Incarto n. 52.2020.568
Lugano 23 ottobre 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso del 27 novembre 2020 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la risoluzione del 28 ottobre 2020 (n. 5672) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione del 16 dicembre 2019 del Consiglio comunale di _____ in materia di rifiuto della concessione dell'attinenza comunale;
ritenuto, in fatto
A. Il cittadino iracheno RI 1 (1964) è entrato in Svizzera nel 1998, dove ha ottenuto lo statuto di rifugiato. Egli risiede a _____, è sposato e ha tre figli. La moglie e questi ultimi hanno ottenuto la cittadinanza elvetica tramite naturalizzazione.
B. a. L'11 dicembre 2012 pure RI 1 ha presentato una domanda di naturalizzazione ordinaria.
b. Esperite le formalità del caso volte a determinare il grado di integrazione e di idoneità dell'istante, rilevato che sul piano economico era attivo professionalmente al 50% come aiuto cucina e che per il restante 50% dipendeva dall'assistenza sociale, il CO 1 ha comunque sia considerato adempiuti i presupposti di legge in materia e ha sottoposto il relativo messaggio (n. 8706 del 23 maggio 2013) al Consiglio comunale, invitandolo a concedere l'attinenza comunale all'interessato.
c. Dopo che la pratica era rimasta sospesa il 5 dicembre 2019 la Commissione delle petizioni del Consiglio comunale di _____ ha stilato il proprio rapporto contrario alla proposta municipale, ritenendo - malgrado l'adempimento degli altri criteri - insufficiente l'integrazione economica di RI 1, la cui situazione reddituale non era nel frattempo migliorata. Il lavoro di aiuto cuoco su chiamata e il tentativo di avviare un'attività di cibo da asporto non gli avevano infatti permesso di affrancarsi dal versamento di prestazioni assistenziali, al contrario il suo debito verso l'aiuto pubblico era aumentato.
d. Sulla base di tale rapporto, riunito in seduta il 16 dicembre 2019, il Consiglio comunale ha risolto di non concedere l'attinenza comunale all'interessato, che ne è stato informato mediante comunicazione da parte del Municipio del 23 dicembre 2019.
C. Con giudizio del 28 ottobre 2020 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata da RI 1 avverso la predetta risoluzione comunale.
Il Governo, rammentato il quadro normativo applicabile ed escluso che il tempo trascorso tra la trasmissione del messaggio municipale al Consiglio comunale e la decisione di quest'ultimo abbia avuto ripercussioni negative per l'istante, dato che il suo diritto a risiedere in Svizzera non è stato rimesso in discussione, ha confermato la risoluzione consiliare, sostanzialmente per i medesimi motivi, ovvero il mancato adempimento del requisito di una riuscita integrazione professionale e finanziaria, escludendo nel contempo che la stessa fosse sproporzionata e contraria al diritto al rispetto della vita privata e familiare sancito all'art. 8 della convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101).
D. Contro il predetto giudicato governativo RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando la concessione dell'attinenza comunale.
Il ricorrente, artista di formazione, non ha negato di dovere ricorrere all'aiuto sociale per garantire il proprio sostentamento, non avendo reperito un impiego in tale ambito; ha tuttavia sostenuto di essersi sempre impegnato per ottenere un posto di lavoro in altri settori (documentando i relativi sforzi), ma invano a causa dell'età e di problemi di salute: fattori, questi, indipendenti dalla sua volontà. Ha pertanto sostenuto di adempiere i requisiti di idoneità per l'ottenimento dell'attinenza comunale, tra cui anche quello messo in dubbio dalle Autorità inferiori di non essere integrato nel nostro Paese.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si è opposto il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione è pervenuto il Municipio, allineandosi alle motivazioni contenute nella decisione governativa e sottolineando che, siccome la competenza per la concessione dell'attinenza comunale spetta al Legislativo, il suo parere inizialmente favorevole non è atto a fondare affidamento alcuno per l'interessato. Il Presidente del Consiglio comunale ha condiviso la presa di posizione municipale.
F. Il ricorrente non ha replicato. Dell'accertamento esperito in questa sede per aggiornare la situazione finanziaria di RI 1 e delle relative osservazioni delle parti, si riferirà in appresso.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire sulla presente causa discende dall'art. 41a cpv. 2 della legge sulla cittadinanza ticinese e sull'attinenza comunale dell'8 novembre 1994 (LCCit; RL 141.100). La legittimazione del ricorrente è data dall'art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 LPAmm, è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, integrati dal complemento istruttorio esperito dal giudice preposto alla causa (art. 25 cpv. 1 e 27 cpv. 1 LPAmm).
2.1. Secondo l'art. 37 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), ha la cittadinanza svizzera chi possiede una cittadinanza comunale e quella di un Cantone. Giusta l'art. 38 cpv. 2 Cost. la Confederazione emana prescrizioni minime sulla naturalizzazione degli stranieri da parte dei Cantoni e rilascia il relativo permesso.
2.2. La legge federale sulla cittadinanza del 29 settembre 1952 (LCit; RU 1952 1119) - in vigore fino al 31 dicembre 2017, ma applicabile alla presente fattispecie poiché la domanda di naturalizzazione è stata depositata prima dell'introduzione, il 1° gennaio 2018, della nuova legge federale sulla cittadinanza del 20 giugno 2014 (RS 141.0; RU 2016 2561; art. 50 cpv. 2 nLCit) - disciplina l'acquisto e la perdita della cittadinanza svizzera.
L'art. 12 cpv. 1 LCit dispone che nella procedura ordinaria - quale è quella in oggetto - la cittadinanza svizzera si acquista mediante la naturalizzazione in un Cantone e in un Comune.
Il richiedente è considerato idoneo all'ottenimento della naturalizzazione, precisa l'art. 14 LCit, se si è integrato nella comunità svizzera (lett. a), si è familiarizzato con il modo di vita e gli usi e costumi elvetici (lett. b), si conforma al nostro ordine giuridico (lett. c) e non compromette la sicurezza interna o esterna della Svizzera (lett. d).
2.3. In Ticino, la cittadinanza cantonale può essere concessa allo straniero se ha risieduto nel Cantone durante cinque anni, adempie i requisiti per la concessione dell'autorizzazione federale alla naturalizzazione e rispetta i valori della Costituzione cantonale (art. 12 cpv. 1 LCCit).
L'attinenza comunale può essere concessa al richiedente se ha risieduto nel Comune durante tre anni, dei quali gli ultimi due precedenti la domanda ininterrottamente (art. 13 LCCit).
Lo straniero che intende chiedere in via ordinaria la cittadinanza cantonale e l'attinenza comunale (e con ciò la cittadinanza svizzera), deve presentare la sua domanda al Municipio del Comu-ne di residenza, utilizzando l'apposito modulo ufficiale e allegando i documenti previsti (art. 15 cpv. 1 LCCit; cfr. anche art. 5 del regolamento della legge sulla cittadinanza ticinese e sull'attinenza comunale [RLCCit, RL 141.110], nella sua versione in vigore fino al 31 dicembre 2017 giusta l'art. 32 nRLCCit).
Ricevuta la domanda, il Municipio assume per mezzo dei suoi servizi, della Polizia cantonale ed eventualmente di ogni altro Ufficio pubblico, tutte le informazioni atte a dare un quadro completo della personalità del richiedente e dei membri della sua famiglia, in particolare, per quanto si riferisce all'integrazione nella comunità ticinese, alla condotta, alle condizioni economiche e sociali, come pure alle relazioni con il paese di origine (art. 6 cpv. 1 RLCCit). Procedendo alla verifica della ricevibilità della domanda e, allo scopo di accertare l'idoneità del richiedente, l'Autorità comunale sottopone quest'ultimo a un esame atto a fornire un quadro completo della sua personalità secondo i principi previsti dall'art. 14 LCit come pure le sue conoscenze della lingua italiana, di civica, di storia e di geografia svizzere e ticinesi e delle principali norme penali che sarà tenuto a rispettare (art. 16 cpv. 1 e 2 LCCit).
Conclusi gli accertamenti, dispone l'art. 17 LCCit, il Legislativo comunale decide sulla concessione dell'attinenza comunale (cpv. 1). Se la stessa è rifiutata, la procedura ha termine (cpv. 2).
Concessa l'attinenza comunale, l'Autorità cantonale trasmette la domanda a quella federale con il suo preavviso. L'Autorità cantonale può effettuare ulteriori accertamenti (art. 18 LCCit).
Conferita l'attinenza comunale e rilasciata l'autorizzazione federale, il Gran Consiglio si pronuncia sulla concessione della cittadinanza cantonale (art. 19 LCCit).
Sempre a livello cantonale l'art. 34 cpv. 4 LCCit sancisce che il richiedente la cittadinanza cantonale ha diritto di prendere conoscenza degli atti inerenti le procedure previste dalla presente legge e che lo concernono. Conclusi gli accertamenti, soggiunge il cpv. 4 della medesima norma, l'Autorità competente deve darne comunicazione all'istante, avvisandolo della facoltà di prendere visione degli atti e di domandare entro quindici giorni, un complemento d'inchiesta, indicandone i motivi e i mezzi.
2.4. In Svizzera la procedura di naturalizzazione è pertanto applicata a tre livelli e coinvolge la Confederazione, il Cantone e il Comune. La competenza per la naturalizzazione spetta al Cantone e al Comune, che possono prevedere condizioni proprie oltre a quelle previste dal diritto federale.
2.5. Nel nostro Cantone le decisioni in materia di attinenza comunale sono prese dall'Assemblea (art. 13 cpv. 1 lett. n della legge organica comunale del 10 marzo 1987; LOC; RL 181.100) rispettivamente dal Consiglio comunale, laddove è istituito (art. 42 cpv. 2 LOC), come è il caso a _____.
L'art. 212 LOC dispone che le singole decisioni degli organi comunali sono annullabili, tra l'altro, se contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti (lett. a) oppure quando fossero violate formalità essenziali prescritte da leggi o da regolamenti (lett. e).
Il Municipio comunica in forma scritta al richiedente il risultato della decisione dell'Assemblea o del Consiglio comunale (art. 4 cpv. 2 RLCCit, giusta il rinvio di cui all'art. 8 RLCCit).
Come detto, l'art. 14 LCit dispone che il richiedente è considerato idoneo all'ottenimento della naturalizzazione, se si è integrato nella comunità svizzera (lett. a), si è familiarizzato con il modo di vita, gli usi e costumi elvetici (lett. b), si conforma al nostro ordine giuridico (lett. c) e non compromette la sicurezza interna o esterna della Svizzera (lett. d).
L'elemento dell'integrazione nella comunità svizzera sancito dall'art. 14 lett. a LCit designa l'accoglimento dello straniero nella comunità locale e la sua disponibilità a inserirsi nell'ambiente elvetico, senza per questo rinunciare ai suoi legami e peculiarità culturali nonché alla sua nazionalità di origine. Da questo profilo, le Assemblee comunali possono esigere dal richiedente la naturalizzazione una "certa integrazione locale" (DTF 138 I 242 consid. 5.3). Criterio determinante non è però l'esistenza o non di un'affiliazione presso un'associazione o ad altre organizzazioni, in quanto misconoscerebbe l'essenza dell'integrazione, che consiste appunto in un'assimilazione graduale alle consuetudini svizzere. Risolutive risultano piuttosto le relazioni interpersonali nonché la partecipazione a qualsiasi attività sociale all'interno del Comune nell'ambito sportivo, culturale, politico, formativo, o anche prestando del volontariato (STF 1D_2/2013 del 14 novembre 2013 consid. 3.3.2). Oltre alla partecipazione alla vita economica, sociale e culturale, è richiesta l'osservanza di regole di comportamento elementari che permettano una vita societaria senza conflitti.
Per quanto riguarda la familiarità con il modo di vita e gli usi e costumi svizzeri (art. 14 lett. b LCit), essa non deve essere intesa nel senso di assimilazione, vale a dire della condizione posta allo straniero di doversi adattare e adeguare in maniera completa alla realtà elvetica. Il concetto deve piuttosto essere inteso nel senso di uno stato di avanzata integrazione come pure di una conoscenza approfondita delle condizioni di vita, del modo di pensare e degli atteggiamenti tipici degli svizzeri. Tale conoscenza si basa su uno sviluppo quasi naturale affidato al libero apprezzamento del singolo straniero che consiste nel collegare tra di loro elementi della cultura elvetica e di quella straniera. Ne fanno parte la capacità di esprimersi in una lingua nazionale (condizione adempiuta dal candidato che possiede le conoscenze linguistiche necessarie per la vita quotidiana e ciò in conformità alla sua situazione professionale e sociale) e le conoscenze relative alla vita pubblica e sociale (inteso che non è opportuno esigere nozioni superiori a quelle possedute dai cittadini svizzeri in una situazione personale paragonabile).
Per il rilascio dell'autorizzazione federale alla naturalizzazione è pure necessario che il richiedente si conformi all'ordine giuridico svizzero (art. 14 lett. c LCit). Ciò significa in sostanza che l'interessato deve godere di una buona reputazione per quanto concerne l'aspetto penale e in ordine all'esecuzione e al fallimento. Deve inoltre essere considerato il comportamento assunto da quest'ultimo nell'esercizio dei diritti e nell'adempimento dei suoi obblighi. Infine, come previsto dall'art. 14 lett. d LCit, egli non deve compromettere la sicurezza della Svizzera (cfr. messaggio relativo alla cittadinanza per giovani stranieri e alla revisione della legge sulla cittadinanza del 21 novembre 2001, FF 2002 1736 n. 2.2.1.3; Michele Albertini, Procedura di naturalizzazione: accertamento dell'idoneità dei richiedenti e tutela della sfera privata, in: RtiD II-2007, pag. 364, con riferimenti).
Il concetto di integrazione non può essere disgiunto da un esame della situazione economica della persona richiedente la cittadinanza svizzera. In linea di principio, infatti, l'interessato deve avere un ruolo attivo all'interno della comunità e disporre di mezzi economici sufficienti per garantire il proprio sostentamento, senza dipendere dagli aiuti statali. Il Tribunale federale ha avuto modo di considerare che una delle condizioni per potere ottenere la cittadinanza svizzera secondo la procedura ordinaria è di essere integrato nella comunità elvetica, ciò che presuppone anche la sua integrazione professionale e, di riflesso, la sua indipendenza economica (STF 1C_461/2001 del 6 marzo 2012 consid. 3.2; cfr. anche STAF C-1389/2009 del 13 settembre 2011 consid. 8.3 con rinvii giurisprudenziali). Del resto, è quanto prevede nel nostro Cantone il già citato art. 6 cpv. 1 RLCCit.
3.2. Come accennato in narrativa RI 1 è entrato in Svizzera nel 1998. Egli è titolare di un permesso di domicilio e l'11 dicembre 2012 ha depositato la propria domanda di naturalizzazione, che nel frattempo la moglie e i tre figli hanno ottenuto, diventando cittadini elvetici. Il CO 1 ha licenziato il proprio messaggio favorevole alla concessione dell'attinenza comunale il 23 maggio 2013 (n. 8706), ritenendo adempiuti i requisiti economici, sebbene già allora l'interessato, impiegato come aiuto cuoco su chiamata al 50%, dipendesse per il restante 50% dall'aiuto sociale. La Commissione delle petizioni del Consiglio comunale ha stilato il proprio rapporto negativo il 5 dicembre 2019 dopo avere esperito degli accertamenti. È in particolare giunta alla conclusione che RI 1 non avesse raggiunto un sufficiente grado di integrazione economica, in quanto il tentativo di avviare un'attività di ristorazione da asporto non era stato coronato da successo e nemmeno il già citato impiego su chiamata gli aveva permesso di affrancarsi dal versamento di aiuti assistenziali, il cui debito aveva raggiunto l'importo di fr. 174'832.85 nel gennaio 2016 e di fr. 265'141.80 nel marzo 2019. Il 16 dicembre 2019 il Consiglio comunale ha respinto la richiesta di concessione dell'attinenza comunale. Con decisione del 28 ottobre 2020 il Consiglio di Stato ha confermato la risoluzione del Legislativo comunale.
3.3. RI 1 ha contestato le conclusioni a cui sono giunte le Autorità inferiori, riferendosi in particolare alle direttive emanate dalla Segreteria di Stato della migrazione in materia (cfr. manuale sulla cittadinanza, capitolo 4.7.2 lett. b), secondo le quali il ricorso all'assistenza sociale, alle prestazioni dell'assicurazione di invalidità o al sussidio di disoccupazione non può portare automaticamente a negare la concessione della naturalizzazione, qualora, come nella fattispecie, siano adempiuti gli altri criteri di integrazione; ciò può essere il caso solamente quando il ricorso a questi aiuti sia imputabile a colpa del candidato o quando esistano indizi di frode. Nel caso di malattie croniche è pertanto difficile adempiere il requisito dell'indipendenza finanziaria, ragione per cui - quando tale condizione non è loro imputabile - occorre tenerne conto della ponderazione dei criteri di integrazione. Il ricorrente ha evidenziato di avere una formazione da artista e di non essere riuscito a reperire un impiego in tale settore, ma di essersi impegnato a reinventarsi, lavorando in altri ambiti, dando quindi prova di un grande impegno sul piano professionale. Egli ha citato le numerose ricerche di impiego e i seguenti lavori svolti dal suo arrivo in Svizzera: autista di furgoni tra il 1998 e il 2001, aiuto pittore nel 2009, aiuto cuoco tra il 2012 e il 2014 (trattasi dell'impiego menzionato nel messaggio municipale del 23 maggio 2013), gestore di un take-away tra il 2015 e il 2016, attività di utilità pubblica come operaio e autista per la C_____ tra il 2018 e il 4 settembre 2019, programma d'occupazione temporanea presso S______ dal 31 agosto 2020. Ha pure menzionato gli sforzi profusi per riqualificarsi professionalmente e per potere lavorare come indipendente, precisando però di soffrire di problemi di salute, i quali - uniti all'età - lo avrebbero penalizzato nella ricerca di un impiego. Invitato a prendere posizione in merito al fatto che il suo debito assistenziale al 31 agosto 2023 aveva raggiunto l'importo di fr. 405'846.47, RI 1 ha evidenziato che, nonostante la presenza di questi problemi di salute e l'età, non ha mai interrotto le ricerche di un impiego e gli sforzi profusi a tale scopo.
Certo i problemi di salute di cui ha ampiamente riferito (cfr. ricorso pag. 8 seg. e i relativi doc. Q e R; osservazioni del 22 settembre 2023 e doc. S allegato), uniti al fatto che all'età di 59 anni non è certamente semplice reperire un impiego, lo hanno sicuramente svantaggiato nel processo di inserimento nel mercato del lavoro, gli stessi non appaiono nel contempo di natura totalmente invalidante, motivo per cui non possono di per sé spiegare l'assenza di integrazione professionale nonostante il lungo soggiorno in Svizzera.
3.4. Orbene, per quanto il ricorrente abbia dato prova di avere tentato di inserirsi nel mercato del lavoro elvetico, la sua sussistenza economica continua a essere garantita dal versamento di prestazioni assistenziali da parte dell'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento del Dipartimento della sanità e della socialità. Il debito assistenziale risulta infatti notevolmente aumentato dopo il deposito della richiesta di naturalizzazione, raggiungendo il 31 agosto 2023 l'importo di fr. 405'846.47.
Come già rilevato, il concetto di integrazione non può infatti essere disgiunto da un esame della situazione economica dell'insorgente, il quale nonostante la lunga presenza in Svizzera non ha ad oggi saputo affrancarsi dal versamento dell'aiuto sociale. Egli non adempie di conseguenza il criterio dell'indipendenza economica sancito agli art. 14 lett. a e b LCit nonché 6 cpv. 1 RLCCit.
3.5. In siffatte circostanze si deve pertanto concludere che la decisione del Consiglio comunale di _____, confermata dal Governo, non procede da un esercizio abusivo del potere di apprezzamento di cui dispone l'Autorità. Essa risulta inoltre rispettosa del principio della proporzionalità, in quanto il querelato diniego non impedisce al ricorrente (al beneficio di un permesso di domicilio) di continuare a risiedere in Svizzera.
La tassa di giustizia e le spese sono a carico dell'insorgente in quanto soccombente, conformemente all'art. 47 cpv. 1 LPAmm.
Non si assegnano ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
Spese e tassa di giustizia, per complessivi fr. 1'200.-, già anticipate dall'insorgente, rimangono a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 113 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere