Incarto n. 52.2021.196
Lugano 11 aprile 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Federico Lantin
statuendo sul ricorso del 10 maggio 2021 di
RI 1 e R 2 componenti la Comunione Ereditaria fu , patr. da: PA 1
contro
la risoluzione del 24 marzo 2021 (n. 1455) del Consiglio di Stato che respinge le impugnative inoltrate da N__________ (e da altri opponenti) avverso la decisione del 4/6 dicembre 2019 con la quale il Municipio di Bellinzona ha rilasciato alla CO 1 la licenza edilizia per la demolizione dell'immobile esistente e la costruzione di un nuovo stabile abitativo al mapp. __________ e la ristrutturazione con cambio di destinazione dell'edificio al mapp. __________ di quel Comune, sezione di Bellinzona;
ritenuto, in fatto
A. a. La CO 1 è proprietaria dei mapp. __________ e __________ di Bellinzona, sezione di Bellinzona. I fondi, tra di essi confinanti, sono assegnati dal vigente piano regolatore alla zona residenziale intensiva B. Sul mapp. __________ è ubicato uno stabile articolato su più livelli destinato a laboratorio protetto della Fondazione __________. Sulla part. __________ sorge un edificio strutturato su due piani (piano terreno e primo piano) pure adibito a laboratorio. Il mapp. __________ confina verso nord con una stradina privata (part. __________), in proprietà coattiva delle part. __________ e __________, sulla quale beneficia di un diritto di passo pedonale e veicolare.
b. Con domanda di costruzione del 30 novembre 2018, completata il 18 gennaio 2019, la CO 1 ha chiesto al Municipio il permesso di demolire l'edificio esistente al mapp. __________ per costruirvi un nuovo stabile d'appartamenti e di ristrutturare l'edificio al mapp. __________ da destinare ad area gioco per i bambini (piano terreno) e appartamento per il custode (primo piano). Il progetto prevede in particolare di realizzare un nuovo stabile articolato su sei livelli (piano interrato, piano terreno, primo, secondo, terzo e quarto piano), alto 16.50 m, organizzato in 29 appartamenti. Al piano interrato, verrebbero realizzati un'autorimessa con 30 posti auto e posteggi per biciclette e motocicli, un locale cantina, una lavanderia, un locale destinato a centrale termica e un rifugio. Il rifugio (52.00 m2), con 49 posti protetti, posto lungo il lato nord dell'edificio, verrebbe dotato di un cunicolo di evasione che sbocca a una distanza di 4.68 m dalla parete nord dello stabile.
c. Con e-mail del 10 gennaio 2019, l'istante ha chiesto alla Sezione del militare e della protezione della popolazione (SMPP) una deroga per costruire il pozzo d'uscita del cunicolo di evasione all'interno della zona macerie (H/2) prescritta dagli art. 2.72 seg. delle istruzioni tecniche per la costruzione dei rifugi obbligatori emanate il 1° febbraio 1984 dall'Ufficio federale della protezione civile (ITRP).
d. La domanda, pubblicata dal 1° febbraio al 2 marzo 2019, ha suscitato l'opposizione, tra gli altri, di N__________, allora proprietaria dei confinanti mapp. __________ e __________, la quale ha contestato il progetto sotto svariati profili (carenza della documentazione, lunghezza del cunicolo di evasione del rifugio, violazione delle distanze, inserimento paesaggistico).
e. Con avviso cantonale n. 108475 del 31 luglio 2019, inclusivo in particolare di quello della SMPP, i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno preavvisato favorevolmente il progetto, subordinandolo a diverse condizioni. In particolare, la SMPP ha stabilito quanto segue:
Il progetto del rifugio di protezione civile risulta conforme alle norme ITRP 1984/ITC 2017 ed è quindi approvato senza correzioni.
Inoltre, prendendo posizione sull'opposizione dei vicini, la SMPP ha rilevato che:
In data 27 febbraio 2019 è stata concessa la deroga per lo sbocco del pozzo d'uscita del cunicolo di evasione in zona macerie, a 4.68 m dalla parete dell'edificio, in quanto non vi sono gli estremi per una collocazione più consona a causa della limitata distanza dal confine.
Si riconferma la decisione sull'esonero emessa a conclusione dell'esame dell'istanza.
f. Il 19/24 settembre/14 ottobre 2019, preso atto delle opposizioni dei vicini, la CO 1 ha inoltrato al Municipio una variante, nella forma della notifica, per alcuni interventi inerenti l'edificio al mapp. __________ che qui non interessano.
Nel termine di pubblicazione, la domanda ha nuovamente suscitato l'opposizione di N__________ e di terzi.
Con scritto dell'11 novembre 2019, la CO 1 ha formulato alcune osservazioni alle opposizioni dei vicini.
g. Preso atto dell'avviso cantonale positivo, il 4/6 dicembre 2019 il Municipio ha rilasciato il permesso richiesto. Al contempo, ha evaso ai sensi dei considerandi (recte: respinto) le opposizioni dei vicini. Per quanto riguarda la lunghezza del cunicolo di evasione, l'Esecutivo comunale ha richiamato l'avviso cantonale, che ha dichiarato parte integrante della decisione.
B. Con risoluzione del 24 marzo 2021, il Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi interposti dai vicini opponenti avverso la predetta licenza, che ha (implicitamente) confermato.
Preliminarmente, il Governo ha ammesso la legittimazione attiva di N__________ a opporsi e a ricorrere contro la licenza edilizia. Di seguito, l'Esecutivo cantonale ha disatteso la censura concernente la lunghezza del cunicolo di evasione del rifugio. L'autorità inferiore, richiamato il testo (per quanto possibile) dell'art. 2.73 ITRP, ha ritenuto che non vi fosse un obbligo di realizzare lo sbocco del cunicolo al di fuori della zona macerie (H/2). Ha quindi avallato la decisione della SMPP di concedere una deroga, ritenuto che la facciata dello stabile disterebbe 5.00 m dal confine, impedendo la realizzazione di un cunicolo più lungo. Proseguendo, il Consiglio di Stato ha tutelato la valutazione estetica positiva espressa dal Municipio sulla base degli art. 102 segg. della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Infine, ha disatteso la censura sulle distanze, ritenuto che l'edificio al mapp. __________ sarebbe una costruzione esistente al beneficio della tutela delle situazioni acquisite e che gli interventi previsti rientrerebbe nei limiti imposti dagli art. 66 LST e 86 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110).
C. Contro il predetto giudizio governativo, RI 1 e RI 2, subentrati a N__________, nel frattempo deceduta, si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato.
Gli insorgenti contestano la deroga concessa dalla SMPP, e avallata dal Governo, per la realizzazione del pozzo d'uscita del cunicolo di evasione del rifugio a una distanza di 4.68 m dalla parete nord dell'edificio, in zona macerie (H/2). Secondo i ricorrenti, la deroga non sarebbe sorretta da una valida base legale. Inoltre, sostengono che la concessione di una deroga sarebbe in contrasto con gli interessi legati alla sicurezza delle persone nelle operazioni di evacuazione dal rifugio. Oltre a ciò, argomentano che una deroga non potrebbe essere accordata neppure in base all'art. 67 LST. Il cunicolo di evasione dovrebbe dunque avere una lunghezza di 7.50 m, ritenuto che l'edificio sarebbe alto 15.00 m.
D. a. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
A identica conclusione pervengono il Municipio e la CO 1, qui resistente, con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.
L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC), dopo aver richiamato le sue precedenti prese di posizione, si allinea a quanto deciso dall'autorità inferiore, precisando di avere nuovamente interpellato la SMPP, la quale non ha formulato ulteriori osservazioni.
b. In sede di replica e duplica gli insorgenti, la resistente e il Municipio si riconfermano nelle rispettive allegazione e domande, approfondendo le rispettive tesi. L'UDC si riconferma nelle proprie posizioni. Il Consiglio di Stato è rimasto silente.
E. A RI 1, deceduto il 3 dicembre 2022, è subingredito il figlio RI 2, ora unico proprietario dei mapp. __________ e __________ e solo ricorrente.
Considerato, in diritto
1.2.
1.2.1. Per quanto riguarda la legittimazione a ricorrere dell'insorgente, va rilevato quanto segue.
1.2.2. L'atto impugnato è, formalmente, una decisione globale, che riunisce le decisioni di rilascio del permesso edilizio e approvazione del progetto del rifugio PCi (art. 1 cpv. 1 e 3 cifra 1 legge sul coordinamento delle procedure del 10 ottobre 2005; Lcoord; RL 701.300). Essa ha seguito, quale procedura direttrice (art. 3 cifra 3 Lcoord), quella dell'autorizzazione a costruire (art. 7 cpv. 3 Lcoord). La decisione globale e quelle successive delle autorità cantonali possono essere impugnate, indipendentemente dai motivi invocati, unicamente per mezzo dei rimedi di diritto ammessi nella procedura direttrice (art. 14 Lcoord). Giusta l'art. 13 Lcoord, la legittimazione per interporre reclamo o ricorso è tuttavia retta dalla legislazione speciale anche nella procedura coordinata. Il fatto di seguire una procedura direttrice ai sensi della Lcoord non modifica dunque la qualità per interporre ricorso: essa non amplia e non limita le facoltà d'impugnazione (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato dell'11 febbraio 2003 [n. 5361], in: RVGC 2005-2006, vol. 2, pag. 1220 segg., commento alle singole norme, pag. 1239 seg.). Ne segue che la legittimazione a ricorrere dev'essere esaminata in rapporto a ogni singola decisione formante quella globale (cfr. STA 52.2012.328 del 17 gennaio 2014 consid. 9.7, 52.2011.195 del 23 luglio 2012 consid. 1.3). In concreto, con il proprio gravame, il ricorrente contesta unicamente la deroga concessa per la realizzazione del pozzo d'uscita del cunicolo di evasione del rifugio a una distanza di 4.68 m dalla parete dell'edificio, in zona macerie (H/2). Torna dunque applicabile la legge sulla protezione civile del 26 febbraio 2007 (LPCi; RL 520.100). Dato che la LPCi non si esprime sulla legittimazione a ricorrere, quest'ultima è retta dall'art. 65 LPAmm. Il cpv. 1 di tale norma stabilisce che ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo (lett. a), è particolarmente toccato dalla decisione impugnata (lett. b) e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa (lett. c). Per costante giurisprudenza, in base a tale disposto è quindi legittimato a ricorrere chi appartiene a quella limitata e qualificata cerchia di persone la cui situazione appare legata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto sufficientemente stretto e intenso, che permetta di distinguerla da quella di un qualsiasi altro membro della collettività; il riconoscimento della legittimazione attiva esige inoltre che il terzo sia portatore di un interesse personale, diretto, concreto e attuale a dolersi del pregiudizio che il provvedimento arreca e che l'impugnativa tende a rimuovere, laddove anche un interesse di mero fatto è sufficiente (cfr. al riguardo: RtiD II-2017 n. 12 consid. 2; RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.1 e rinvii; cfr. inoltre, pro multis: STA 52.2019.232 del 21 maggio 2021 consid. 1.2.1, 52.2017.344 del 21 marzo 2018 consid. 1.2.1 in RtiD II-2018 n. 48 consid. 1.2.1 e rif.).
1.2.3. Nel caso concreto, non è dato di vedere perché il ricorrente sarebbe toccato dalla decisione della SMPP di concedere all'istante in licenza una deroga per la realizzazione del pozzo d'uscita del cunicolo di evasione entro la zona macerie (H/2) in misura diversa o superiore a quella di qualsiasi altro singolo cittadino o della collettività. L'interessato non spende nemmeno una parola al riguardo. Ci si potrebbe dunque chiedere se il ricorso non vada dichiarato irricevibile per carenza di legittimazione attiva del ricorrente. La questione non necessita di essere ulteriormente approfondita, posto che il ricorso deve essere in ogni caso respinto nel merito.
1.3. Entro questi termini, l'impugnativa, tempestiva (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.4. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali (fotografie, piani ecc.) e dalle immagini visibili su Google Maps e Google Street View (cfr. a quest'ultimo riguardo, STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5, 1C_138/2014 del 3 ottobre 2014 consid. 2.3, 1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid. 2.1). Neppure le parti sollecitano l'assunzione di particolari prove. La vertenza è del resto di natura essenzialmente giuridica.
sulla protezione civile dell'11 novembre 2020 (OPCi; RS 520.11) stabilisce che l'Ufficio federale della protezione della popolazione (UFPP) può disciplinare le esigenze minime per l'equipaggiamento e le caratteristiche delle costruzioni di protezione. È in tale quadro normativo che si collocano le ITRP, che rimangono applicabili anche se adottate sotto l'egida della vecchia legge federale del 4 ottobre 1963 sull'edilizia di protezione civile (cfr. sul tema: STF 1C_192/2011 dell'8 novembre 2011 consid. 3.1). Giusta l'art. 2.71 ITRP i cunicoli d'evasione e le uscite di soccorso sono elementi importanti del rifugio. Essi devono dare la possibilità di abbandonare il rifugio quando, a causa degli effetti delle armi, l'entrata normale al rifugio è diventata impraticabile e servire da prese d'aria per la sua ventilazione. Il numero necessario di cunicoli d'evasione e di uscite di soccorso è definito nella tabella 2.7-1 a seconda della grandezza del rifugio. In base alla tabella, rifugi da 14 a 50 posti protetti devono essere dotati di un cunicolo d'evasione (risp. un'uscita di soccorso fuori zona macerie). L'art. 2.72 ITRP regola la disposizione dei cunicoli d'evasione e delle uscite di soccorso. Secondo tale disposto bisogna tendere a disporre fuori zona macerie tutti i cunicoli d'evasione, le uscite di soccorso e quindi le prese d'aria. Ciò si può ottenere se i pozzi d'uscita dei cunicoli d'evasione sboccano fuori dall'ammessa zona macerie H/2. Quale zona macerie viene designata quella superficie entro la quale sarà probabile un ammassamento importante di macerie, in caso di distruzione dell'edificio. Questa zona macerie è così definita quando, su ogni lato dell'edificio, essa è compresa nella distanza H/2 che dalla facciata della casa va verso l'esterno. H significa metà altezza della corrispondente facciata alla gronda. L'art. 2.73 ITRP prevede a sua volta che i cunicoli d'evasione servono per l'autoliberazione e come prese d'aria. Sono composti di tubi posati in leggera pendenza e di un pozzo d'uscita verticale. l cunicoli d'evasione devono sboccare, per quanto possibile, fuori della zona macerie H/2. Secondo l'art. 2.76 ITRP nonostante una disposizione d'assieme ottimale, in casi particolari può succedere che per motivi giuridici o/e costruttivi, tutte le uscite di soccorso sbocchino nella zona macerie (p. es. zone cittadine con edifici relativamente alti, linee di confine a distanza ridotta o in presenza di molteplici condutture industriali). Per tali casi occorre trovare una soluzione ragionevole con le istanze competenti, sia dal punto di vista della tecnica di protezione sia dal punto di vista economico. Ciò può essere p. es. ottenuto con la sistemazione di diverse uscite di soccorso sui vari lati dell'edificio, risp. di cunicoli d'evasione sboccanti in zona macerie, in numero maggiore a quello prescritto secondo la tabella 2.7-1. In queste situazioni particolari potrà pure essere attuato all'interno dell'edificio, un pozzo d'uscita secondo la figura 2.7-8.
Le prescrizioni in esame conferiscono alle autorità competenti un certo margine d'apprezzamento. Secondo il Tribunale federale, non è in particolare imperativo che l'uscita di soccorso del rifugio sia ubicata al di fuori della zona macerie definita dall'art. 2.72 ITRP (cfr. sul tema: STF 1C_192/2011 citata consid. 3.2).
2.2. Nel caso concreto, il progetto prevede di realizzare un rifugio interrato (52.00 m2), con 49 posti protetti, posto lungo il lato nord dell'edificio, dotato di un cunicolo di evasione che sbocca a una distanza di 4.68 m dalla parete nord dello stabile (cfr. piani agli atti; cfr. in particolare, piano rifugio del 14 gennaio 2019). L'istante ha chiesto alla SMPP una deroga per costruire il pozzo d'uscita del cunicolo di evasione all'interno della zona macerie (H/2; cfr. e-mail del 10 gennaio 2019)
La SMPP, in sede di avviso cantonale, ha concesso la deroga richiesta, in quanto non vi sono gli estremi per una collocazione più consona a causa della limitata distanza dal confine. Con la risposta davanti al Governo, la SMPP ha inoltre precisato che una modifica del progetto non è stata ritenuta opportuna, dal momento che ciò avrebbe comportato una modifica sostanziale dello stesso, che avrebbe coinvolto tutto il piano interrato, compresa la posizione delle scale e dall'autorimessa, con i posti auto che non potrebbero venir ricollocati nella posizione attuale del rifugio.
Il Municipio, preso atto dell'avviso cantonale positivo, ha rilasciato la licenza edilizia.
Da parte sua, il Consiglio di Stato, richiamato il testo (per quanto possibile) dell'art. 2.73 ITRP, ha ritenuto che non vi fosse un obbligo di realizzare lo sbocco del cunicolo al di fuori della zona macerie (H/2). Ha quindi avallato la decisione della SMPP di concedere una deroga, ritenuto che la facciata nord dello stabile disterebbe 5.00 m dal confine, impedendo la realizzazione di un cunicolo più lungo.
La tesi merita di essere condivisa.
Il mapp. __________ è attribuito alla zona residenziale intensiva B, che ammette costruzioni non moleste residenziali, commerciali, artigianali, amministrative e di carattere alberghiero (cfr. art. 44 cpv. 1 lett. a delle norme di attuazione del piano regolatore di Bellinzona, sezione di Bellinzona; NAPR). In tale zona l'altezza minima per i nuovi edifici è di 13.50 m, mentre quella massima prescritta è di 16.50 m (cfr. art. 44 cpv. 2 NAPR). L'edificio in oggetto presenta un'altezza di 16.50 m (cfr. piani agli atti). La zona macerie corrisponde dunque a 8.25 m (16.50 m/2), misurati dalla facciata dello stabile. La facciata nord dell'immobile dista ca. 5.30 m dal confine, mentre quella ovest è posta a ca. 7.00 m (cfr. piani agli atti; cfr. in particolare, pianta piano terreno). Al piano interrato dello stabile, è prevista un'ampia autorimessa con 30 posti auto e posteggi per bicilette e motocicli, che si estende fino al confine sud-est del sedime, oltre a locali destinati a cantina, lavanderia e centrale termica. Il fondo confina verso ovest con la part. __________ e verso sud-est con la part. __________, sulle quali sorgono degli edifici articolati su più livelli, che impongono anch'essi il rispetto della zona macerie (cfr. figura 2.7-3 ITRP; cfr. immagini reperibili su Google Maps e Google Street View). Ferme queste premesse, la decisione delle autorità inferiori, dotate di conoscenze tecniche specifiche, di autorizzare l'opera, ritenendola conforme alle possibilità d'intervento offerte dalle ITRP, resiste alle critiche. Rientra senz'altro nella latitudine di giudizio che le norme riservano all'autorità decidente (cfr. sul tema: STF 1C_192/2011 citata consid. 3.2). A maggior ragione, che la concessione della deroga non arreca alcun pregiudizio al vicino opponente. Le censure del ricorrente vanno pertanto disattese.
3.2. A titolo abbondanziale, si rileva che il cunicolo di evasione del rifugio, che sbocca (quasi) sul confine nord del fondo, rispetta la normativa sulle distanze. L'opera, assimilabile a una costruzione sotterranea, può infatti essere edificata a confine verso l'area privata. Nemmeno il ricorrente lo contesta.
La licenza edilizia e il giudizio governativo che la conferma meritano dunque di essere tutelati.
4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Quest'ultimi rifonderà inoltre alla resistente, assistita da un legale, adeguate ripetibili per questa istanza (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili al CO 2, dotato di un proprio servizio giuridico (art. 49 cpv. 2 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta a carico di RI 2. Quest'ultimo rifonderà inoltre alla resistente un identico importo (fr. 1'800.-) a titolo di ripetibili per questa sede.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere