DTF 145 I 52, DTF 141 I 60, 1C_616/2020, 1C_650/2019, 1C_68/2021
Incarto n. 52.2021.500
Lugano 13 dicembre 2022
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Sabina Ghidossi
statuendo sul ricorso del 15 dicembre 2021 del
RI 1 rappr. dal suo RA 1
contro
la decisione del 10 novembre 2021 (n. 5423) del Consiglio di Stato che accoglie l'impugnativa inoltrata da CO 1 avverso la risoluzione del 7 luglio 2021 con la quale il Municipio di Mendrisio le ha negato la licenza edilizia per uno spazio adibito all'esposizione ed alla vendita di autovetture (part. __________);
ritenuto, in fatto
A. a. __________ è proprietaria del mapp. __________ di Mendrisio, situato in zona per attività lavorative intensive (LI), lungo l'autostrada A2 (in località __________, Via __________).
Sul fondo vi è un capannone (sub A, di 3294 m2) locato a diverse ditte, tra cui l'CO 1 (CO 1) e l'__________ (__________).
b. Con domanda di costruzione del 2 marzo 2021, l'CO 1 ha chiesto al Municipio la licenza edilizia per delimitare a est dell'edificio, lungo il lato della corsia sud dell'autostrada, uno spazio di 150 m2 adibito all'esposizione e alla vendita di (12) autovetture nuove e d'occasione. Vista la nuova superficie commerciale, il progetto prevede pure di aggiungere tre posteggi per la clientela.
ESTRATTO PLANIMETRIA PROGETTO
c. La domanda, regolarmente pubblicata, non ha suscitato opposizioni. Nonostante l'avviso favorevole dell'Ufficio federale delle strade (USTRA) e quello dell'autorità dipartimentale (n. 118038), il 7 luglio 2021 il Municipio ha negato il permesso di costruzione. Ha in sostanza ritenuto che CO 1 e __________, esercitando due attività simili ed interdipendenti, fossero da considerare un'unica unità produttiva, che ha già esaurito la superficie massima ammessa (150 m2) dall'art. 44 delle norme di attuazione del piano regolatore di Mendrisio (NAPR) per contenuti commerciali (già assegnata ad __________ con licenza edilizia a posteriori del 14 maggio 2021).
B. Con giudizio del 10 novembre 2021, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato dall'CO 1 avverso la predetta risoluzione, che ha annullato, rinviando gli atti al Municipio per il rilascio della licenza edilizia.
Contrariamente all'Esecutivo comunale, il Governo ha considerato che le due società, iscritte individualmente a registro di commercio (seppur gestite dallo stesso amministratore), fossero da trattare come due unità produttive separate. Anche se __________ fa capo all'officina di CO 1, le due ditte occuperebbero spazi diversi e separati (ancorché collegati internamente da una porta). Nulla osterebbe quindi al rilascio del permesso in applicazione dell'art. 44 NAPR.
C. Contro il predetto giudizio, il Comune di Mendrisio si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e confermato il diniego di licenza.
Rievocati i fatti salienti, il ricorrente censura l'errata applicazione dell'art. 44 NAPR. Dapprima, evidenzia come lo scopo della prescrizione sia di limitare le attività commerciali nella zona LI, motivo per cui è possibile occupare, a tal fine, al massimo 150 m2 per unità produttiva e non per ogni azienda presente sul fondo.
L'Esecutivo comunale ribadisce poi che l'CO 1 e l'__________ sarebbero da considerare una sola unità produttiva, che ha già utilizzato la superficie commerciale massima ammessa. Le due società sarebbero tra di loro interdipendenti: l'attività di CO 1 sarebbe in buona parte finalizzata alla riparazione di veicoli d'occasione, rivenduti da __________ (che svolgerebbe solo attività di tuning, preparazione delle auto e pulizia). Le due società costituirebbero un insieme omogeneo, che si rivolgerebbe al pubblico come un'unica attività, con il medesimo sito internet e gli stessi recapiti, occupando spazi non chiaramente divisi.
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Governo, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione si richiama all'avviso cantonale del 2 giugno 2021, rimettendosi al giudizio di questo Tribunale. CO 1 chiede invece di respingere l'impugnativa, con argomentazioni di cui si dirà, nella misura del necessario, nei considerandi di diritto.
E. Con la replica e le dupliche, le parti (ad eccezione del Consiglio di Stato, rimasto silente) si riconfermano nelle rispettive posizioni e domande di giudizio.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Ad una valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3, 136 I 229 consid. 5.3 e rinvii), il sopralluogo postulato dalla resistente non appare idoneo a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio. La situazione dei luoghi e l'oggetto della lite emergono infatti con sufficiente chiarezza dai piani e dalle diverse immagini agli atti e riconducibili al sito web della resistente.
2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), ripreso dall'art. 65 cpv. 2 lett. b LST, l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto con la funzione di zona, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità pianificatorie perseguite dalla zona. Per essere autorizzate, le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della zona in cui si collocano (cfr. RDAT II-2002 n. 77 consid. 3.1, I-2002 n. 59 consid. 2.1, II-1994 n. 56 consid. 4.1; Alexander Ruch, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, n. 70 seg. ad art. 22; Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 472 ad art. 67 LALPT).
2.2. Secondo l'art. 44 cpv.1 NAPR, nella zona per attività lavorative intensive sono ammesse attività di produzione intensiva di beni, di fornitura di servizi e per il tempo libero. Attività commerciali, soggiunge la norma, sono ammesse unicamente nella misura in cui direttamente legate alle citate attività (vendita sul posto di beni prodotti dall'azienda), limitatamente ad una superficie massima di 150 m2 per unità produttiva, ed esclusa ad ogni modo la vendita e distribuzione di beni di bisogno quotidiano. Sono in particolare escluse, soggiunge il cpv. 2 dell'art. 44 NAPR, le attività commerciali, all'infuori di quelle ammesse secondo il cpv. 1, e i grandi generatori di traffico (GGT). All'interno della zona LI, l'insediamento di un commercio è dunque anzitutto possibile solo alla condizione che sia direttamente legato alle attività prevalentemente ammesse (attività di produzione intensiva di beni, di fornitura di servizi e per il tempo libero). In particolare, occorre che sia connesso con un processo produttivo presente sul luogo, come la vendita sul posto di beni prodotti dall'azienda (cfr. rapporto di pianificazione variante di PR relativa ai comparti per attività San Martino-Penate-Rime Brecch, pag. 39; cfr. pure risoluzione del 30 novembre 2010 n. 6050 del Consiglio di Stato che approva la variante, pag. 18 seg.; inoltre, per norme simili, STA 52.2019.250 del 23 dicembre 250 consid. 3.2.1 [confermata da STF 1C_68/2021 del 7 dicembre 2021] riguardante l'art. 44quarter NAPR e STA 52.2005.350 del 3 gennaio 2006 consid. 2 [con riferimenti], relativa al previgente art. 44 NAPR). La superficie destinabile all'attività commerciale accessoria non può inoltre superare il limite di 150 m2 per unità produttiva. Concetto giuridico di natura indeterminata, di diritto comunale autonomo, che conferisce al Municipio una certa latitudine di giudizio in punto all'individuazione del suo contenuto precettivo, che le istanze di ricorso sono tenute a rispettare, imponendosi un certo riserbo, allo scopo di rispettare l'autonomia comunale (cfr. DTF 145 I 52 consid. 3.6, 96 I 369 consid. 4; STF 1C_616/2020 del 2 agosto 2021 consid. 4.1, 1C_650/2019 del 10 marzo 2019 consid. 2; RtiD I-2013 n. 44 consid. 2.3 e rimandi). Avuto riguardo alle funzioni assegnate al comparto, da cui il Comune ha chiaramente inteso allontanare i commerci, non appare segnatamente insostenibile ritenere che la nozione di unità produttiva non debba necessariamente riferirsi a una singola società (dotata di personalità giuridica), ma possa inglobare anche più ditte con attività tra loro connesse all'interno di uno stabilimento o struttura, finalizzati alla produzione di beni o erogazione di servizi. Anche un insieme di più ditte che presentano sinergie tali da apparire esternamente come una sola azienda può insomma essere considerata un'unità produttiva.
2.3. In concreto, come visto in narrativa, il progetto dell'CO 1 prevede di formare un'area esterna di 150 m2 per la vendita ed esposizione di veicoli nuovi e d'occasione. Il Municipio ha essenzialmente negato il permesso, considerando come tale azienda formi un'unica unità produttiva con l', che avrebbe già esaurito lo spazio per attività commerciali. A opposta conclusione è approdato il Governo, ritenendo invece indipendenti le due società, che occupano spazi separati. A torto. Come correttamente rileva il ricorrente, le due società si presentano effettivamente al pubblico come un'unica struttura sotto lo stesso tetto, con CO 1 services officina e carozzeria e __________ la tua concessionaria multimarche (cfr. sito web www..ch e immagini stabilimento; cfr. pure print screen agli atti). Le due società, aventi uno scopo e una ragione sociale affine, capitanate dallo stesso amministratore unico, hanno un sito web comune e i medesimi recapiti telefonici e postali. Offrono inoltre congiuntamente i loro servizi (__________): da un lato, la vendita di vetture nuove e usate multimarca di ogni gamma, incluso il disbrigo di pratiche doganali, omologazioni e import/export. Dall'altro, la riparazione di veicoli e altri servizi, carrozzeria e magazzino gomme (cfr. sito web citato, print screen doc. C e D). Sebbene l'officina meccanica (con le cabine di verniciatura, ecc.) sia fisicamente separata dagli spazi adibiti alla vendita ed esposizione dei veicoli (a cui è comunque collegata da una porta), nella stessa carrozzeria così come nei diversi spazi interni ed esterni del capannone si ritrova il logo o l'insegna , senza che appaia agevolmente possibile disgiungere l'attività dell' da quella dell'CO 1 (cfr. sito web e print screen citati e relative immagini con l'officina, le facciate dello stabilimento, il totem-insegna, ecc.). All'apparenza, non si tratta quindi solo di una non meglio precisata collaborazione tra due garage indipendenti, che effettuano entrambi riparazione/manutenzione/vendita di automobili, l'uno di alta gamma, l'altro di tipo classico (utilitarie e veicoli d'occasione) - distinzione di cui non v'è invero traccia agli atti (cfr. pure replica pag. 2, con richiamo alla piattaforma Autoscout che vende veicoli di __________ nuovi e usati, di ogni modello). Al contrario, senz'altro plausibile è la deduzione che tra le due ditte vi sia una stretta sinergia, tale da farle apparire esteriormente come una sola struttura aziendale (officina-carrozzeria e concessionaria multimarca; cfr. sito web e print screen citati e relative immagini). In queste circostanze - anche ammesso che un'autofficina possa essere assimilata a un'attività di produzione intensiva di beni o fornitura di servizi conforme alla zona LI e la vendita di veicoli un'attività accessoria ad essa direttamente legata (come implicitamente ritenuto da tutte le parti) - non appare in ogni caso scorretta la deduzione del Municipio di considerare le due ditte quale unica unità produttiva ai sensi dell'art. 44 cpv. 1 NAPR. Unità che, avendo pacificamente già sfruttato una superficie di 150 m2 per la vendita di auto (cfr. pure immagini citate), ha in ogni caso già esaurito il limite massimo disponibile per attività commerciali. Ne discende che il nuovo spazio di vendita di autoveicoli, previsto a fianco degli spazi adibiti a officina e concessionaria, non può essere autorizzata. L'opposta deduzione del Governo, che ha inammissibilmente sostituito la sua valutazione a quella municipale (facendo per lo più astrazione degli aspetti di cui sopra) non può per contro essere tutelata, in quanto lesiva del diritto e dell'autonomia comunale.
In conclusione, la decisione del Municipio di diniego del permesso va dunque confermata, senza che occorra peraltro chiedersi se il nuovo spazio di vendita non si ponga anche in contrasto con altri parametri su cui nemmeno le precedenti istanze si sono soffermate (quali l'area verde, art. 44 cpv. 3 NAPR; cfr. al riguardo anche le immagini aeree tra il 2015 e 2021 pubblicate sul geoportale dell'Ufficio federale della topografia swisstopo “SWISSIMAGE Viaggio nel tempo”, da cui appare una riduzione della fascia prativa lungo l'autostrada).
4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della resistente, soccombente (art. 47 LPAmm). Al Comune, che dispone di un servizio giuridico, non si assegna alcuna indennità per ripetibili (art. 49 cpv. 2 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza,
1.1. la decisione del 10 novembre 2021 (n. 5423) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. la risoluzione del 7 luglio 2021 con cui il Municipio di Mendrisio ha negato CO 1 la licenza edilizia per l'area di esposizione e vendita di autovetture è confermata.
La tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 1. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera