Incarto n. 52.2021.226
Lugano 23 dicembre 2022
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 26 maggio 2021 di
RI 1 e RI 2
contro
la decisione del 28 aprile 2021 (n. 2072) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la decisione del 5 marzo 2020 del Municipio CO 1 in materia di riesame di tasse per l'acqua potabile;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario, da inizio anni '80, del mappale n. __________ di __________, sul quale insiste l'abitazione primaria in cui egli vive unitamente alla moglie. Per quanto qui di interesse, dal 1988 al 2007, ad eccezione - come si vedrà - del 1995, egli ha corrisposto la tassa base per la fornitura di acqua potabile per la piscina presente sul suo terreno. La decisione riferita alla tassa base per la piscina per l'anno 1995, contestata dal contribuente, è stata invece annullata con risoluzione del 24 novembre 1995 dal Dipartimento delle istituzioni, all'epoca competente ad evadere tali vertenze in virtù dell'ormai abrogata legge sulla municipalizzazione dei servizi pubblici del 12 dicembre 1907 (LMSP; BU 1908, 95 e BU 2019, 10), il quale ha rilevato che il regolamento comunale dell'Azienda acqua potabile di __________ allora in vigore non contenesse una valida base legale per la riscossione del tributo in parola. A seguito di tale pronuncia, l'Autorità comunale ha poi modificato la disposizione del proprio regolamento comunale (art. 33) in materia di tasse di consumo dell'acqua potabile, tra cui quelle relative alle piscine, con effetto al 1° gennaio 1996 introducendo una base legale per il loro prelievo. Il 13 febbraio 2020, RI 1 si è rivolto al Municipio di CO 1 lamentando che questi, nonostante la risoluzione del Dipartimento delle istituzioni del 24 novembre 1995, non avesse restituito le tasse percepite prima del 1995 e avesse per contro continuato a riscuotere illegalmente il suddetto tributo anche negli anni successivi e meglio fino al 2007, anno in cui il Comune ha introdotto l'utilizzo dei contatori per la misurazione dell'effettivo consumo di acqua potabile. Dopo un incontro con i membri dell'Esecutivo comunale, con scritto del 18 febbraio 2020 RI 1 e RI 2 hanno ribadito la loro pretesa. Con decisione del 5 marzo 2020 il Municipio di CO 1 ha respinto la suddetta richiesta ritenendo non date le condizioni per un riesame di tassazioni ormai cresciute in giudicato.
B. Con giudizio del 28 aprile 2021 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame inoltrato da RI 1 e RI 2 avverso la decisione municipale. Richiamato il quadro giuridico applicabile, il Governo cantonale ha ritenuto, in sintesi, che non vi fossero in specie le condizioni per riesaminare le contestate tassazioni, da una parte, poiché la richiesta risultava oltremodo tardiva e, dall'altra, perché le contestazioni sollevate avrebbero potuto essere fatte valere almeno in parte con gli ordinari mezzi di impugnazione, ciò che il contribuente aveva omesso di fare.
C. Avverso suddetta pronuncia RI 1 e RI 2 si aggravano ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento, unitamente a quello della decisione municipale, e postulando la restituzione degli importi versati dal 1988 al 2007 a titolo di tassa base per la fornitura d'acqua potabile per la piscina. Delle motivazioni poste a fondamento del gravame si dirà in seguito.
D. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni. Ad identica conclusione perviene il Municipio di CO 1 richiamando le argomentazioni sviluppate nell'ambito della precedente procedura ricorsuale.
E. RI 1 e RI 2 non hanno presentato osservazioni di replica.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire nel merito della presente vertenza discende dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). La legittimazione attiva dei ricorrenti è data (art. 209 lett. b LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100LPAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
Il riesame, o riconsiderazione, di una decisione passata in giudicato è un rimedio straordinario, che non è regolato dalla LPAmm. Dottrina e giurisprudenza riconoscono comunque il diritto di chiederlo a determinate condizioni, ovvero: (a) se le circostanze esistenti al momento della decisione si sono nel frattempo modificate in misura rilevante o (b) se l'istante invoca fatti o mezzi di prova rilevanti, di cui non era a conoscenza al momento in cui la decisione è stata adottata o di cui non aveva potuto o non aveva avuto motivo di prevalersi (DTF 127 I 133 consid. 6; STF 2C_689/2016 del 30 novembre 2016 consid. 2.1; STA 52.2017.596 del 21 giugno 2018 consid. 3.1, 52.2015.26 del 20 settembre 2016, 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.1; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 894 seg. e 1130 seg.). L'esistenza dei requisiti per procedere a un riesame va ammessa con riserbo. Il ricorso a questo istituto non deve condurre a rimettere continuamente in discussione decisioni amministrative passate in giudicato e a permettere di eludere i termini per proporre i rimedi di diritto ordinari (cfr. DTF 120 Ib 42 consid. 2b; STF 2C.749/2009 dell'11 febbraio 2010 consid. 3.2; RtiD I-2006 n. 4 consid. 3.3). L'istituto in questione non è destinato a permettere una nuova valutazione di circostanze già note al momento della decisione, né per riparare a un errore di diritto né per avvalersi di una nuova tesi giuridica (STF 2P.267/2000 del 12 aprile 2001 consid. 3b in fine; STA 52.2010.91 del 13 agosto 2010 consid. 2.6).
3.1. Con il proprio ricorso, non sempre di facile lettura, gli insorgenti ritengono che la decisione dipartimentale del 24 novembre 1995 contenesse degli errori nei fatti, e meglio nelle date indicate, che avrebbero portato il Governo cantonale a giudicare, a torto, la loro richiesta tardiva, atteso d'altronde che una domanda di riesame può essere presentata in ogni tempo. Sostengono che, come già rilevato dal Dipartimento delle istituzioni nel 1995, il tributo percepito non poggiasse su di una valida base legale, situazione che si sarebbe regolarizzata solo dal 2007 con il passaggio al sistema dei contatori. Il Municipio pertanto, in spregio a quanto stabilito con la precitata risoluzione dipartimentale, avrebbe indebitamente percepito la tassa per la piscina negli anni seguenti, omettendo tra l'altro di restituire quelle precedenti al 1995.
3.2. Anzitutto è necessario rammentare che se l'autorità alla quale è chiesto di riesaminare una decisione cresciuta in giudicato reputa che non ne siano dati i presupposti, perché le circostanze esistenti all'epoca dell'adozione del provvedimento non si sono nel frattempo modificate o perché i fatti e le prove addotte dall'istante non sono tali da giustificare una riconsiderazione, essa respinge la domanda senza entrare nel merito del provvedimento da riesaminare, sempreché non ritenga che siano dati altri motivi atti a giustificare un riesame d'ufficio della decisione. In caso di diniego del riesame, l'istante può impugnare la decisione, ma può unicamente far valere che non v'erano sufficienti ragioni per rifiutare il riesame. L'autorità di ricorso, chiamata a pronunciarsi su un'impugnativa proposta contro un provvedimento di rigetto del riesame, può soltanto verificare se il rifiuto fosse giustificato o se invece l'istanza inferiore fosse tenuta ad entrare nel merito della domanda (DTF 113 Ia 146 consid. 3c, 109 Ib 246 consid. 4a; STA 52.2015.26 del 20 settembre 2016, 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.2; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II: Les actes administratifs et leur contrôle, III ed., Berna 2011, pag. 403). Può dunque soltanto esaminare se fossero dati i presupposti del riesame. In caso affermativo, l'autorità di ricorso si limita a cassare la decisione di rigetto della domanda di riesame e a rinviare gli atti all'istanza inferiore, affinché entri nel merito della richiesta. Una verifica del merito della decisione di cui è chiesto il riesame le è per principio preclusa (cfr. STA 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.2; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, II ed., Zurigo 2018, n. 1430). Ne consegue pertanto che oggetto della presente vertenza è unicamente il quesito di sapere se a torto o a ragione il Municipio di CO 1, prima, e il Consiglio di Stato, poi, hanno ritenuto che non fossero dati in specie i presupposti per procedere al riesame delle tassazioni passate, poiché, in linea di principio, un errore nell'applicazione del diritto deve essere invocato tramite le vie ordinarie di ricorso aperte contro la decisione e si può tornare sulla stessa solo eccezionalmente. Tuttavia tali condizioni non sono manifestamente date nel caso in esame. I ricorrenti, che invero si confrontano solo a tratti con le specifiche argomentazioni riferite all'istituto della riconsiderazione (o riesame), sostengono che il fatto che il tributo in parola non poggiasse su di una valida base legale, informazione da essi appresa solo con risoluzione del 24 novembre 1995 del Dipartimento delle istituzioni, configuri un motivo sufficiente per riesaminare, in sostanza, tutte le tassazioni emesse dal 1988 al 2007. A torto. Ora, per quanto attiene alle tassazioni posteriori al 1995, va subito rilevato che al momento dell'emanazione di tali decisioni i ricorrenti erano perfettamente a conoscenza di quanto rilevato dal Dipartimento delle istituzioni nella decisione del 24 novembre 1995 e avrebbero pertanto potuto, rispettivamente dovuto, impugnare le singole decisioni nei termini ordinari di ricorso se ritenevano che le modifiche legislative introdotte al livello comunale a partire dal 1° gennaio 1996 non avevano risolto il problema dell'assenza di una sufficiente base legale; ciò che essi hanno però omesso di fare, procedendo invece negli anni al pagamento delle relative fatture senza nulla obbiettare in proposito. Il motivo da loro invocato a sostegno della domanda di riconsiderazione, per quanto attiene alle tasse base per la fornitura di acqua potabile posteriori al 1995, non è dunque un fatto nuovo e non giustifica pertanto la riconsiderazione delle predette decisioni, ormai definitive. Atteso che, come visto, l'istituto del riesame non è destinato ad eludere le vie di ricorso previste dalla legge, è a giusto titolo che l'Autorità comunale ha rifiutato di entrare in materia. Per le medesime ragioni nel caso specifico non sarebbe nemmeno ravvisabile un motivo di revisione ex art. 57 lett. b LPAmm, istituto di per sé primario rispetto al riesame. Ad identica conclusione si dovrebbe pervenire qualora si volesse prendere in considerazione in via analogica dell'art. 232 della legge tributaria del 21 giugno 1994 (LT; RL 10.2.1.1.), relativo alla revisione in materia fiscale. Anche in questo ambito infatti l'invocazione di un motivo di revisione, quale la scoperta di fatti o mezzi di prova decisivi (cfr. art. 232 lett. a LT), è escluso se l'istante, ove avesse usato la diligenza che da lui poteva essere ragionevolmente pretesa, avrebbe potuto farlo già nel corso della procedura ordinaria (art. 232 cpv. 2 LT; cfr. Hugo Casanova, Commentaire romand, Impôt féderal direct, Basilea 2008, n. 15, pag. 1344; Klaus A. Vallender/Martin E. Looser, Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, II a ed., Basilea 2008, n. 24 segg. ad art. 147 LIFD). Relativamente invece alle tassazioni precedenti al 1995, indipendentemente dal quesito di sapere se il motivo di riesame invocato fosse ammissibile (ciò che non appare scontato, cfr. RDAF 2004 II 161; Tanquerel, op. cit., n. 1417), va considerato che benché una domanda di riconsiderazione possa in linea di principio essere inoltrata in ogni momento, l'autorità a cui è chiesto di riconsiderare decisioni cresciute in giudicato può nondimeno stabilire che la richiesta è tardiva in applicazione del principio della buona fede (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo federale A-3812 del 14 gennaio 2022 consid. 6.1; Tanquerel, op. cit., n.1416 con riferimenti; Moor/Poltier, op. cit., pag. 398). In virtù di tale principio, applicabile non solo all'autorità ma anche agli amministrati, si imponeva infatti agli insorgenti di agire entro un tempo ragionevole per far rettificare le decisioni passate. Venuti a conoscenza della violazione del principio di legalità già nel 1995, essi hanno chiesto il riesame ben venticinque anni dopo ed invero solo al momento in cui l'Autorità comunale ha posto a loro carico dei contributi di miglioria. Ora, tale lasso di tempo, senza bisogno di particolari considerazioni, non può essere ritenuto ragionevole; a paragone, l'art. 58 LPAmm relativo ai termini per l'inoltro di una domanda di revisione, prevede un termine relativo di trenta giorni a contare dalla scoperta del motivo di revisione e un termine assoluto di dieci anni dalla notifica della decisione di cui si chiede la modifica, circostanza, questa, che escluderebbe l'applicazione di questo istituto alle tassazioni in parola. In questo senso si osserva che i pretesi errori nelle date contenute nella risoluzione dipartimentale del 24 novembre 1995, che - a detta dei ricorrenti - differirebbero di un solo mese, non hanno affatto influenzato la decisione governativa. Premesso che le date contestate non sono nemmeno state riportate nella decisione impugnata, appunto perché ininfluenti ai fini del giudizio, il Consiglio di Stato ha ritenuto la domanda di riesame tardiva perché inoltrata (nella migliore delle ipotesi) oltre due decenni dopo l'emanazione delle decisioni di tassazione. Non avendo agito i ricorrenti con la tempestività che le concrete circostanze permettevano e imponevano (ciò che invero vale anche per le tassazioni posteriori al 1995 atteso che il riesame è stato chiesto tredici anni dopo), la richiesta di riesame risulta di tutta evidenza tardiva.
4.1. Secondo l'istituto dell'indebito arricchimento, vi è luogo alla restituzione se la prestazione è stata effettuata senza valida causa, per una causa non avveratasi o che ha cessato di esistere (art. 62 cpv. 2 CO). Colui che ha pagato volontariamente, inoltre, può pretendere la restituzione solo allorché provi di avere pagato per errore (art. 63 cpv. 1 CO). In ambito amministrativo, la prestazione effettuata in virtù di una decisione di carattere obbligatorio, quale quella del versamento di una tassa per la fornitura di acqua potabile non è di regola sprovvista di causa. Ciò significa che, riservati i casi in cui la decisione sia nulla, venga annullata, revocata, modificata o abrogata dalla legge, la prestazione non è soggetta a restituzione (cfr. RDAT II-2006, n. 54; RDAT II-2007, n. 33c).
4.2. Nel caso concreto, come visto in precedenza, le decisioni di tassazione contestate sono cresciute in giudicato e non possono essere oggetto né di riesame, né di revisione. Ciò premesso, non si può affermare che l'azienda comunale abbia incassato le tasse suppletorie senza causa, per cui non occorre esaminare l'esistenza di un errore al momento del pagamento per concludere che vi sia luogo ad una loro restituzione secondo l'istituto dell'indebito arricchimento.
5.1. Giusta l'art. 47 cpv. 1 LPAmm, l'autorità amministrativa può applicare alle proprie decisioni una tassa di giustizia, che viene stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. L'importo di questa tassa oscilla tra fr. 100.- e fr. 5'000.- (procedimenti di carattere non pecuniario) o fr. 30'000.- (procedimenti a carattere pecuniario). La tassa di giustizia va posta di regola a carico della parte soccombente e deve rispettare i principi di copertura dei costi e di equivalenza (cfr. tra tante, STA 52.2016.402 del 10 dicembre 2018 consid. 5.2 e rinvii; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 ad art. 28). La suddetta norma - potestativa - lascia all'autorità di ricorso un margine di manovra, censurabile davanti al Tribunale unicamente se integra gli estremi dell'eccesso o dell'abuso del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).
5.2. In concreto, contrariamente a quanto essi lamentano genericamente, nell'ammontare dell'importo stabilito dal Consiglio di Stato - che si situa peraltro ampiamente nei limiti di quanto sancito dall'art. 47 LPAmm, appare tutto sommato ancora commisurato all'onere lavorativo occasionato dall'impugnativa e non copre nemmeno lontanamente i reali costi occasionati dall'evasione dell'istanza - non è ravvisabile alcun esercizio scorretto, segnatamente abusivo, dell'ampio potere di apprezzamento che deve esser riconosciuto al Governo in questo specifico ambito. Anche su tale punto dunque, il ricorso non può essere accolto.
6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, soccombenti (art. 47 LPAmm). Non si assegnano ripetibili all'autorità resistente, che non ne ha fatto richiesta e non è patrocinata da un legale (art. 49 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 600.- è posta a carico dei ricorrenti. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere