DTF 145 I 52, 1C_293/2024, 1C_382/2015, 1C_616/2020, 1C_650/2019
Incarto n. 52.2023.131
Lugano 8 novembre 2024
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 17 aprile 2023 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 1° marzo 2023 (n. 893) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa dell'insorgente avverso la risoluzione del 25 maggio 2022 con cui il Municipio di Comano gli ha negato la licenza edilizia a posteriori per il cambiamento di destinazione a residenza secondaria della sua abitazione (part. __________);
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1 è proprietario di un fondo (mapp. __________, derivante dal frazionamento della part. __________) situato a Comano, in via __________, in zona residenziale estensiva (Re), sul quale vi è un edificio monofamiliare adibito a residenza primaria.
b. La costruzione del predetto edificio è stata approvata dal Municipio con licenza edilizia del 9 novembre 2016, che ha autorizzato la demolizione degli stabili allora esistenti sulla part. __________ e l'edificazione di un complesso di tre ville e due appartamenti, collegati fra loro da un'autorimessa sotterranea. A lavori ultimati il mapp. __________ è stato frazionato in quattro fondi, con altrettanti edifici: le part. __________ e __________ con due ville contigue e le part. __________ e __________, su cui si trovano in contiguità lo stabile di due appartamenti e la terza villa.
ESTRATTO MAPPA
B. a. Con domanda di costruzione del 17 giugno 2021, RI 1 ha chiesto al Municipio la licenza edilizia a posteriori per cambiare la destinazione d'uso della sua casa (mapp. __________) da residenza primaria a secondaria.
b. Nel termine di pubblicazione, la domanda non ha suscitato opposizioni.
c. Dopo aver raccolto l'avviso cantonale favorevole (n. 118883), il 25 maggio 2022 il Municipio ha negato il permesso a posteriori per il cambio di destinazione dell'abitazione unifamiliare, ritenuto in contrasto con l'art. 66 delle norme di attuazione del piano regolatore di Comano (NAPR), che regola la destinazione d'uso per residenza primaria.
C. Con giudizio del 1° marzo 2023, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato da RI 1 avverso tale risoluzione. Ripercorsi i fatti, il Governo ha dapprima disatteso una censura riferita alla carente motivazione della risoluzione municipale. Dopo aver osservato come al caso concreto, vista la percentuale (< 20%) di residenze secondarie nel Comune, non tornasse applicabile la legge federale sulle abitazioni secondarie del 20 marzo 2015 (LASec; RS 702) - la quale non esclude comunque eventuali limitazioni di diritto cantonale o comunale - l'Esecutivo cantonale ha poi tutelato il diniego municipale fondato sull'art. 66 NAPR, che in caso di edifici composti da un solo appartamento non ammette residenze secondarie. In particolare, richiamata anche l'autonomia comunale, ha difeso la conclusione del Municipio secondo cui sulla part. __________ vi è un solo edificio con un'unità abitativa che va destinata a residenza primaria, ritenendo ininfluente il fatto che il complesso residenziale fosse inizialmente stato progettato su un unico fondo e con un piano interrato in comune: con l'avvenuto frazionamento, ha precisato, il carattere unitario sarebbe infatti venuto meno.
D. Contro il predetto giudizio governativo, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato insieme al diniego di licenza e che gli venga rilasciato il permesso richiesto. Rievocati i fatti salienti, l'insorgente contesta le conclusioni tratte dal Governo, ribadendo in particolare che la sua unità abitativa farebbe parte di un complesso residenziale di 5 unità abitative (approvato con una licenza edilizia priva di condizioni o limitazioni per le residenze secondarie). Tale complesso sarebbe unitario dal profilo architettonico e funzionale, con l'autorimessa sotterranea e altre parti comuni (fondamenta, rampa, accessi, opere di smaltimento ed esterne), e ciò a prescindere dall'avvenuto frazionamento in quattro fondi (che è comunque stato accompagnato dall'iscrizione di varie servitù). I singoli proprietari, aggiunge, si spartirebbero diverse spese per la gestione e la manutenzione delle parti comuni e opere in condivisione. In presenza di un unico complesso con 5 unità, in base all'art. 66 NAPR andrebbe quindi ammessa la facoltà di realizzare fino a 2 abitazioni secondarie e, di riflesso, la modifica di destinazione postulata (a cui neppure i proprietari delle altre unità si sono opposti).
E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) richiama le sue precedenti comparse scritte, mentre il Municipio chiede la reiezione del gravame, con argomenti di cui si dirà, nella misura del necessario, nei considerandi di diritto.
F. Con la replica e le dupliche, l'insorgente rispettivamente l'UDC e il Municipio si sono essenzialmente riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.2. In base all'art. 4 cpv. 1 LASec, ogni Comune elabora annualmente un inventario delle abitazioni. In particolare, nell'inventario delle abitazioni devono figurare almeno il numero complessivo delle abitazioni e il numero delle abitazioni primarie (cfr. art. 4 cpv. 2 LASec). Sulla base di tale inventario, la Confederazione determina per ogni Comune la quota di abitazioni secondarie rispetto al totale delle abitazioni (cfr. art. 5 cpv. 1 LASec). Il Registro federale degli edifici e delle abitazioni (REA) costituisce la base per l'accertamento e la pubblicazione del numero complessivo delle abitazioni e della quota di abitazioni secondarie (cfr. art. 1 e 2 OASec). L'ordinanza sul REA del 9 giugno 2017 (OREA; RS 431.841) ne regola tra l'altro le definizioni (tra cui quella di edificio, cfr. art. 2) e il contenuto (art. 7 seg.).
2.3. In concreto, è pacifico che la quota di abitazioni secondarie nel Comune di Comano si attesta al di sotto della soglia del 20% fissata dall'art. 75b Cost. e 1 LASec (9.7 %; cfr. inventario delle abitazioni reperibile sul geoportale swisstopo). Al caso di specie, tornano dunque applicabili unicamente le limitazioni d'uso previste dalle NAPR, segnatamente dall'art. 66 NAPR.
3.1. In base all'art. 66 NAPR, le costruzioni nelle zone NV, EN, Rs, Re, Re+ e Ri e nel comparto PRP di Priminzino devono essere destinate alla residenza primaria nel rispetto delle seguenti disposizioni:
Numero appartamenti per edificio
Numero massimo appartamenti secondari ammessi
SUL minima di residenza primaria per edificio
1
100%
2
1
50%
3
1
60%
Da 4 fino a 8
2
75%
Oltre 8
2
80%
L'art. 66 NAPR prevede inoltre la possibilità di concedere delle deroghe (in determinati casi elencati alle lett. a-g) e la tutela delle situazioni acquisite per residenze secondarie esistenti al momento della sua entrata in vigore, che qui non interessano. Precisa inoltre che, a garanzia della salvaguardia della destinazione a residenza primaria, il Municipio può fissare obblighi e diritti con i proprietari nell'ambito della licenza edilizia o a registro fondiario.
3.2. In concreto, come visto in narrativa, il Municipio ha negato il permesso a posteriori per il cambiamento di destinazione da residenza primaria a secondaria dell'abitazione unifamiliare del ricorrente, poiché in contrasto con l'art. 66 NAPR (che, per edifici con 1 appartamento, non ammette residenze secondarie). In corso di procedura, oltre a richiamare la licenza edilizia del 2016, riallacciandosi alla definizione dell'art. 2 lett. b OREA, ha in particolare spiegato come la villa sulla part. __________ fosse da considerare un edificio distinto. Ognuno dei quattro edifici sulle part. __________, __________, __________ e __________, ha rilevato, sarebbe infatti dotato di un'entrata dall'esterno e separato dagli altri da un muro divisorio verticale portante (dal pian terreno al tetto). Ha quindi negato che il complesso potesse essere ricondotto a un unico edificio di 5 appartamenti, rigettando le tesi opposte dell'insorgente riguardanti l'autorimessa sotterranea e le altre parti comuni (cfr. risposta al Governo; cfr. pure risposta in questa sede).
3.3. Ora, seppur per motivi parzialmente diversi da quelli addotti dal Governo (che si è impropriamente focalizzato sul carattere unitario del complesso, venuto meno con l'avvenuto frazionamento), la valutazione del Municipio merita conferma. Anzitutto, tenuto conto del riserbo di cui devono dar prova le autorità di ricorso nell'interpretazione e applicazione delle norme di diritto comunale autonomo (cfr. DTF 145 I 52 consid. 3.6, 96 I 369 consid. 4; STF 1C_616/2020 del 2 agosto 2021 consid. 4.1, 1C_650/2019 del 10 marzo 2019 consid. 2; RtiD I-2013 n. 44 consid. 2.3 e rimandi), non appare insostenibile intendere la nozione di edificio dell'art. 66 NAPR uniformemente all'ordinamento sotteso al REA, che funge da base per l'applicazione della legislazione federale in materia di residenze secondarie. In particolare, secondo l'art. 2 lett. b OREA, è definita tale la costruzione immobiliare duratura, coperta, ben ancorata al terreno, in grado di accogliere persone e che serve per l'abitazione, il lavoro, la formazione, la cultura, lo sport o per qualsiasi altra attività umana, ritenuto che, se si tratta di case abbinate, a gruppi o a schiera, è considerata edificio indipendente ogni costruzione dotata di una propria entrata dall'esterno e separata dalle altre costruzioni da un muro divisorio verticale portante dal piano terra al tetto. Edifici contigui sono quindi da considerare quali edifici distinti se separati da un muro portante divisorio (cd. criterio di demolizione); i limiti delle particelle non costituiscono invece un criterio determinante (cfr. Ufficio federale di statistica [UST], Catalogo delle caratteristiche, versione 4.2, 2022, pag. 6 seg.; UST, Direttiva sulla registrazione degli edifici nella Misurazione ufficiale e nel Registro federale degli edifici e delle abitazioni, versione 1.2, 2023, pag. 4 e 19 seg. con esempi). Ferme queste premesse, non risulta lesivo del diritto ritenere che la casa dell'insorgente, ancorché integrata in un complesso residenziale, costituisca un edificio abitativo distinto (con 1 abitazione), separato dallo stabile contiguo sulla part. __________ da un muro divisorio portante dal pian terreno al tetto (cfr. piante PT e 1P agli atti). Così è del resto stata registrata nel REA (cfr. la scheda dell'edificio, sub www.madd.bfs.admin.ch/searchform) e pure riportata nella domanda di costruzione in oggetto (cfr. formulario ad punto 10). Anche dalla licenza edilizia del 2016 - che per la destinazione d'uso per residenza primaria richiamava peraltro l'art. 66 NAPR (cfr. condizione n. 1.3) - ben risulta come il Municipio non abbia autorizzato l'edificazione di un solo stabile con 5 appartamenti, ma di tre ville e due appartamenti. Contrariamente a quanto afferma l'insorgente, poco conta invece che la sua costruzione condivida con gli altri tre edifici sulle part. __________, __________ e __________ l'autorimessa sotterranea e altre opere comuni (quali la rampa di accesso, le opere di smaltimento delle acque o altre esterne), il cui utilizzo è in parte regolato da servitù iscritte a registro fondiario (cfr. estratto di cui al doc. E) e che comportano oneri di gestione e manutenzione ripartiti fra i proprietari. Anche in base al REA, edifici collegati fra loro da un garage sotterraneo vanno considerati come edifici indipendenti (cfr. UST, Direttiva citata, pag. 22). Invano l'insorgente pretende inoltre che l'entrata principale dei residenti alle rispettive unità avverrebbe dall'interno attraverso l'autorimessa comune (..), mentre invece l'entrata al piano terreno dal livello della strada comunale (via __________) costituirebbe solo un'entrata secondaria riservata agli ospiti e ai fornitori. In realtà, dai piani agli atti e dalla citata scheda del REA si evince chiaramente che l'entrata principale è quella esterna da via __________, identificata con il numero civico 32, e non quella supplementare dal garage (cfr. pure UST, Catalogo citato, pag. 9; cfr. peraltro anche le immagini agli atti e le viste reperibili su Google Maps, cfr. al riguardo STF 1C_293/2024 del 12 agosto 2024 consid. 2.2, 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5 e rimandi). Indipendentemente dal frazionamento dei fondi evocato dal Governo (che nemmeno per il REA costituisce un criterio determinante, cfr. supra), la deduzione del Municipio di considerare la casa dell'insorgente quale edificio distinto con un'unica abitazione non presta quindi il fianco a critiche. Immune da violazioni del diritto è di riflesso pure la conclusione secondo cui, in applicazione dell'art. 66 NAPR, lo stesso non può essere adibito a residenza secondaria. La decisione del Municipio di negare il permesso a posteriori per il postulato cambiamento di destinazione, tutelata dal Governo, va dunque confermata.
4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm), che rifonderà al Comune, non dotato di un servizio giuridico, adeguate ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico. L'insorgente è inoltre tenuto a rifondere l'importo di fr. 1'500.- al Comune di Comano a titolo di ripetibili per questa sede.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera