Incarti n.
Lugano 10 gennaio 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sui ricorsi
a.
del 22 marzo 2019 della
RI 1 patrocinata da: PA 1 e PA 2
contro
il decreto legislativo del 20 febbraio 2019 con cui il Gran Consiglio ratifica la decisione del 3 agosto 2018 (n. 3549) del Consiglio di Stato relativa a misure di risanamento supplementare dei corsi d'acqua influenzati dai prelievi (BU 2019, 54);
b.
del 22 marzo 2019 della
RICO2 1 patrocinata da: PA 1 e PA 2
contro
il decreto legislativo del 20 febbraio 2019 con cui il Gran Consiglio ratifica la decisione del 3 agosto 2018 (n. 3550) del Consiglio di Stato relativa a misure di risanamento supplementare dei corsi d'acqua influenzati dai prelievi (BU 2019, 54);
richiamata la sentenza del 15 agosto 2022 del Tribunale federale (inc. n. 1C_172/2019, 1C_173/2019, 1C_243/2022, 1C_244/2022)
ritenuto, in fatto
A. a. La RICO2 1 e la RI 1 sono società di diritto privato che sfruttano le forze idriche della __________, rispettivamente quelle della Valle di __________ e delle vallate vicine, sulla base di concessioni rilasciate loro dal Gran Consiglio nel 1949 e scadenti nel 2035, nonché nel 1962 scadente nel 2048, rispettivamente nel 1953 scadente nel 2042 e di una concessione del 1956.
b. Con decreti legislativi del 4 ottobre 1982 il Gran Consiglio ha modificato parzialmente le predette concessioni, imponendo a RICO2 1 e RI 1 il rilascio di maggiori dotazioni per ragioni di carattere ambientale sulla base dell'art. 80 cpv. 1 della legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20).
c. A seguito di azioni di diritto amministrativo promosse da RICO2 1 e RI 1 contro i suddetti decreti legislativi e di un ricorso interposto dalle medesime contro la decisione del 31 gennaio 1995 del Dipartimento del territorio, che decretava l'obbligo di risanare i corsi d'acqua oggetto di concessione, le parti, dopo una prima decisione del Tribunale federale sulla competenza (A.280/1983 e A.281/1983), hanno concluso il 6 settembre 1996 una transazione giudiziale davanti alla Delegazione dell'Alta Corte federale, con conseguente stralcio dai ruoli delle procedure (1A.67/1995 e 1A.65/1995).
B. a.
a.a. Il 12 dicembre 2012, sulla base di un primo rapporto di sintesi comprensivo della valutazione federale, il Consiglio di Stato ha avviato la procedura di risanamento ai sensi dell'art. 80 cpv. 2 LPAc, chiedendo contestualmente ai Dipartimenti interessati di approfondire gli aspetti legati alle perdite energetiche e finanziarie dovute al rilascio di maggiori dotazioni (nota a protocollo n. 118).
La procedura è sfociata per RI 1 e RICO2 1 nelle risoluzioni del 3 agosto 2018 (n. 3549 e n. 3550) mediante le quali il Governo ha ordinato loro i provvedimenti supplementari di risanamento da adottare.
a.b. Avverso le predette risoluzioni RI 1 e RICO2 1 sono insorte il 14 settembre 2018 davanti al Tribunale cantonale amministrativo (inc. n. 52.2018.415 e 52.2018.416), che ha evaso i loro gravami con giudizi del 9 marzo 2022, accertando la nullità delle decisioni governative. Tali pronunce sono passate in giudicato.
b. Parallelamente all'emanazione delle risoluzioni del 3 agosto 2018 e in considerazione delle loro ingenti ripercussioni finanziarie, l'Esecutivo cantonale ha licenziato un messaggio all'indirizzo del Gran Consiglio richiedente la ratifica delle stesse (Messaggio del 3 agosto 2018 [n. 7564] concernente il risanamento dei corsi d'acqua influenzati dai prelievi, in: RVGC, Anno parlamentare 2018-2019, vol. 10, pag. 5516 segg.).
c. Con decreti legislativi separati del 20 febbraio 2019 il Gran Consiglio ha ratificato all'art. 1 gli ordini contenuti nelle predette risoluzioni governative, che sono pertanto esecutivi (BU 2019, 54).
C. a. Anche avverso tali decreti RICO2 1 e RI 1 si sono aggravate il 22 marzo 2019 con gravami separati davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando, in via principale, di accertarne la nullità e, in via subordinata, di annullarli, in quanto emanati in dispregio del principio della separazione dei poteri. Nessuna disposizione di legge conferirebbe, infatti, al Gran Consiglio il potere di ratificare decisioni emanate dal Consiglio di Stato, che modificano le concessioni rilasciate. Chiedendo di essere convocate a una pubblica udienza nonché, quale mezzo di prova, l'allestimento di perizie, le ricorrenti criticano inoltre le decisioni governative del 3 agosto 2018 e i decreti del Gran Consiglio che le ratificano per le medesime ragioni addotte nei loro ricorsi del 14 settembre 2018. Infine, nella denegata ipotesi in cui il Tribunale deducesse la propria competenza dall'art. 92 lett. b della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), domandano che il loro allegato di ricorso venga trattato quale petizione ex art. 93 LPAmm.
b. Con la risposta il Gran Consiglio ha chiesto che i gravami siano dichiarati irricevibili e, in via subordinata, che siano integralmente respinti, con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
c. Con la replica e la duplica le parti hanno ribadito e sviluppato le proprie tesi e si sono riconfermate nelle rispettive domande di giudizio.
D. Parallelamente ai ricorsi interposti davanti a questa Corte, le insorgenti si sono pure aggravate a titolo cautelativo contro i summenzionati decreti davanti al Tribunale federale (inc. n. 1C_172/ 2019 e 1C_173/2019).
E. a. Con due giudizi separati del 9 marzo 2022 (inc. n. 52.2019.151 e 52.2019.152) il Tribunale cantonale amministrativo ha dichiarato inammissibili i ricorsi del 22 marzo 2019 di RICO2 1 e RI 1 per difetto di competenza, escludendo in particolare che quest'ultima potesse essere dedotta della legge sull'utilizzazione delle acque del 7 ottobre 2002 (LUA; RL 721.100) e dall'art. 92 LPAmm.
b. Anche avverso questi giudizi le insorgenti si sono aggravate davanti al Tribunale federale.
F. Congiunte le cause, con sentenza del 15 agosto 2022 (inc. n. 1C_172/2019, 1C_173/2019, 1C_243/2022, 1C_244/2022) il Tribunale federale ha dichiarato inammissibili i ricorsi inoltratigli direttamente nel 2019 a titolo cautelativo, non configurando i contestati decreti legislativi degli atti emanati dall'autorità cantonale di ultima istanza. Per contro, ha accolto i ricorsi presentati contro i citati giudizi del 9 marzo 2022 di questo Tribunale, rinviando le cause a quest'ultimo per una nuova decisione.
Criticando al consid. 3.2 l'assunto secondo il quale la competenza di questa Corte non potesse essere dedotta dall'art. 92 LPAmm e rilevato al consid. 4 come pure la competenza in base alla LUA fosse stata esclusa da questa Corte in modo poco chiaro, ai consid. 5.1 e 5.2 l'Alta Corte federale ha rimproverato a questo Tribunale di aver omesso di confrontarsi con la normativa federale e in particolare con la portata dell'art. 86 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110). Norma, questa, che concretizza la garanzia della via giudiziaria sancita all'art. 29a della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). In proposito, esposti i contenuti e il rapporto che intercorre fra i cpv. 2 e 3 dell'art. 86 LTF, il Tribunale federale ha rilevato come non fosse dato di comprendere perché le misure di risanamento di cui ai due decreti legislativi, in quanto concernenti tematiche di carattere eminentemente giuridico, non fossero (state considerate) giustiziabili, concludendo che la competenza di questa Corte a statuire nel merito le derivava già dalla legislazione federale. Da ultimo, al consid. 5.3, ha ritenuto che, contrariamente all'accenno espresso da questo Tribunale in sede di osservazioni, per le ricorrenti continuasse a sussistere un interesse degno di protezione a fare annullare o ad accertare la nullità dei contestati decreti. Da qui il rinvio degli atti al Tribunale affinché si determini nuovamente sui ricorsi presentati il 22 marzo 2019 avverso i decreti legislativi del 20 febbraio 2019, accertandone se del caso la nullità o annullandoli semmai qualora in contrasto con il diritto cantonale e/o federale.
Considerato, in diritto
1.2. Le due procedure concernono in sostanza le stesse fattispecie e sono connesse fra di loro. Le ricorrenti, patrocinate dagli stessi legali, sollevano i medesimi argomenti e le stesse domande. I ricorsi possono pertanto essere decisi con un unico giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm), che può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
L'emanazione di una decisione costituisce un atto amministrativo. Se tale atto viene emanato in dispregio della legge, esso è inficiato da un vizio. La nullità, ovvero l'inefficacia assoluta, irrimediabile e rilevabile in ogni tempo, di una decisione viziata costituisce un caso eccezionale. Di regola, una decisione inficiata da difetti è soltanto annullabile. La nullità è tuttavia ammessa quando il difetto è particolarmente grave ed evidente. L'accertamento della nullità non deve tuttavia pregiudicare in modo intollerabile la sicurezza del diritto (DTF 122 I 97 consid. 3a/aa; RDAT II-2000 n. 54; Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. I: Allgemeiner Teil, VI ed., Basilea/Francoforte sul Meno 1986, n. 40/B I seg.; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 832 seg.). All'infuori dell'incompetenza ratione materiae o funzionale dell'autorità decidente, errori procedurali gravi non comportano di regola la nullità. Quest'ultima presuppone piuttosto una violazione qualificata, ovvero crassa ed evidente, del diritto materiale. La nullità deve essere rilevata d'ufficio, in qualsiasi momento, da qualsiasi autorità giudicante, potendo la stessa anche essere constatata nell'ambito di una procedura di ricorso (DTF 132 II 342 consid. 2.1 e rinvii).
Le ricorrenti eccepiscono innanzitutto la nullità dei decreti legislativi impugnati, in particolare perché nessuna disposizione di legge conferirebbe al Gran Consiglio il potere di ratificare decisioni emanate dal Consiglio di Stato che vanno a modificare le concessioni rilasciate. Tanto meno sussisterebbero disposizioni di legge che gli attribuiscono il potere di sanare, mediante ratifica, la nullità delle decisioni emanate dal Governo. In proposito, la Corte considera quanto segue.
3.1.
3.1.1. La LPAc contiene due distinte regolamentazioni concernenti i deflussi residuali. La prima, contemplata agli art. 29-36 LPAc, è valida per i nuovi prelievi e per quelli per i quali la relativa autorizzazione (concessione) è oggetto di rinnovamento. La seconda, prevista agli art. 80-83 LPAc, concerne i prelievi esistenti, ovvero i prelievi basati su diritti esistenti di sfruttamento delle acque, che, discostandosi da quanto prescritto agli art. 31 segg. LPAc, fanno sì che i deflussi residuali non siano conformi alla legge (Enrico Riva in: Hettich/Jansen/Norer [curatori], Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, Zurigo 2016, ad art. 80 n. 1, 6 e 11 seg.).
3.1.2. Secondo l'art. 80 cpv. 1 LPAc, qualora un corso d'acqua sia sensibilmente influenzato da prelievi, il suo corso a valle deve essere risanato, conformemente alle prescrizioni dell'autorità, nella misura in cui non si arrechi ai diritti esistenti di sfruttamento delle acque un pregiudizio tale da giustificare il versamento di un'indennità. L'autorità, prosegue il cpv. 2 della norma, ordina misure di risanamento supplementari per i corsi d'acqua che attraversano paesaggi o biotopi inclusi in un inventario nazionale o cantonale, ovvero qualora altri interessi pubblici preponderanti lo esigano. La procedura di accertamento dell'obbligo di indennizzo e la determinazione dell'ammontare dell'indennizzo sono disciplinati dalla legge federale del 20 giugno 1930 sull'espropriazione.
3.1.3. Gli strumenti a disposizione dell'autorità per effettuare i risanamenti di cui all'art. 80 cpv. 1 e 2 LPAc non si limitano a prescrivere aumenti delle dotazioni d'acqua; pure misure di carattere costruttivo e d'esercizio possono entrare in considerazione (ibidem, ad art. 80 n. 31). Dato che i risanamenti ai sensi del cpv. 1 possono spingersi soltanto fino al punto in cui non arrecano ai diritti esistenti di sfruttamento delle acque un pregiudizio tale da giustificare il versamento di un'indennità (ibidem, ad art. 80 n. 32), la questione relativa all'eventuale indennizzo dei proprietari delle opere toccate dalle misure di risanamento si pone unicamente nell'ambito dell'applicazione del cpv. 2. L'indennizzo forma oggetto di una procedura autonoma e successiva che segue i dettami della legge federale sull'espropriazione (ibidem, ad art. 80 n. 61 seg., 72, 78 seg.).
3.1.4. La procedura che conduce al risanamento è suddivisa in varie fasi. Inizia con due fasi istruttorie interne all'amministrazione, ossia la compilazione dell'inventario dei prelievi d'acqua esistenti (art. 82 cpv. 1 LPAc) e il rapporto di risanamento (art. 82 cpv. 2 LPAc). Di seguito, si tratta di determinare concretamente, di norma mediante una decisione vincolante emanata dall'autorità nell'ambito di un procedimento amministrativo che vede la partecipazione degli interessati, tipologia e entità del risanamento (ibidem, ad art. 80 n. 72 seg.). Nel caso di misure di risanamento supplementari ai sensi dell'art. 80 cpv. 2 LPAc, segue poi, come già accennato sopra, una procedura autonoma d'espropriazione, volta a stabilire se sussiste un obbligo di indennizzo e, se del caso, l'ammontare di quest'ultimo.
Il dispositivo della decisione, che di norma è pronunciata da un'autorità cantonale (art. 45 LPAc), deve specificare le singole misure di risanamento e indicare i termini entro i quali vanno messe in atto. Esso deve quindi essere formulato in modo dettagliato, così che il destinatario sappia esattamente quali provvedimenti deve adottare e che, se necessario, l'autorità sia in grado di procedere all'esecuzione sostitutiva (ibidem, ad art. 80 n. 75 seg.).
3.2.
3.2.1. Per quanto attiene all'adozione delle (decisioni in materia di) misure di risanamento ai sensi dell'art. 80 cpv. 1 e 2 LPAc, non è invero chiaro quale sia l'autorità competente. Il Cantone Ticino non si è infatti a tutt'oggi dotato di una legislazione d'attuazione conforme alla LPAc. È tuttora in vigore la legge d'applicazione della legge federale contro l'inquinamento delle acque del 2 aprile 1975 (LALIA; RL 833.100), benché la legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971, che è chiamata ad attuare, sia stata abrogata da ormai trent'anni. Ora, la LALIA non contiene una norma specifica sul risanamento dei corsi d'acqua soggetti a prelievo. Tantomeno sulla competenza ad adottare le relative misure. Nel 1995 è il Dipartimento del territorio che risulta aver decretato l'obbligo di risanare i corsi d'acqua oggetto di concessione (cfr. supra, consid. A.c), mentre nel caso qui in discussione è il Governo che si è ritenuto competente, fondandosi, oltre che sull'art. 45 LPAc, sull'art. 3 LALIA, secondo cui il Consiglio di Stato esercita la sorveglianza sulla protezione delle acque (cpv. 1) e attende all'esecuzione dei relativi provvedimenti per il tramite del Dipartimento competente (cpv. 2). La competenza governativa è espressamente prevista nel Messaggio del 19 febbraio 2020 (n. 7792) del Consiglio di Stato concernente la nuova legge sulla gestione delle acque (LGA; cfr. art. 80 cpv. 2 lett. f, pag. 67).
3.2.2. L'art. 3 cpv. 1 LUA stabilisce dal canto suo che sono rilasciate dal Gran Consiglio, con decreto legislativo di carattere obbligatorio generale: a) le concessioni per l'utilizzazione delle acque pubbliche che superano i 500 l/s d'acqua; b) le concessioni per la produzione di energia elettrica, se la potenza lorda media supera i 220 kW. L'art. 10 cpv. 1 LUA sancisce a sua volta che tutte le modifiche della concessione devono essere notificate (all'autorità concedente) e che quelle essenziali devono essere approvate dall'autorità concedente. Le modifiche, precisa il cpv. 2 della norma, non sono considerate essenziali se non vengono modificati il diritto di utilizzazione delle acque e le prestazioni convenute fra le parti. Dal Messaggio del 16 gennaio 2001 (n. 5074) del Consiglio di Stato concernente la revisione della legge cantonale sull'utilizzazione delle acque del 17 maggio 1894 si evince che (pag. 20)
sono ritenute essenziali le variazioni che modificano il diritto di utilizzazione delle acque, in particolare i punti di prelievo e di restituzione, i quantitativi di acqua concessi, i deflussi minimi imposti, i diritti di riscatto e di riversione ed altre prestazioni convenute fra le parti. Non sono invece ritenuti essenziali, ad esempio, gli interventi per spostare la produzione di energia dal periodo estivo a quello invernale, la sostituzione dei generatori ecc.
3.3. Nel caso concreto, con le risoluzioni del 3 agosto 2018 (n. 3549 e n. 3550) il Governo ha ordinato a RICO2 1 e RI 1 i provvedimenti supplementari di risanamento da adottare in base all'art. 80 cpv. 2 LPAc. Per quanto attiene a RI 1, la decisione di risanamento modificava in particolare le dotazioni stabilite all'art. 1 del decreto legislativo del 4 ottobre 1982, nella misura in cui prevedeva nuovi deflussi minimi da garantire a __________ (confluenza __________
Sennonché, nella fattispecie, la LCoord non ha trovato applicazione. Il Gran Consiglio non ha in effetti agito in qualità di autorità direttrice nel contesto di una procedura coordinata, ma si è limitato a ratificare, su richiesta del Consiglio di Stato (cfr. Messaggio n. 7564 citato), le decisioni emanate da quest'ultimo il 3 agosto 2018. Ne danno atto inconfutabilmente gli art. 1 dei decreti impugnati, che sanciscono: Gli ordini di risanamento, ai sensi dell'art. 80 cpv. 2 della legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc), emanati dal Consiglio di Stato il 3 agosto 2018 (…) sono ratificati e sono pertanto esecutivi. Lo si deduce pure dal rapporto di maggioranza del 5 febbraio 2019 (n. 7564 R1, in: RVGC, Anno parlamentare 2018-2019, vol. 10, pag. 5580 segg., 5584) della Commissione speciale energia, laddove è indicato che Nel caso presente, seppur facoltativo, l'avallo granconsigliare riveste però un importante ruolo politico, maturato con la combattuta storia sulla definizione dei rilasci in Ticino e sorretto dalle implicazioni finanziarie, e che il Governo potrebbe decidere esaustivamente senza l'avallo granconsigliare (ibidem). Lo si evince infine pure dalle osservazioni formulate in sede federale, ove il Consiglio di Stato, per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, ha sottolineato che le ratifiche parlamentari costituirebbero un atto politico, facoltativo e non giuridico del Parlamento cantonale, che si è riconosciuto incompetente ad adottare decisioni in materia (STF 1C_172/2019, 1C_173/2019, 1C_243/2022 e 1C_244/2022 del 15 agosto 2022 consid. E). Ma quand'anche si volesse ritenere che il Parlamento cantonale non si sia limitato a un semplice avallo politico delle decisioni governative, ma ne abbia voluto far propri i contenuti, ritenendo corretta e condivisibile la ponderazione degli interessi operata dal Consiglio di Stato, è evidente ch'esso ha comunque omesso non solo di agire come autorità direttrice nell'ambito di una procedura coordinata, ma anche di far uso della specifica competenza attribuitagli dalla LUA di decidere contemporaneamente in merito alla modifica delle concessioni rilasciate a RI 1 e RICO2 1, che in effetti non sono state formalmente cambiate o adattate. Ne consegue che la procedura adottata va in tutti i casi considerata difettosa e le decisioni adottate incomplete. Questi gravi errori procedurali e materiali portano a ritenere che i contestati decreti legislativi siano nulli, come peraltro sostenuto anche dalle ricorrenti. In ogni caso, sarebbero certamente annullabili (cfr. supra, consid. 2).
4.2. Dato l'esito, si prescinde da una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Lo Stato rifonderà tuttavia congrue ripetibili alle ricorrenti, entrambe patrocinate (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza è accertata la nullità dei decreti legislativi del 20 febbraio 2019, mediante i quali il Gran Consiglio ha ratificato le decisioni del 3 agosto 2018 (n. 3549 e 3550) del Consiglio di Stato relative a misure di risanamento supplementare dei corsi d'acqua influenzati dai prelievi (BU 2019, 54).
Non si preleva alcuna tassa di giustizia; a ciascuna ricorrente va dunque retrocesso l'importo di fr. 3'000.- anticipato. Lo Stato verserà a ciascuna delle ricorrenti fr. 2'000.- a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera