Incarto n. 52.2023.261
Lugano 20 dicembre 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 14 luglio 2023 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 28 giugno 2023 (n. 3279) del Consiglio di Stato che, modificando la risoluzione governativa dell'8 marzo 2023 lo ha trasferito a contare dal 1° aprile 2023 nella funzione di sergente e lo ha iscritto nella classe 6 dell'organico con 19 aumenti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è un agente della Polizia cantonale. A contare dal 1° novembre 2018, quando ricopriva il ruolo di sergente (in classe 6 dell'organico, con 14 aumenti), è stato promosso a sergente capo presso la Gendarmeria, V reparto Stradale di __________, ed è stato iscritto nella settima classe dell'organico con 11 aumenti. Dal 1° gennaio 2022 ricopre il ruolo di sergente maggiore, sempre in classe 7.
B. a. RI 1 ha partecipato a un concorso interno, indetto il 14 dicembre 2022, per ricoprire la posizione di sergente (in classe 6) presso il Servizio incidenti. A gennaio 2023, il dipendente aveva raggiunto 16 aumenti all'interno della classe 7.
b. In esito al predetto concorso, con risoluzione dell'8 marzo 2023, il Consiglio di Stato ha nominato RI 1 sergente e lo ha iscritto nella classe 6 dell'organico con 24 aumenti a contare dal 1° aprile successivo.
C. Con e-mail del 13 marzo 2023, la collaboratrice scientifica delle risorse umane della Polizia cantonale ha comunicato a RI 1 che la predetta risoluzione governativa, recapitatagli il giorno stesso, stabiliva in maniera erronea la sua posizione salariale. Ha quindi annunciato che questa sarebbe stata rettificata attribuendogli la classe 6 con 19 aumenti. La funzionaria ha invitato RI 1 ad accettare le nuove condizioni di impiego. Ciò che il medesimo ha fatto con e-mail del 15 marzo 2023, dopo un sollecito da parte della predetta collaboratrice scientifica.
D. Con scritto del 17 marzo 2023 il dipendente, per il tramite del suo legale, ha contestato l'annunciata modifica delle condizioni di impiego. Ha pure fatto notare che, in assenza di una decisione formale munita dei termini di ricorso, avrebbe continuato a fare stato la risoluzione governativa dell'8 marzo 2023.
E. a. Con decisione del 4 aprile 2023, la Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia ha modificato la risoluzione governativa dell'8 marzo 2023, attribuendo a RI 1 la classe 6 dell'organico con 19 aumenti. L'atto indicava la possibilità di interporre reclamo alla Sezione delle risorse umane contro lo stesso. Possibilità di cui l'interessato si è avvalso.
b. Il 23 giugno 2023 la Sezione delle risorse umane ha stralciato dai ruoli il reclamo e annullato la decisione contestata, ritenendo che la stessa esulava dalle competenze attribuitele dal regolamento sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994 (RL 172.220) e che spettava al Consiglio di Stato entrare nel merito della questione.
F. Il 28 giugno 2023 il Governo ha quindi modificato la risoluzione dell'8 marzo 2023, assegnando a RI 1 uno stipendio corrispondente alla classe 6 con 19 aumenti a partire dal 1° aprile 2023. Questa rettifica permetterebbe di applicare in modo corretto l'art. 16 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017 (LStip; RL 173.300), che determina il salario in caso di trasferimento a funzione di classe inferiore e assicura che il dipendente mantenga almeno lo stesso numero di aumenti nella nuova classe (nel caso concreto, almeno 16). La scelta garantirebbe inoltre l'equità salariale all'interno della Polizia cantonale. Infatti, per costante prassi, in caso di passaggio a una funzione inferiore, il numero di aumenti all'interno della nuova classe è stabilito tenendo conto dell'ipotetica carriera che il dipendente avrebbe percorso in assenza della precedente promozione, così da parificarla a quella dei colleghi con un percorso analogo.
G. Contro la predetta decisione, RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento. Contesta innanzitutto di aver dato un valido accordo alla riduzione dello stipendio stabilita con la decisione governativa dell'8 marzo 2023. Egli sarebbe infatti stato messo sotto pressione e, temendo conseguenze circa la sua effettiva entrata in servizio, avrebbe risposto affermativamente all'e-mail con cui la funzionaria delle risorse umane ha chiesto il suo consenso per la modifica della posizione salariale. Lo stesso si è poi subito attivato per far valere i suoi diritti tramite un legale. Il ricorrente eccepisce la violazione del suo diritto di essere sentito per non essersi potuto esprimere prima che l'autorità adottasse la decisione impugnata. Questa difetterebbe inoltre di un'adeguata motivazione sulla ragione per la quale è stato ridotto il numero di scatti a lui attribuiti. La modifica della decisione dell'8 marzo 2023, cresciuta in giudicato, deve essere giustificata quantomeno da un errore, che il Consiglio di Stato tuttavia non rende noto. Dubbia sarebbe pure la facoltà per l'autorità di nomina di agire d'ufficio in questo modo, senza alcuna richiesta formale in questo senso.
In ogni caso, nel merito, l'art. 16 LStip non costituirebbe una base legale sufficiente per assegnare al ricorrente solo 19 aumenti a fronte dei 24 inizialmente stabiliti.
H. All'accoglimento del gravame si oppongono i Servizi generali della Polizia cantonale del Dipartimento delle istituzioni. Ripercorsa la carriera dell'insorgente, l'autorità osserva che al momento di calcolare lo stipendio in occasione del suo passaggio da sergente maggiore, in classe 7, a sergente, in classe 6, per una svista, è stata applicata la prassi prevista per le promozioni anziché quella per i casi di trasferimento a funzione inferiore. L'attribuzione di 24 aumenti inizialmente decisa è quindi frutto di un abbaglio. Il passaggio a una funzione di classe inferiore comporta infatti l'inserimento del dipendente nella nuova classe salariale con almeno gli aumenti maturati (art. 16 LStip). Per consolidata prassi, ben nota all'interno della Polizia cantonale, nei casi di trasferimento volontario a funzione inferiore, il grado e la classificazione salariale sono attribuiti prendendo come riferimento la classificazione precedente alla promozione a funzione con condotta e aggiungendo gli anni trascorsi, come se la carriera professionale del collaboratore non avesse incluso promozioni a funzioni con condotta. Nel caso concreto, l'ultimo periodo in cui il ricorrente ha ricoperto una funzione senza condotta è stato nell'ottobre 2018, in cui era sergente in classe 6 con 14 aumenti. Aggiungendo uno scatto annuale per i cinque anni trascorsi da allora, si giunge, restando sempre nella classe 6 dell'organico, a 19 aumenti (fr. 101'548.-). Per errore, invece, con risoluzione dell'8 marzo 2023, l'autorità ha preso in considerazione lo stipendio del ricorrente prima del trasferimento, che corrispondeva alla classe 7 con 16 aumenti (fr. 106'094), e lo ha traslato nella classe 6, assegnandogli quello immediatamente superiore, corrispondente cioè a 24 aumenti (fr. 106'941.-). Ciò, soggiunge l'autorità, è stato diffusamente spiegato al ricorrente dalla collaboratrice delle risorse umane della Polizia cantonale.
I. Con la replica e la duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La documentazione trasmessa dalle parti fornisce sufficienti elementi affinché il Tribunale possa determinarsi con cognizione di causa.
2.1. La natura e i limiti del diritto di essere sentito sono determinati, innanzitutto, dalla normativa procedurale cantonale. Se tuttavia questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), norma che assicura all'interessato il diritto di esprimersi prima che sia adottata una decisione sfavorevole nei suoi confronti e che comprende tutte quelle facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa efficacemente far valere la sua posizione nella procedura (DTF 143 V 71 consid. 4.1, 142 II 218 consid. 2.3, 135 I 279 consid. 2.3, 135 I 187 consid. 2.2; STF 2C_879/2014 del 17 aprile 2015 consid. 2.2, 1C_356/2012 del 27 agosto 2012 consid. 2.4, 2C_880/2011 del 29 maggio 2012 consid. 4.2; Gabrielle Steffen, Le droit d'être entendu du collaborateur de la fonction publique: juste une question de procédure?, in: RJN 2005, pag. 64 ). A livello cantonale tale principio è sancito all'art. 34 LPAmm secondo cui le parti hanno il diritto di essere sentite. Di principio l'autorità, prima di prendere una decisione, permette alle parti di esercitare, di regola per scritto, questo diritto (art. 35 cpv. 1 e 2 LPAmm).
2.2. Secondo l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata per scritto. Scopo dell'obbligo di motivazione, componente essenziale del diritto di essere sentito, è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa a una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo. Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - ed adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45 consid. 2a; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2c ad art. 26). Le esigenze di motivazione sono tanto più rigorose quanto più esteso è il potere d'apprezzamento di cui dispone l'autorità (DTF 133 I 270 consid. 3.1, 129 I 232 consid. 3.3; STA 52.2017.612 del 29 gennaio 2019 consid. 2.1; Scolari, op. cit., n. 395 e 536). La violazione dell'obbligo di motivazione trae di principio seco l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente dalla fondatezza delle contestazioni di merito. Eventuali carenze di motivazione possono comunque essere sanate davanti all'istanza di ricorso a condizione che l'autorità decidente fornisca la motivazione mancante e che all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione sugli argomenti da quest'ultima addotti in sede di risposta (RDAT II-2002 n. 43).
2.3. Nel caso in esame, il ricorrente ha avuto modo di esprimersi prima che il Consiglio di Stato adottasse la decisione impugnata. L'ha fatto, diffusamente, sia con lo scritto del 17 marzo 2023 del suo patrocinatore sia con il reclamo del 18 aprile 2023 presentato dinanzi alla Sezione delle risorse umane, che ha poi rinviato l'esame della questione al Governo. In ogni caso, qualsiasi eventuale lesione del diritto di essere sentito sarebbe stata sanata in questa sede, in cui l'insorgente ha esposto nel dettaglio le sue ragioni dinanzi al Tribunale, che rivede liberamente fatti e diritto. La censura va quindi respinta.
2.4. La decisione contestata spiega che la rettifica della risoluzione dell'8 marzo 2023 è dettata dalla necessità di preservare l'equità salariale all'interno della Polizia, che da costante prassi, in caso di trasferimento a funzione di classe inferiore per rinuncia del dipendente a svolgere le attività previste per il ruolo di maggior responsabilità, calcola il numero di aumenti ipotizzando la carriera salariale che l'agente avrebbe percorso in assenza della precedente promozione. La risoluzione, sufficientemente motivata, ha permesso al ricorrente di comprendere la portata del provvedimento e di insorgere contro lo stesso con un ricorso articolato. Anche questa censura va quindi disattesa.
3.2. Il diritto dell'autorità di procedere a una revoca presuppone innanzitutto l'esistenza di un motivo che giustifichi di rinvenire sulla decisione. Quando i presupposti della revocabilità sono espressamente disciplinati in una specifica disposizione legale, è innanzitutto sulla base della stessa che occorre esaminare l'ammissibilità della revoca (STA 52.2010.91/151 del 13 agosto 2010 consid. 2.1 con riferimenti). Altrimenti, le ragioni che secondo giurisprudenza possono giustificare la revoca di una decisione amministrativa sono l'esistenza di un motivo di revisione (cfr. art. 57 LPAmm), l'errata applicazione del diritto, l'evoluzione della fattispecie e l'evoluzione della situazione giuridica (Jacques Dubey/ Jean-Baptiste Zuffrey, Droit administratif général, Basilea 2014, n. 1043 segg.).
3.3. Individuato un motivo di revoca, occorre ancora che lo stesso sia sufficiente a giustificare l'intervento, ossia che l'interesse pubblico alla corretta applicazione della legge prevalga su quello privato alla sicurezza del diritto. Secondo la giurisprudenza sviluppata dal Tribunale federale in applicazione dei principi generali del diritto amministrativo, la revocabilità di un atto amministrativo dipende dal confronto dell'interesse all'attuazione del diritto oggettivo con quello riferito alla sicurezza del diritto. Il secondo prevale di regola sul primo, e impedisce quindi la revoca, se l'atto amministrativo in questione ha creato diritti soggettivi a favore del destinatario, se è stato preceduto da una procedura di accertamento e di opposizione destinata a esaminare e a soppesare gli opposti interessi in gioco, oppure se l'interessato ha già fatto uso della facoltà conferitagli. Queste regole non sono però assolute. D'un canto, la revoca può ancora intervenire anche in dette ipotesi, segnatamente laddove è richiesta da un interesse pubblico eminente. D'altro canto, le esigenze della sicurezza giuridica possono essere prioritarie anche quando le tre suddette ipotesi non sono realizzate (STA 52.2019.368 del 9 dicembre 2020 pubbl. in: RtiD II-2021 n. 21 consid. 4.1 con riferimenti; STA 52.2008.445 del 16 marzo 2010 consid. 3.1; RtiD II-2008 n. 10 consid. 5.2.; Häfelin/ Müller/ Uhlmann, op. cit., n. 1226 segg.).
4.1. L'art. 16 cpv. 1 LStip prevede che in caso di trasferimento a posizione di classe inferiore, il nuovo salario deve corrispondere almeno allo stipendio della classe della nuova funzione con gli aumenti maturati (cpv. 1) e rinvia al Governo la facoltà di precisare le condizioni per regolamento (cpv. 2). L'art. 55 cpv. 1 RDSt precisa che in caso di soppressione di posto, derivante dall'abbandono del compito, da riorganizzazione interna, da inabilità lavorativa o da un trasferimento del compito all'esterno dell'Amministrazione cantonale, oppure in caso di situazioni conflittuali, il titolare che viene trasferito a funzione di classe inferiore mantiene lo stipendio precedente per un massimo di due anni.
4.2. Il ricorrente ricopriva, fino al 31 marzo 2023, la funzione di sergente maggiore ed era inserito in classe 7 con 16 aumenti (fr. 106'094). Dal 1° aprile 2023, per sua scelta, detiene il grado di sergente, a cui è attribuita la classe 6 della scala stipendi. Per l'art. 16 cpv. 1 LStip, il ricorrente, a seguito del trasferimento a funzione inferiore, deve essere inserito nella classe corrispondente alla nuova posizione (6), con almeno gli aumenti maturati (16). Non rientrando nelle fattispecie elencate all'art. 55 cpv. 1 RDSt - segnatamente la soppressione del posto - il medesimo, che ha volontariamente rinunciato al grado di sergente capo, non ha diritto al temporaneo mantenimento del salario precedente.
L'autorità di nomina, con risoluzione dell'8 marzo 2023, ha assegnato al ricorrente, per la sua posizione di sergente, uno stipendio di fr. 106'941.-, corrispondente al massimo della classe 6 (24 aumenti). Si tratta di un evidente errore: grazie a questa decisione, l'insorgente, dopo aver rinunciato spontaneamente a una posizione con responsabilità di condotta per passare a una di grado inferiore, si ritrova a percepire uno stipendio addirittura più alto del precedente. Senza alcuna valida ragione, al medesimo non solo è stato riconosciuto un salario di gran lunga superiore al minimo garantitogli dall'art. 16 cpv. 1 LStip, ma sono state anche accordate condizioni più favorevoli di quelle concesse dall'art. 55 RDSt, che garantisce un salario pari (e non migliore) a quello precedente al trasferimento e per un massimo di due anni (anziché a tempo indeterminato). Come correttamente rilevato dai Servizi generali della Polizia cantonale, un simile trattamento appare ingiustificato anche ponendo mente al fatto che all'interno del Corpo le promozioni avvengono frequentemente, secondo i criteri fissati dal regolamento concernente i gradi e le promozioni presso la Polizia cantonale del 12 dicembre 2017 (RL 173.130), così come non è insolito che un agente rinunci al grado superiore per tornare a ricoprire una funzione senza condotta. Il mantenimento del salario precedente al trasferimento in queste situazioni potrebbe condurre gli agenti ad abusare del sistema, andando a ricoprire una funzione con condotta per poi abbandonarla, dopo pochi anni, a favore di un ruolo con meno responsabilità, ma con la stessa retribuzione.
4.3. Per contro, il salario definito con la risoluzione impugnata (classe 6, con 19 aumenti) rispetta i principi stabiliti dalle normative applicabili e discende da un uso corretto del potere di apprezzamento dell'autorità di nomina. Tale stipendio garantisce infatti il mantenimento dei 16 aumenti maturati dal ricorrente (art. 16 cpv. 1 LStip), nonché la parità di trattamento tra i dipendenti del Corpo, secondo la prassi instaurata dal Comando della Polizia cantonale, e sulla cui costante applicazione non vi è motivo di dubitare. Grazie a questa prassi, al ricorrente sono stati riconosciuti tre aumenti in più rispetto ai 16 maturati, ponendolo così nella posizione che avrebbe raggiunto se avesse continuato a ricoprire la carica di sergente dall'ottobre 2018, momento in cui era inserito in classe 6 con 14 aumenti.
5.1. Nella concreta fattispecie, l'interesse invocato dall'autorità di nomina, oltre all'aspetto meramente economico, consiste nella garanzia della parità di trattamento salariale all'interno del Corpo di Polizia. Nell'ottica di procedere a una valutazione dei contrapposti interessi in gioco, si rileva innanzitutto che la decisione, che accorda al ricorrente un'immeritata retribuzione, è atta a esplicare effetto per tutta la durata del rapporto di impiego. Inoltre, va tenuto conto che l'insorgente è stato informato dell'errore nella definizione del suo stipendio con e-mail del 13 marzo 2023, ossia subito dopo aver ricevuto la decisione datata 8 marzo 2023. In queste circostanze, non si è instaurata una situazione che faccia apparire la decisione impugnata contraria ai principi della sicurezza del diritto e della buona fede. La Sezione delle risorse umane si è inoltre attivata immediatamente per correggere la situazione, ancora entro la scadenza del termine di impugnazione di trenta giorni, quando eventuali rettifiche sono ammesse senza particolari formalità (cfr. STA 52.2019.423 del 10 febbraio 2020 consid. 3.1), sebbene, a causa di un errore procedurale, la sua decisione del 4 aprile 2023 sia poi stata annullata. Da parte sua, per contro, il ricorrente non ha tenuto un comportamento ineccepibile dal profilo della buona fede, avendo dapprima espresso il suo consenso per e-mail alla rettifica dello stipendio, per poi contestarlo due giorni dopo per il tramite del suo avvocato.
5.2. Posto tutto quanto precede, l'interesse pubblico alla corretta applicazione del diritto e alla tutela della parità di trattamento tra i dipendenti della Polizia cantonale appare preponderante rispetto a quello dell'insorgente a mantenere uno stipendio che, per una svista, è più elevato del dovuto. Le censure del ricorrente vanno pertanto respinte e la decisione impugnata confermata.
Il ricorrente nemmeno può pretendere di mantenere la posizione salariale errata fondandosi sul principio dell'affidamento (art. 9 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999; Cost., RS 101) facendo valere le informazioni che gli sarebbero state fornite dalla Sezione delle risorse umane prima di inoltrare la propria candidatura. Lo stesso non circostanzia per nulla la propria tesi e non si premura nemmeno di indicare la persona che gli avrebbe assicurato, con ogni probabilità solo verbalmente, che sarebbe stato iscritto nella sesta classe dell'organico con 24 aumenti dopo il trasferimento. Già per questo motivo, la censura, carente della necessaria motivazione, va disattesa. Ad ogni buon conto, competente a determinare lo stipendio dei dipendenti è il Consiglio di Stato quale autorità di nomina (art. 9 cpv. 1 LStip), circostanza che il ricorrente non poteva ignorare. Nessuna rassicurazione degna di tutela poteva quindi emanare dai funzionari della predetta Sezione. D'altro canto, facendo uso della dovuta diligenza, l'insorgente avrebbe dovuto rendersi conto dell'inesattezza di tale affermazione, apparendo quantomeno dubbia la possibilità che il passaggio a un ruolo di grado inferiore dia luogo un aumento di salario.
Visto quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.
Contro la presente decisione è dato ricorso Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La vicecancelliera