Incarto n. 52.2022.111
Lugano 21 luglio 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 15 aprile 2022 di
RI 1
contro
la decisione del 16 marzo 2022 (n. 1217) del Consiglio di Stato che ha respinto il suo ricorso contro il bando di concorso interno pubblicato sul sito intranet dell'Amministrazione cantonale il 16 luglio 2021 per l'assunzione di un capo sezione I presso la Sezione della natura e della biodiversità;
ritenuto, in fatto
A. Il 16 luglio 2021 il Dipartimento del territorio ha pubblicato sul portale intranet dell'Amministrazione cantonale un concorso interno per l'assunzione di un capo sezione I, a tempo pieno, presso la Sezione della natura e della biodiversità. Il bando di concorso prevedeva che al funzionario sarebbe stata attribuita la classe di stipendio 15 dell'organico (da fr. 110'427.- e fr. 178'769.-; concorso n. 1109/21). L'avviso di concorso interno annunciava poi i seguenti compiti e requisiti:
Compiti:
pianificare, dirigere e coordinare l'attività della Sezione con l'obiettivo di promuovere la protezione della natura, la biodiversità e la tutela del paesaggio, garantendo azioni concrete e un'accurata e costante divulgazione scientifica.
In particolare:
organizza, coordina e supervisiona le attività della Sezione, definendo gli obiettivi e le priorità dei singoli uffici, del Museo di storia naturale e delle Isole di Brissago in funzione del quadro legale di riferimento e delle strategie stabilite dalla Divisione e dal Dipartimento
d'intesa con la Direzione, elabora la strategia a corto, medio e lungo termine volta a tutelare, salvaguardare e promuovere la natura, la biodiversità e la tutela del paesaggio sul territorio ticinese
garantisce una continua e aggiornata divulgazione scientifica negli ambiti di pertinenza della Sezione allo scopo di perseguire un costante sviluppo delle attività e una maggiore visibilità all'esterno dell'Amministrazione cantonale
assicura la pianificazione finanziaria e la relativa gestione (gestione corrente e investimenti) dei vari settori/CRB subordinati alla Sezione
dirige/partecipa a gruppi di lavoro e/o a commissioni cantonali e federali
cura i contatti con gli enti pubblici (federali, cantonali e comunali) e i vari portatori di interesse che si occupano di protezione della natura, del paesaggio, dello sviluppo sostenibile e dell'educazione ambientale al fine di assicurare il coordinamento delle attività e il reciproco scambio di informazioni
intrattiene rapporti con gli altri servizi del Dipartimento e con gli altri Dipartimenti per favorire le sinergie sulle tematiche di comune interesse
Requisiti:
formazione accademica (bachelor + master), oppure bachelor con comprovata pluriennale esperienza in campo scientifico
buone conoscenze della politica ambientale e dei temi legati alla protezione della natura e del paesaggio, con particolare riferimento al territorio cantonale
comprovata esperienza nella conduzione del personale e nella gestione di unità amministrative nonché di progetti nei settori affini alla natura, all'educazione ambientale e allo sviluppo sostenibile
spiccate capacità organizzative, decisionali e relazionali
flessibilità, disponibilità e buone capacità di mediazione e di negoziazione
conoscenza della realtà politico-istituzionale cantonale
buone conoscenze delle lingue nazionali, di cui almeno due parlate e scritte
B. RI 1, professore alla __________ in possesso di una laurea in biologia e di un dottorato, è insorto dinanzi al Consiglio di Stato contro il predetto bando di concorso, contestandone da un lato la modalità di pubblicazione, soltanto interna all'Amministrazione, e dall'altro lato il requisito che ammette candidati in possesso di un bachelor generico. Il 16 marzo 2022 Consiglio di Stato ha respinto il gravame, ritenendo in concreto la scelta di indire un concorso interno condivisibile e rispettosa della legislazione applicabile. L'autorità ha quindi negato la legittimazione dell'insorgente a contestare le condizioni di partecipazione, che sarebbero in ogni caso state confermate in quanto stabilite in modo corretto.
C. Avverso la predetta decisione RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento assieme al bando di concorso interno. Sostiene che la limitazione della partecipazione al concorso ai soli dipendenti cantonali non si giustificherebbe per la posizione di capo della Sezione della natura e della biodiversità, ruolo di responsabilità che implica competenze non indifferenti, inserito nella classe di stipendio 15. La necessità di individuare un profilo sufficientemente qualificato e formato imporrebbe di aprire un concorso pubblico. I requisiti posti sarebbero inoltre insufficienti: arbitrario accontentarsi di un titolo di studio conseguito a seguito di una formazione triennale (bachelor) e ritenere che la conoscenza delle politiche ambientali possa supplire a una formazione universitaria completa. Basterebbe citare, ad esempio, che per un collaboratore scientifico subordinato al caposezione è richiesto il possesso di un master.
D. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e la Sezione delle risorse umane (SRU). Quest'ultima ricorda che l'autorità di nomina gode di autonomia nella scelta di optare per un concorso esterno o un concorso interno. Nel caso concreto, ritenendo che il profilo ricercato con il concorso sia verosimilmente presente all'interno dell'Amministrazione cantonale e nell'ottica di favorire la carriera del personale già attivo, la limitazione del concorso ai soli dipendenti cantonali non viola il diritto.
E. Con la replica e la duplica il ricorrente e la SRU hanno ribadito le proprie tesi.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il Tribunale dispone di sufficienti elementi per esprimere un giudizio con piena cognizione di causa.
a) le promozioni per le funzioni di carriera interna alle singole unità amministrative;
b) i trasferimenti interni a pari funzione;
c) i casi specifici dove l'autorità di nomina decide di rinunciare al pubblico concorso;
d) una quota di almeno 1/6 dei posti di apprendistato, dedicati a giovani con problemi di formazione, da individuare da parte dei servizi centrali in collaborazione con la Divisione della formazione professionale o la Divisione della scuola.
La possibilità di assumere personale tramite concorso interno è stata introdotta con la modifica legislativa del 17 aprile 2012, in vigore dal 1° agosto 2012 (BU 2012, 197) formalizzando una prassi già in uso in seno all'Amministrazione. Prima di allora, la legge si limitava a prevedere l'eccezione dell'assunzione senza concorso, delegando al Consiglio di Stato il compito di designare le funzioni occupate in questo modo (art. 12 cpv. 3 e 4 LORD nella versione in vigore fino al 31 luglio 2012, cfr. BU 1995, 237 e 297).
2.2. Come nella decisione di nomina o incarico l'autorità fruisce di un vasto margine di apprezzamento anche nella fissazione delle condizioni di assunzione. Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del suo potere discrezionale o non l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. Esso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere (art. 69 cpv. 1 LPAmm). Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, priva di ragioni oggettive o fondata su considerazioni estranee alla materia o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, come la parità di trattamento o il divieto dell'arbitrio (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61). Oltre a tali limiti nell'esercizio del suo potere di apprezzamento, l'autorità di nomina resta comunque vincolata alle disposizioni legali concretamente applicabili e a quelle contenute nel bando che essa stessa ha emesso (RDAT II-1991 n. 5).
2.3. Secondo l'art. 8 cpv. 1 LORD, la nomina è subordinata ai titoli di studio e ai requisiti di età, di idoneità e di preparazione contemplati nella descrizione della funzione individuale e pubblicati nel bando di concorso. L'art. 7 RDSt prevede il titolo di studio richiesto per alcune posizioni. Null'altro è precisato in merito alle condizioni di assunzione, siano esse formali o materiali, da specificare nel bando di concorso. Ciò non significa tuttavia che nell'attribuzione di impieghi pubblici l'autorità di nomina sia libera di agire a piacimento. Anzitutto perché la natura dell'impiego posto a concorso, le modalità di svolgimento della funzione e le specificità delle mansioni proposte pongono già naturalmente dei limiti, ad esempio per quanto riguarda la formazione professionale necessaria per l'esecuzione di determinati compiti. Se da un lato una restrizione dell'accesso al pubblico impiego è quindi intrinseca alla funzione medesima, d'altra parte sono però inaccettabili condizioni che escludono candidati idonei ad assumere la funzione senza oggettive o logiche ragioni, che sono discriminanti o estranee alla funzione o atte a favorire determinati candidati a scapito di altri. Lo impone il carattere pubblico del concorso così come sancito dagli art. 8 cpv. 1 e 12 cpv. 1 LORD. Il bando di concorso deve quindi essere redatto in modo tale da poter determinare i candidati che per le loro qualifiche personali e professionali e le loro peculiarità personali, caratteriali e attitudinali calzano al profilo ricercato per lo svolgimento delle mansioni risultanti dalla descrizione della funzione, nel rispetto dei diritti fondamentali, in particolare del principio della parità di trattamento, della buona fede e del divieto d'arbitrio.
Dal canto suo, la SRU sostiene che la pubblicazione del concorso interno sarebbe conforme ai dettami dell'art. 12 cpv. 3 LORD, che conferirebbe autonomia all'autorità di nomina nella scelta del tipo di concorso. Nel caso concreto, l'autorità ritiene che il profilo ricercato sia verosimilmente presente all'interno dell'Amministrazione cantonale, considerate le necessarie conoscenze in materia e dell'Amministrazione. Inoltre, intenderebbe favorire la mobilità interna, ossia la carriera di personale già attivo, con probabili profili idonei e adeguati ai requisiti indicati nel bando di concorso.
3.1. La SRU cita a sostegno della propria tesi una sentenza del Tribunale federale del 12 settembre 2002 (inc. 2P.36/2002), in cui l'Alta Corte, chiamata a pronunciarsi su un caso concreto, ha giudicato che la decisione delle autorità ticinesi di indire un concorso interno, invece che pubblico, per la nomina di due segretari ispettori presso l'Istituto delle assicurazioni sociali non era contraria alla regolamentazione cantonale in vigore. In particolare, gli art. 12 LORD nella versione in vigore a quell'epoca, così come l'art. 8 del regolamento dei dipendenti dello Stato del 13 dicembre 1995 (RDS; BU 1995, 600; ora abrogato) non prevedevano restrizioni sostanziali alla facoltà di indire un concorso interno, la quale, più che un'eccezione al principio del pubblico concorso, costituiva semmai un'alternativa a quest'ultimo, volta principalmente a promuovere la mobilità dei dipendenti del Cantone e a permettere un migliore utilizzo delle risorse umane già a disposizione dello Stato. In altre parole, tali norme conferivano all'Esecutivo cantonale un ampio margine di manovra, dal momento che esso aveva in pratica sempre la possibilità di optare per un'occupazione dei posti di lavoro liberi da parte di persone già attive nell'Amministrazione (STF 2P.36/2002 citata consid. 2.4).
3.2. Come sopra esposto, attualmente l'art. 12 cpv. 3 LORD accorda all'autorità di nomina la possibilità di indire un concorso interno per l'assunzione di dipendenti cantonali in presenza di giustificati motivi e allo scopo di favorire la mobilità interna. Diversamente dal quadro legislativo vigente all'epoca del caso trattato dall'Alta Corte nella sentenza citata, il legislatore ha ora posto specifiche limitazioni, seppur non particolarmente stringenti, alla possibilità di indire un concorso interno. Contrariamente quindi a quanto sostenuto dalla SRU e confermato dal Consiglio di Stato nella propria decisione, la facoltà di ammettere le candidature dei soli dipendenti cantonali non costituisce una semplice alternativa al concorso pubblico, ma è condizionata quantomeno dalla presenza di giustificati motivi e dallo scopo di favorire la mobilità interna. Pur restando ampio il margine di apprezzamento riservato all'autorità di nomina, la legge fissa parametri che la stessa è tenuta a rispettare prima di scegliere per l'una o l'altra procedura.
3.3. La SRU ravvisa una ragione sufficiente nel fatto che all'interno dell'Amministrazione cantonale il profilo ricercato sarebbe già verosimilmente presente, considerate le necessarie conoscenze in materia e dell'Amministrazione, così come anche la volontà di promuovere la mobilità interna.
Ora, la posizione per cui è stato indetto un concorso interno è quella di Capo della (nuova) Sezione natura e biodiversità del Dipartimento del territorio. Funzione introdotta con la modifica del 7 luglio 2021 del regolamento concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello Stato dell’11 luglio 2017 (RClass; RL 173.310; BU 2021, 238), dalla quale si deduce che la nuova Sezione raggruppa le seguenti unità amministrative: Isole di Brissago, Ufficio dell'educazione ambientale, Museo cantonale di storia naturale, Ufficio della caccia e della pesca, Ufficio della natura e del paesaggio. L'atto contestato concerne pertanto la messa a concorso di una funzione appena istituita. Si tratta di una posizione di funzionario dirigente, inserita in classe 15, destinata a coordinare le attività delle predette unità amministrative. È una funzione di responsabilità, incaricata di compiti di rilievo quali l'elaborazione di strategie per la tutela, la salvaguardia e la promozione della natura, della biodiversità e del paesaggio. Vista l'importanza della carica, il semplice fatto che il profilo ricercato si potrebbe già trovare all'interno dell'Amministrazione cantonale non appare nel caso concreto un motivo sufficiente per rinunciare alla pubblicazione del concorso. La specificità della funzione non permette di supporre che un concorso interno possa raccogliere l'interesse di un numero considerevole di dipendenti già attivi così da favorire la mobilità interna. A questo proposito non è fuori luogo la tesi dell'insorgente secondo cui lo scopo di promuovere la mobilità interna vada riferito all'art. 14 RDSt, che definisce questo concetto come il trasferimento a un'altra unità amministrativa o autorità giudiziaria a parità di funzione e classificazione. Sebbene non sia da escludere che un concorso interno possa condurre anche a una promozione a funzione di grado superiore, è pur vero che l'intento perseguito dalla norma appare piuttosto quello di permettere il trasferimento di dipendenti già attivi in una posizione paragonabile a quella vacante. Un simile scopo appare nel caso concreto difficile da realizzare, trattandosi come detto di una funzione nuova, dirigenziale e che richiede conoscenze specifiche nel settore dell'ambiente. Non si vede insomma il motivo per cui rinunciare al pubblico concorso, che costituisce la regola, e alla possibilità di avere una rosa più ampia di candidati per trovare quello che meglio risponde al profilo ricercato.
Pur riconoscendo all'autorità di nomina vasto potere di apprezzamento, questo Tribunale non può esimersi dal rilevare che essa non ha addotto alcuna valida ragione per prescindere dalla pubblicazione di un concorso. La censura merita quindi accoglimento.
4.1. La legge non fissa il titolo di studio richiesto per l'assunzione dei capisezione. Titoli di studio accademici completi (licenza universitaria, laurea, master universitario consecutivo oppure scuola universitaria professionale [bachelor e master]) sono per contro richiesti per le funzioni di collaboratore scientifico di I, giurista di I, giurista redattore di I, economista di I, specialista in scienze forensi di I e perito organizzatore di I (art. 7 cpv. 1 RDSt). Almeno un bachelor o una laurea breve sono invece esatti in capo alle funzioni di collaboratore tecnico, collaboratore scientifico di II, economista di II, psicologo di II e perito organizzatore di II (art. 7 cpv. 2 RDSt). Considerati i compiti elencati nel bando di concorso e del fatto che si tratta della posizione di rango più alto all'interno della Sezione natura e biodiversità, al cui interno la pianta organica prevede le funzioni di collaboratore/trice scientifico/a I e II, collaboratore/trice tecnico/a, appare coerente l'esigenza di una formazione accademica completa. L'alternativa prevista dall'autorità banditrice, che permette di supplire all'esigenza del master con comprovata pluriennale esperienza in campo scientifico appare invero opinabile. Tale scelta rientra tuttavia nei limiti del potere di apprezzamento riservato all'autorità di nomina nella fissazione dei requisiti di assunzione dei propri dipendenti. Ciò a maggior ragione se si considera che l'art. 8 cpv. 3 LORD prevede che il servizio svolto alle dipendenze dello Stato o di altre amministrazioni pubbliche o private può supplire, a giudizio dell'autorità di nomina, alla carenza di un titolo di studio o di altri requisiti. Per quanto discutibile possa apparire, il criterio di assunzione fissato dall'autorità di nomina non viola il diritto.
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza la decisione del 16 marzo 2022 del Consiglio di Stato e il bando di concorso interno pubblicato sul sito intranet dell'Amministrazione cantonale il 16 luglio 2021 per l'assunzione di un capo sezione I presso la Sezione della natura e della biodiversità sono annullati.
Non si preleva tassa di giustizia. Al ricorrente è restituito l'anticipo versato. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100) se il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF) oppure se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale (art. 85 cpv. 2 LTF). In caso contrario è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale entro lo stesso termine (art. 113 e segg. LTF).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La vicecancelliera