Incarto n. 52.2022.383
Lugano 29 gennaio 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 22 novembre 2022 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 19 ottobre 2022 (n. 5029) del Consiglio di Stato che accoglie, in quanto ricevibili, i ricorsi di CO 2 e di CO 1 e __________ contro la risoluzione del 25 maggio 2021 con cui il Municipio di Mendrisio ha rilasciato al ricorrente la licenza edilizia per ristrutturare e ampliare uno stabile d'appartamenti nel nucleo (part. __________);
ritenuto, in fatto
A. a. Nel nucleo storico di Mendrisio, soggetto a piano particolareggiato, in via __________, vi è uno stabile con una corte interna (part. __________), essenzialmente strutturato su tre piani (con 6 appartamenti) e un sottotetto, appartenente alla categoria del restauro parziale conservativo.
ESTRATTO PIANO PARTICOLAREGGIATO CENTRO STORICO
b. Il 22 ottobre 2020 RI 1 ha chiesto al Municipio la licenza edilizia per ristrutturare e sopraelevare il predetto stabile, da destinare a 9 appartamenti. Il progetto prevede in particolare di riorganizzare degli spazi interni e di innalzare i corpi dell'edificio (rendendo abitabile anche il sottotetto). Saranno anche rifatti il tetto e l'intonaco, sostituiti i serramenti, posati nuovi impianti tecnici ed eliminate alcune aggiunte posticce.
c. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha tra l'altro suscitato l'opposizione dei proprietari del fondo dirimpettaio CO 2 (part. __________, PPP __________ e __________) e CO 1 (PPP __________ e __________).
d. La domanda è stata successivamente adattata e completata con della documentazione, che è stata poi trasmessa anche agli opponenti insieme alle osservazioni dell'istante.
e. Preso atto delle ulteriori osservazioni delle parti e richiamato l'avviso cantonale favorevole (n. 115635) - integrato dai preavvisi favorevoli dell'Ufficio della natura e del paesaggio e dell'Ufficio dei beni culturali (visto il perimetro di rispetto che ingloba il complesso dei beni culturali all'interno del nucleo storico) - il 25 maggio 2021 il Municipio ha quindi rilasciato la licenza edilizia richiesta, subordinata ad alcune condizioni, evadendo nel contempo tutte le opposizioni pervenute.
B. Con giudizio del 19 ottobre 2022, il Consiglio di Stato ha accolto, in quanto ricevibili, i ricorsi interposti da (a) CO 2 e da (b) CO 1 insieme a __________ contro la predetta risoluzione, che ha annullato. Premesso che il secondo gravame era ricevibile unicamente in quanto presentato da CO 1 (già opponente solo a titolo individuale), in sintesi, il Governo ha poi disatteso delle censure formali relative al diritto di essere sentito e alla completezza della domanda. Nel merito, ha invece ritenuto che il progetto si ponesse in contrasto con l'art. 6 delle norme di attuazione del piano particolareggiato del centro storico (NAPPCS). In particolare, ha considerato che l'innalzamento dell'edificio per ricavare al posto del sottotetto (solaio) un quarto piano abitabile non fosse sorretto da esigenze funzionali, in quanto non oggettivamente necessario ai fini di un'ulteriore utilizzazione dell'edificio, ritenendo insostenibile l'interpretazione data dal Municipio al concetto di natura indeterminata di reali esigenze di uso e di abitabilità degli edifici.
C. RI 1 impugna ora la predetta pronuncia davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata e che sia ripristinata la licenza edilizia rilasciatagli dal Municipio. Ripercorsi i fatti, il ricorrente censura essenzialmente l'interpretazione e applicazione scorretta e restrittiva data dal Governo all'art. 6 NAPPCS, fondandosi su concetti non prescritti e giurisprudenza inconferente. Nega in particolare che la norma comunale richieda che l'ampliamento sia dettato da esigenze tecniche o funzionali. La sopraelevazione, aggiunge, adempirebbe al contrario tutti i requisiti effettivamente posti dall'art. 6 NAPPCS, come concluso dal Municipio secondo la propria prassi. Il giudizio impugnato sarebbe quindi lesivo dell'autonomia comunale.
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione si rimette al giudizio del Tribunale. Il Municipio chiede che il gravame sia accolto, mentre i vicini già opponenti che sia respinto; delle loro diverse motivazioni si dirà, per quanto necessario, in appresso.
E. Con la replica e le dupliche le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive tesi e domande di giudizio.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto del contendere emerge in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti. A una valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3 e rinvii), il sopralluogo sollecitato dalle parti e le altre prove offerte dal ricorrente (richiamo dal Municipio di tutti gli incarti edilizi riferiti ad aumenti di volumetria e dei rapporti della commissione del nucleo storico) non appaiono idonei a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2.1. Il comprensorio del centro storico di Mendrisio è soggetto a un piano particolareggiato, approvato dal Governo con risoluzione (n. 5773) del 6 luglio 1993 e successivamente oggetto di alcuni complementi e aggiornamenti. Il PPCS, composto da un piano grafico e dalle relative norme d'attuazione, mira a conservare le tracce materiali delle strutture che hanno contrassegnato gli edifici nel corso dei secoli (cfr. art. 1 lett. b NAPPCS). Esso individua segnatamente quattro categorie d'intervento per gli edifici principali, rette dagli art. 5 segg. NAPPCS: il restauro integrale (RI), il restauro parziale conservativo (RPC), il restauro parziale di tipo 1 (RP1) e il restauro parziale di tipo 2 (RP2). In particolare, in base all'art. 6 NAPPCS il restauro parziale conservativo (RPC) concerne gli edifici che sono, per il loro pregio, particolarmente significativi per la storia del nucleo storico. Relativamente alle possibilità d'intervento su questi edifici, la norma prevede quanto segue:
[..] Il Municipio, in base alle proposte di intervento che perverranno, definirà i limiti ed il rigore del restauro in rapporto alla conoscenza dell'oggetto. In questo caso gli interventi di conservazione o di ricupero devono concernere soprattutto le strutture esterne. Rispetto al restauro integrale (cfr. art 5) il restauro parziale conservativo è meno rigoroso. Anche se è obbligatorio rispettare le strutture e le volumetrie originali, è lecito modificare la ripartizione degli spazi interni per rispondere più adeguatamente alle esigenze attuali. In linea generale la volumetria costruita esistente deve essere mantenuta. Tuttavia, nel corso dell'esame dei singoli progetti di intervento, potrà essere concesso un eventuale aumento delle volumetrie solo se di limitata entità, se motivato da una razionale utilizzazione dell'edificio e se rispettoso dell'aspetto architettonico e ambientale. Per vetrine, insegne, corpi sporgenti sui tetti, ascensori, materiali, coperture, tinteggi, posteggi e garage fanno stato le disposizioni particolari di cui all'art. 16.
Dall'art. 6 NAPPCS emerge quindi che, in linea di principio, la struttura esterna e la volumetria degli edifici soggetti a restauro parziale conservativo vanno mantenuti. La regola non è tuttavia assoluta. La norma permette infatti espressamente al Municipio di autorizzare anche un eventuale aumento di volumetria a condizione che sia: (1) di limitata entità, (2) motivato da una razionale utilizzazione dell'edificio e (3) rispettoso dell'aspetto architettonico e ambientale. La disposizione, frutto di una riformulazione della norma originaria del 1993 (che già permetteva limitate proposte di aumento delle volumetrie se rispettose dell'aspetto architettonico e ambientale e motivate da un razionale sfruttamento dell'edificio; cfr. variante approvata con ris. gov. n. 1746 del 14 aprile 2010), è enunciata con concetti giuridici di natura indeterminata che conferiscono al Municipio una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del loro contenuto precettivo e apprezzamento nel caso concreto, che le istanze di ricorso sono tenute a rispettare. In particolare va osservato che quando, nell'ambito di una domanda di licenza edilizia, l'autorità comunale interpreta le proprie norme d'attuazione e valuta le circostanze locali, essa fruisce di una particolare libertà di apprezzamento, che l'autorità di ricorso esamina con ritegno. Ciò vale anche quando il suo potere d'esame - come nel caso del Governo (art. 69 cpv. 1 LPAmm) - si estende alla censura dell'adeguatezza. Se la decisione comunale si fonda su un apprezzamento adeguato delle circostanze rilevanti, l'autorità di ricorso deve quindi rispettarlo. Il riserbo, a tutela dell'autonomia comunale, nell'esaminare le decisioni di apprezzamento non comporta tuttavia che l'autorità di ricorso debba limitarsi a un esame dell'arbitrio. Essa può al contrario intervenire e, se necessario, sostituire la propria valutazione a quella dell'autorità comunale, se quest'ultima eccede il suo potere discrezionale, in particolare fondandosi su considerazioni estranee alla legislazione pertinente, o in spregio ai principi dell'uguaglianza giuridica o di proporzionalità o al diritto superiore (cfr. DTF 145 I 52 consid. 3.6, 96 I 369 consid. 4; STF 1C_616/2020 del 2 agosto 2021 consid. 4.1; RtiD I-2013 n. 44 consid. 2.3; STA 52.2020.390/391 del 16 agosto 2023 consid. 3.6 e rinvii).
2.2. In concreto, come visto in narrativa, il progetto prevede di ristrutturare e sopraelevare lo stabile d'appartamenti esistente. Oltre a una parziale riorganizzazione degli spazi interni, è in particolare prospettato un innalzamento dei corpi dell'edificio, per lo più fino a m 1.64 alla gronda (+11.24) e m 1.47 al colmo (+13.15), rendendo abitabile anche il sottotetto. Lo stabile sarà destinato a 9 unità abitative: due per piano (PT, 1P, 2P e mansarda), oltre a un nuovo duplex tra il primo e il secondo livello (cfr. le relative piante). Il Municipio ha avallato il progetto, ritenendo in particolare che la sopraelevazione rientrasse nei limiti ammessi dall'art. 6 NAPPCS. A opposta conclusione è invece pervenuto il Consiglio di Stato, il quale ha considerato in particolare che l'innalzamento per realizzare un quarto piano abitabile (con due nuove unità indipendenti) non fosse sorretto da esigenze funzionali, in quanto non oggettivamente necessario ai fini di un'ulteriore utilizzazione dell'edificio (che già dispone di sufficienti spazi per la residenza), reputando insostenibile l'interpretazione data dal Municipio al concetto di natura indeterminata di reali esigenze di uso e di abitabilità degli edifici.
2.3. Ora, contrariamente a quanto indicato dal Governo, va anzitutto rilevato che l'art. 6 NAPPCS non subordina affatto gli ampliamenti all'esistenza di reali esigenze di uso e di abitabilità degli edifici. Inconferente è quindi il richiamo a questi concetti giuridici di natura indeterminata contenuti in norme differenti di altri Comuni, così come alla relativa giurisprudenza di questo Tribunale (cfr. STA 52.2018.258 del 20 settembre 2019 consid. 4.2). La possibilità di un limitato ampliamento della volumetria esistente non esige che esso sia dettato da effettivi bisogni funzionali; né richiede che l'intervento sia oggettivamente indispensabile per assicurare la continuazione dell'utilizzazione dell'immobile. In base all'art. 6 NAPPCS, basta che l'ampliamento, di limitata entità, sia motivato da una razionale utilizzazione dell'edificio, ovvero da un suo ragionevole sfruttamento. Ferma questa premessa - e tenuto conto del riserbo di cui devono dar prova le autorità di ricorso nell'interpretazione e applicazione delle norme di diritto comunale autonomo - non appare insostenibile ritenere che la sopraelevazione in oggetto sia giustificata da una tale razionale utilizzazione, nella misura in cui mira in particolare a meglio sfruttare la superficie già adibita a solaio, ricavandovi un mansardato abitabile (con altezze conformi anche all'art. 18 cpv. 1.4 delle norme d'attuazione del PR di Mendrisio; cfr. risposta del Municipio pag. 3). Non appare irragionevole considerare che un simile intervento, da cui deriva più in generale una miglior fruibilità degli spazi nel sottotetto, rientri nei limiti ammessi dall'art. 6 NAPPCS. La valutazione del Municipio, che ha peraltro anche evocato l'interesse a una densificazione interna dell'insediamento (cfr. risposta citata pag. 3), risulta plausibile. L'ampliamento prospettato può inoltre essere reputato contenuto. Viste le volumetrie riportate nel progetto (1'991.76 m3, cfr. calcolo volumi e superfici progetto), anche quantificando l'aumento derivante dall'innalzamento attorno a 300 m3 (considerando pure che dal piano sottotetto [417.69 m3] va dedotto il solaio esistente, cfr. sezione 1-11), lo stesso resta inferiore al 20%. Non è quindi inammissibile concludere che lo stesso possa essere reputato di limitata entità ai sensi dell'art. 6 NAPPCS. Identica conclusione varrebbe peraltro se l'aumento di volumetria fosse nell'ordine del 25%, come afferma il vicino CO 2. Dal profilo quantitativo, l'intervento non altera l'identità dell'edificio esistente in misura apprezzabile. Da respingere sono quindi le opposte deduzioni dei vicini. Invano il resistente CO 2 pretende anche che lo stabile innalzato si porrebbe in aperto contrasto con la natura dei luoghi, dove vi sarebbero solo stabili che hanno al massimo 3 piani. E questo già solo se si considera che l'edificio attiguo sul lato sud (colmo +13.15) appare pure articolato su quattro piani (cfr. prospetti ovest, foto annesse alla domanda di costruzione e foto allegate all'opposizione di CO 1, alle osservazioni all'opposizione del vicino CO 2 e al ricorso di quest'ultimo al Governo). Stabili strutturati su più di tre livelli sono peraltro presenti anche in altre parti del nucleo (cfr. per un esempio, l'edificio sulla part. __________ in via __________, già riprodotto nella scheda dell'ISOS relativa al borgo di Mendrisio, pag. 11, fotografie del 1977 n. 55 e 56). In queste circostanze, ritenuto che nemmeno i resistenti circostanziano che l'ampliamento disattenda altrimenti l'aspetto architettonico e ambientale del nucleo, non v'è ragione per ritenere leso l'art. 6 NAPPCS. L'opposta deduzione del Governo, che ha inammissibilmente sostituito la propria valutazione a quella municipale fondandosi su criteri inconferenti, non può pertanto essere tutelata, in quanto lesiva del diritto e dell'autonomia comunale.
3.1. Gli adeguamenti apportati al progetto nel corso della procedura (riguardanti in particolare i materiali e i serramenti, la rinuncia alla copertura della corte, la termopompa collocata nel locale tecnico), riconducibili a precisazioni, modifiche riduttive o comunque differenze che non superavano un grado di tolleranza ragionevolmente ammissibile, non soggiacevano a particolari formalità (art. 16 cpv. 2 LE; cfr. STA 52.2016.504 del 16 marzo 2018 consid. 2.2, 52.2013.250-251-252 del 23 giugno 2014 consid. 2.1). Gli stessi sono in ogni caso stati trasmessi sia all'autorità dipartimentale che ai vicini già opponenti, i quali hanno potuto esprimersi in merito. Diversamente da quanto già preteso dal vicino CO 1, non è quindi ravvisabile alcuna violazione del diritto, che si opponga alla conferma della licenza edilizia.
3.2. Il progetto non contempla la formazione di nuovi balconi ma unicamente il mantenimento di quelli esistenti, di cui nessuna norma impone la demolizione in caso di ristrutturazione (cfr. art. 16 NAPPCS). La relativa obiezione già avanzata dal vicino CO 2 cade quindi nel vuoto.
3.3. Identica sorte segue la sua sommaria doglianza relativa all'area di svago ex art. 10 NAPR: nella zona del nucleo non è infatti prescritta alcuna superficie minima di area verde, da riservare ad area di svago ai sensi di questa norma in caso di edifici con più di sei appartamenti.
3.4. Per quanto riguarda l'obiezione relativa alla pendenza già sollevata dallo stesso vicino dinnanzi al Governo, va rilevato che l'inclinazione del nuovo tetto principale (colmo +13.15) risulta compresa nella forchetta (25-35%) indicata dall'art. 16 lett. b n. 2.1 NAPPCS (cfr. sezione 1-1'). Effettivamente superiore (ca. 50-60%) appare per contro quella del tetto del corpo più basso e stretto situato a est della corte (cfr. sezione 2-2' e prospetto nord nel cortile). A tale difetto, di entità contenuta, può tuttavia agevolmente essere posto rimedio subordinando il permesso alla condizione di abbassare il relativo colmo (+11.38) di circa mezzo metro, in modo che anche su questo lato non sia oltrepassata la pendenza del 35%. Con tale condizione di portata riduttiva, conformemente al principio di proporzionalità, nulla osta alla conferma del permesso (cfr. STA 52.2021.48 del 10 novembre 2022 consid. 7.2 e rinvii).
4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è suddivisa fra le parti secondo il rispettivo grado di soccombenza. Nella misura in cui non sono compensate, i resistenti rifonderanno inoltre all'istante in licenza, vittorioso in misura preponderante, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza:
1.1. la decisione del 19 ottobre 2022 (n. 5029) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. la licenza edilizia del 25 maggio 2021 rilasciata dal Municipio di Mendrisio a RI 1 è confermata così come indicato nei considerandi (consid. 3.4 e 4.1).
La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è suddivisa tra CO 2 (fr. 900.-), CO 1 (fr. 900.-) e RI 1 (fr. 200.-). I resistenti CO 2 e CO 1 rifonderanno inoltre a RI 1 fr. 800.- ciascuno, a titolo di ripetibili per entrambe le sedi. Al ricorrente va retrocesso l'importo versato in eccesso a titolo di anticipo.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La cancelliera