Incarto n. 52.2023.356
Lugano 13 dicembre 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 5 ottobre 2023 della
RI 1
contro
la decisione del 22 settembre 2023 della Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale è stata inflitta all'insorgente una multa di fr. 4'000.-;
ritenuto, in fatto
A. La RI 1 è una società in nome collettivo attiva nel settore dell'edilizia, regolarmente iscritta all'albo delle imprese di costruzione. La stessa si è occupata dell'edificazione a nuovo di una stalla per bovini con annesso un agriturismo sul mappale n. __________ di __________, fondo di proprietà di uno dei due soci della suddetta impresa di costruzione.
B. Il 6 marzo 2023 la Commissione paritetica cantonale dell'edilizia e del genio civile (CPC) e la Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore specialista (CV-LEPICOSC) hanno esperito un controllo congiunto del suddetto cantiere rilevando la presenza di quattro operai intenti a eseguire la casseratura di una parete in calcestruzzo per l'elevazione di una scala: due di questi sono risultati dipendenti della ditta J__________ Sagl (in liquidazione a far tempo dal 28 aprile 2023), società non più iscritta all'albo delle imprese di costruzione, uno era un lavoratore indipendente e il quarto operaio era invece riconducibile alla RI 1 Constatata una situazione non chiara, e meglio l'esecuzione di opere soggette alla LEPICOSC da parte di una ditta non iscritta all'albo, il 16 marzo 2023 la CV-LEPICOSC ha fatto divieto alla J __________ Sagl di proseguire i lavori da impresario costruttore sul fondo in questione, decisione trasmessa anche alla RI 1 che, da accertamenti esperiti dall'Autorità di prime cure, risultava essere l'impresa incaricata dei lavori. L'11 aprile 2023 l'Autorità di vigilanza ha poi notificato l'avvio di un procedimento disciplinare nei confronti della RI 1 e, preso atto delle osservazioni da questa inoltrate, con risoluzione del 22 settembre 2023 le ha inflitto una multa di fr. 4'000.- più spese per violazione dell'art. 6 lett. f LEPICOSC, e meglio per aver funto da prestanome e aver permesso a una ditta non iscritta all'albo di eseguire lavori rientranti nel campo di applicazione della LEPICOSC. Nel frattempo, il 21 marzo 2023 l'Autorità aveva altresì avviato un procedimento disciplinare nei confronti della J __________ Sagl, per la quale tuttavia con decisione del 22 marzo 2023 della Pretura di __________ è stato dichiarato lo scioglimento e ordinata la liquidazione per lacune nell'organizzazione della società.
C. Avverso questa decisione la RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo che la multa venga ridotta a fr. 500.- più spese. L'insorgente sostiene infatti che la sanzione inflittagli non sia adeguatamente commisurata alla sua colpa.
D. La CV-LEPICOS ha postulato in sede di risposta l'accoglimento parziale del ricorso riducendo l'importo della multa a fr. 2'500.-, con argomenti di cui si dirà, ove necessario, in seguito.
E. In sede di replica e di duplica le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive tesi e domande di giudizio.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di prima istanza e destinatario della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.1. Giusta l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti. L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4 cpv. 1 LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti (art. 4 cpv. 2 LEPICOSC). Sono considerati di modesta importanza i lavori i cui costi preventivabili non superano l'importo di fr. 30'000.-; per gli operatori specialisti questo limite è fissato a fr. 10'000.- (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). L'art. 6 LEPICOSC sancisce gli obblighi particolari delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti, a cui impone un minimo di requisiti professionali e meglio il rispetto degli ordinamenti edilizi e della legislazione ambientale (lett. a), delle norme a tutela della sicurezza sul cantiere (lett. b), delle disposizioni di legge sul lavoro e sui contratti collettivi di lavoro (lett. c), delle prescrizioni che disciplinano l'assunzione e l'impiego di lavoratori stranieri non domiciliati (lett. d), l'adempimento degli obblighi in materia di contributi sociali e di determinati obblighi fiscali (lett. e), nonché il divieto di fungere da prestanome (lett. f). L'esecuzione dei lavori non può essere suddivisa in lotti al fine di sottrarli all'assoggettamento (art. 8 cpv. 2 RLEPICOSC). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita dalla CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la radiazione dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in qualità di committente, di progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore principale oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).
2.2. Dai materiali legislativi concernenti la legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore, la cui prima versione risale al 1989, emerge che tali norme sono state volute per ovviare alla problematica delle insufficienti qualifiche professionali e morali delle imprese di costruzione attive nel settore dell'edilizia pubblica e privata, imponendo dei requisiti professionali minimi al fine di tutelare la collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti, segnatamente, da opere non eseguite a regola d'arte. Per ovviare ad un'incontrollata proliferazione di imprese senza la benché minima preparazione tecnica o organizzativa, assolutamente inidonee ad operare, è quindi stato introdotto un albo delle imprese ed è stato stabilito che solo le imprese ivi iscritte avrebbero potuto eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura, eccezion fatta per i lavori di modesta importanza e particolarmente semplici che potevano essere eseguiti da persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle costruzioni (STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi citati). Ne discende che nell'ambito dell'esecuzione di opere la cui importanza, per tipo d'intervento e di costo preventivabile globale, supera le soglie fissate dalla legge, solo le imprese e gli operatori specialisti iscritti all'albo possono eseguire lavori edili e del genio civile.
3.2. Anzitutto, non v'è dubbio che l'edificazione a nuovo di una struttura in calcestruzzo armato (segnatamente di una stalla con annesso un agriturismo) rientri - sia per costo sia per importanza - nel campo di applicazione della LEPICOSC; anche i soli lavori di casseratura sono a ogni modo soggetti ad autorizzazione almeno quale operatore specialista (cfr. allegato alla LEPICOSC). La ricorrente, infatti e giustamente, non contesta di aver violato la legge per aver permesso, in un cantiere sotto la sua responsabilità, l'esecuzione di lavori edili da parte di persone non riconducibili a ditte iscritte all'albo, senza rispettare le condizioni alle quali soggiace il prestito di manodopera da parte di ditte non autorizzate (cfr. in tal senso anche art. 37 RLCPubb; STA 52.2007.376 del 3 gennaio 2008 consid. 3.1, 52.2006.361 del 3 aprile 2007). Accertato dunque che la RI 1 deve rispondere per la violazione dell'art. 6 lett. f LEPICOSC, resta da verificare se la multa inflitta sia adeguata alla gravità dell'infrazione commessa, alla colpa e alle condizioni personali del trasgressore. Orbene, in specie la colpa imputabile alla ricorrente non può certo essere minimizzata. Essa è un'impresa di costruzione autorizzata e attiva da molti anni nel settore per cui lo specifico regime autorizzativo le è ben noto e deve conoscere le esigenze per usufruire di manodopera da parte di ditte non iscritte all'albo, soprattutto se - come sostiene la CV-LEPICOSC (cfr. risposta del 22 novembre 2023, pag. 1) - la ditta è praticamente priva di dipendenti. L'insorgente ha poi permesso che due dipendenti della J __________ Sagl lavorassero nel cantiere di sua competenza per almeno due mesi e un lavoratore indipendente per circa due settimane (cfr. verbale di controllo del 6 marzo 2023), benché sapesse che la suddetta ditta non era più iscritta all'albo già dal 2022; il responsabile tecnico di J __________ Sagl fino a cancellazione dall'albo era infatti P__________, da sempre socia insieme al marito - __________ - della RI 1 Il giorno del sopralluogo inoltre vi era un unico dipendente riconducibile all'insorgente, il quale tuttavia nemmeno risulta sia di formazione muratore ma un installatore elettricista e selvicoltore, per cui, al di là del fatto che un solo operaio non era ad ogni modo sufficiente a garantire una costante e preponderante presenza, è escluso che questi potesse supervisionare, né tanto meno dirigere, il lavoro degli altri operai, tutti muratori, che hanno pertanto eseguito le opere in totale autonomia. In merito al costo totale dell'opera, di fr. 350'000.- come indicato nella domanda di costruzione, va considerato invece che le soglie limite (di fr. 30'000.-, rispettivamente di fr. 10'000.- per le sole opere di casseratura), sono state largamente superate. Si rileva ad ogni modo che, in sede di risposta, la CV-LEPICOSC ha proposto di ridurre la multa a fr. 2'500.- in ragione del fatto che l'opera è stata eseguita sulla proprietà di __________ per cui non vi sarebbe stato in specie il rischio di un'eventuale lesione di beni di terzi, la cui protezione è uno degli scopi della legge. Orbene, benché sia necessario ricordare che il fine della LEPICOSC è la tutela della collettività e dei singoli cittadini dai pericoli derivanti - segnatamente - da opere non eseguite a regola d'arte (STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi citati), ciò che comporta rischi rilevanti sia per i beni (anche di terzi rispetto alla proprietà dell'immobile) sia per le persone, questa Corte ritiene correttamente commisurata all'entità dell'infrazione e alla colpa del trasgressore la multa di fr. 2'500.- così come postulato dalla CV-LEPICOSC. Non risulterebbe per contro minimamente proporzionata una sanzione di soli fr. 500.- come richiesto dalla ricorrente. Non giova all'insorgente richiamare la citata sentenza del 24 settembre 2018: in primo luogo anche in quell'occasione la multa inflitta era di fr. 1'800.- e dunque ben superiore a fr. 500.-, la fattispecie ad ogni modo appare diversa già solo per il fatto che nel presente caso la RI 1 non era solo l'impresa di costruzione incaricata del cantiere in esame ma rivestiva pure il ruolo di direttore dei lavori, atteso d'altra parte che il proprietario del fondo (e pertanto il committente) e il progettista sono i due soci della ricorrente (cfr. richiesta di autorizzazione di inizio lavori del 18 ottobre 2021; art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).
4.2. La tassa di giustizia, ridotta in ragione del parziale accoglimento del gravame, è posta a carico dell'insorgente, proporzionalmente alla sua soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). L'Autorità resistente ne va comunque esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili: alla CV-LEPICOSC non essendone dati i presupposti (art. 49 cpv. 2 LPAmm), alla ricorrente non essendo patrocinata da un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza la decisione del 22 settembre 2023 della CV-LEPICOSC è riformata nel senso che alla RI 1 è inflitta una multa di fr. 2'500.-.
La tassa di giustizia di fr. 800.- è posta a carico della ricorrente, alla quale va restituito l'importo di fr. 400.- versato in eccesso. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La vicecancelliera