti il monte ore e le timbrature, prelievo di contanti non autorizzato e altri comportamenti poco rispettosi);
che con la predetta risoluzione il Municipio ha stabilito che un eventuale ricorso non avrebbe avuto effetto sospensivo;
che il dipendente ha interposto ricorso dinanzi al Consiglio di Stato contro la decisione di licenziamento, chiedendo la restituzione dell'effetto sospensivo al suo gravame;
che con risoluzione del 7 febbraio 2023, il presidente del Governo, raccolte le osservazioni del Municipio, ha respinto la domanda cautelare, ritenendo in sintesi preponderante l'interesse dell'ente pubblico al buon funzionamento del servizio rispetto a quello dell'insorgente di continuare a lavorare nelle more della procedura;
che contro quest'ultima decisione RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e il rinvio degli atti al Consiglio di Stato per nuovo giudizio; in via subordinata chiede che gli sia data la possibilità di esprimersi nuovamente dinanzi al Consiglio di Stato; invoca innanzitutto la violazione del suo diritto di essere sentito siccome la risoluzione del presidente del Governo è stata adottata senza che gli fosse data la possibilità di esprimersi sulla risposta del Municipio in ambito provvisionale, intimatagli solo con la decisione; quest'ultima non sarebbe inoltre convenientemente motivata; nel merito sostiene che la sua presenza in ufficio, eventualmente in una sede dislocata, non comprometterebbe in alcun modo il buon funzionamento del servizio;
che all'accoglimento del ricorso si oppone l'autorità di nomina, con motivi di cui si dirà, ove necessario, in appresso; che pure il presidente del Consiglio di Stato chiede di respingere il ricorso, senza formulare osservazioni;
che il ricorrente non ha replicato;
che l'istanza supercautelare inoltrata il 30 marzo 2023 dal ricorrente è stata respinta dal giudice delegato con decreto del giorno seguente;
considerato, in diritto
che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100); la legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100; art. 209 lett. b LOC);
che il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 2 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine;
che il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, che forniscono sufficienti elementi utili per il giudizio, senza che occorra procedere all'assunzione delle prove sollecitate dall'insorgente (art. 25 cpv. 1 LPAmm);
che il ricorrente lamenta innanzitutto la violazione del proprio diritto di essere sentito, ritenendo che il presidente del Consiglio di Stato avrebbe quantomeno dovuto notificargli le osservazioni dell'autorità di nomina, permettendogli così di eventualmente replicare, prima di emanare la decisione con cui ha negato la concessione dell'effetto sospensivo al ricorso;
che la natura e i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale; se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101); che il diritto di essere sentito ancorato in quest'ultima norma assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima che sia presa una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica (cfr. DTF 140 I 99 consid. 3.4);
che a livello cantonale tale principio è sancito all'art. 34 LPAmm secondo cui le parti hanno il diritto di essere sentite; di principio l'autorità, prima di prendere una decisione, permette alle parti di esercitare, di regola per scritto, questo diritto (art. 35 cpv. 1 e 2 LPAmm);
che la giurisprudenza relativa all'art. 29 cpv. 2 Cost. precisa che nelle procedure concernenti misure provvisionali la norma non riveste la stessa portata che le è attribuita nelle cause di merito; le decisioni concernenti l'effetto sospensivo devono per loro natura essere rese rapidamente e senza lunghi accertamenti; l'autorità può quindi, a meno che circostanze specifiche lo giustifichino, prescindere dal sentire in maniera dettagliata gli interessati o dall'ordinare un secondo scambio di scritti; il diritto di essere sentito dell'istante è in principio già garantito con il deposito della sua domanda in materia di concessione dell'effetto sospensivo (DTF 139 I 189 consid. 3.3);
che in altre parole, in materia di misure provvisionali non vi è un diritto assoluto alla replica; un tale diritto può giustificarsi se la risposta dell'autorità precedente contiene elementi nuovi decisivi sui quali il giudice intende fondare la propria decisione (DTF citata, consid. 3.5, STF 2C_836/2020 del 18 febbraio 2021 consid. 3.2.2);
che nel caso di specie, con il ricorso interposto dinanzi al Consiglio di Stato, il ricorrente ha chiesto la restituzione dell'effetto sospensivo al gravame motivando in modo esteso la propria istanza; il medesimo ha argomentato il proprio interesse privato a che la decisione di disdetta del rapporto di impiego non fosse immediatamente esecutiva adducendo il potenziale danno per la sua persona, con particolare riferimento all'impossibilità di presentare la propria candidatura presso altri datori di lavoro, nonché al deterioramento del suo stato di salute; d'altro canto, il ricorrente ha sostenuto che il Municipio non avrebbe potuto far valere un interesse pubblico alla revoca dell'effetto sospensivo, non avendo il dipendente intaccato il buon funzionamento dell'amministrazione comunale;
che con le sue osservazioni, l'autorità di nomina si è opposta al ripristino dell'effetto sospensivo al ricorso, sostenendo che gli episodi riportati nella decisione di licenziamento hanno compromesso il buon funzionamento del servizio e che la situazione ha pregiudicato irrimediabilmente il rapporto di fiducia, di modo che un reintegro del dipendente sarebbe da escludere; il Municipio ha quindi contestato le allegazioni dell'insorgente, che non avrebbe dimostrato l'esistenza di un interesse privato preponderante atto a giustificare la concessione dell'effetto sospensivo;
che l'insorgente ha ben espresso la propria posizione con la richiesta di restituzione dell'effetto sospensivo, argomentando il proprio interesse al mantenimento del rapporto di impiego nelle more della procedura, così come la sussidiarietà dell'interesse pubblico che il Municipio avrebbe potuto addurre;
che le motivazioni addotte dall'autorità di nomina, tutto sommato prevedibili, non ponevano la necessità di far prendere posizione nuovamente al ricorrente; un doppio scambio di scritti non si imponeva, mentre l'interesse alla celerità della decisione cautelare appariva senz'altro prevalente; la censura va quindi respinta;
che l'insorgente ravvisa una violazione del suo diritto di essere sentito anche nella carenza di motivazione della decisione impugnata;
che il presidente del Governo, dopo aver esposto nel dettaglio i fatti e premesso di fondare il proprio giudizio sull'apparenza, impregiudicato l'esito della vertenza nel merito, ha ritenuto che l'interesse dell'autorità comunale all'immediata esecuzione della propria decisione, ovvero al buon funzionamento del servizio, era senz'altro superiore a quello del ricorrente a continuare la sua attività pendente causa; ha d'altro canto rilevato che l'insorgente non aveva dimostrato un concreto pregiudizio per cui il proprio interesse personale dovesse essere considerato prevalente a quello del Comune;
che la motivazione è comprensibile e risulta adeguata per rapporto alle esigenze imposte dalla natura cautelare della decisione, basata su una valutazione sommaria degli elementi noti; anche questa censura va pertanto disattesa;
che giusta l'art. 71 LPAmm, il ricorso ha effetto sospensivo a meno che la legge o la decisione impugnata non dispongano altrimenti; in questo caso, soggiunge la norma, il ricorrente può chiedere al presidente dell'autorità di ricorso o al giudice delegato la sospensione della decisione; un tale provvedimento si configura quale misura provvisionale (art. 37 LPAmm);
che l'esito della domanda cautelare dipende da un confronto degli interessi contrapposti, volto a stabilire a quale delle parti in lite appaia più giustificato far sopportare gli inconvenienti derivanti dalla durata del procedimento e i rischi necessariamente connessi con l'incertezza dell'esito finale; l'esecutività immediata si giustifica di norma quando l'interesse pubblico a una sollecita attuazione della decisione prevale sull'interesse dell'amministrato a che la decisione non esplichi effetti prima della suo passaggio in giudicato formale (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 ad art. 47; inoltre Hansjörg Seiler in Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar VwVG, II ed., Zurigo 2016, n. 150 ad art. 55 e relativo rinvio a n. 92 segg.; Benoît Bovay, Procédure administrative, II ed., Berna 2015, pag. 582 segg.);
che la ponderazione degli interessi contrapposti va effettuata sulla base di una valutazione prima facie degli elementi di giudizio noti (DTF 124 V 82 consid. 6a, 117 V 191 consid. 2b, 110 V 45 consid. 5b, 106 Ib 116 consid. 2a; GAAC 61.77 consid. 3a; Isabelle Häner, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, in: RDS 1997 II 332 e seg.);
che nell'ambito di questa valutazione l'autorità deve evitare di anticipare il giudizio di merito, permettendo l'instaurazione di situazioni di fatto irreversibili o comunque difficilmente modificabili, e che per questo stesso motivo essa può tener conto del probabile esito della lite solo quando non sussistono dubbi circa lo stesso (cfr. DTF 139 III 86 consid. 4.2, 130 II 149 consid. 2.2, 129 II 286 consid. 3, 127 II 132 consid. 3, 99 Ib 215 consid. 5 con riferimenti; STF 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 3; Bovay, op. cit. pag. 583; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, Basilea/Francoforte sul Meno 1991, 4. ed., n. 2079; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, pag. 924);
che l'esito della causa pendente dinanzi al Governo non appare scontato e deve essere oggetto di attenta disamina; a giusta ragione il presidente dell'Esecutivo cantonale non ha deciso l'istanza in base alle possibilità di esito favorevole del ricorso;
che il ricorrente ha senz'altro un interesse privato a mantenere il suo posto di lavoro nelle more della procedura;
che d'altro canto, l'autorità di nomina vanta un indubbio interesse pubblico all'immediato allontanamento del dipendente del quale ha espressamente dichiarato di non avere più fiducia;
che a questo stadio, l'interesse pubblico al buon andamento del servizio va considerato prevalente a quello del dipendente di svolgere l'attività lavorativa; indipendentemente dall'esito della lite, il rischio che la presenza del dipendente possa ostacolare il corretto svolgimento dell'amministrazione comunale è concreto;
che la conclusione del presidente del Governo secondo cui nelle more della procedura non appare giustificato mantenere alle dipendenze del Comune il funzionario licenziato reintegrandolo provvisoriamente nell'organico è pienamente sostenibile;
che il ricorso va quindi respinto;
che la tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm); il ricorrente è tenuto a rifondere congrue ripetibili al Comune, assistito da un legale (art. 49 cpv. 1 e 6 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico del ricorrente, a cui è restituito l'anticipo versato in eccesso. Il ricorrente rifonderà fr. 1'000.- al Comune di CO 1 a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La vicecancelliera