Incarto n. 52.2020.553
Lugano 11 marzo 2021
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 23 novembre 2020 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione del 16 ottobre 2020 della Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale è stata inflitta all'insorgente una multa di fr. 1'500.-;
ritenuto, in fatto
A. La RI 1 è una società non iscritta all'albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti. Come da scopo sociale indicato a Registro di commercio, essa si occupa di progettazione e conduzione General Contractor nel ramo immobiliare, immobili e stabili; di consulenze e perizie nel campo edile; di lavori di manutenzione e ristrutturazione in genere; di studio tecnico e direzione lavori sopra e sottostruttura.
B. Il 19 febbraio 2020 la Commissione paritetica cantonale dell'edilizia e del genio civile (CPC) ha eseguito un controllo sul mappale __________ di __________, presso il quale era in corso la costruzione di un nuovo edificio plurifamiliare. Essa ha rilevato sul cantiere, dove la struttura principale era già stata ultimata, la presenza di due operai della RI 1 intenti ad eseguire dei muri divisori interni mediante posa di elementi prefabbricati (mattoni di calcestruzzo cellulare [o aerato], conosciuto anche con il nome commerciale di Gasbeton). L'incarto è stato trasmesso alla Commissione di vigilanza per l'applicazione della LEPICOSC (CV-LEPICOSC) per le valutazioni del caso. Dopo aver esperito alcuni accertamenti e aver così appurato che la RI 1 aveva realizzato murature interne per un valore di circa fr. 25'000.-, il 30 giugno 2020 la CV-LEPICOSC ha notificato alla società l'avvio di una procedura disciplinare nei suoi confronti e, preso atto delle osservazioni da questa inoltrate, con decisione del 16 ottobre 2020 le ha inflitto una multa di fr. 1'500.- per violazione dell'art. 4 LEPICOSC.
C. Avverso tale pronuncia la RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento. Essa precisa che la struttura portante dell'edificio è stata realizzata da una ditta iscritta all'albo quale impresa di costruzione e pertanto la RI 1 è intervenuta solo in un secondo tempo per svolgere solo lavori di miglioria di modesta importanza. Visto che le murature in Gasbeton non sono contemplate tra le attività da operatore specialista, l'assoggettamento alla LEPICOSC non sarebbe dato in specie, ritenuto un costo totale delle opere eseguite inferiore al limite di fr. 30'000.- posto dalla legge. D'altra parte, considerato il chiaro testo di legge e atteso che in seno alla società non vi sono persone cognite di diritto, la RI 1 non si è posta ulteriori domande sulla legalità del suo comportamento.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto necessario, riprese in seguito.
E. In sede di replica e di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La legittimazione attiva dell'insorgente, destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del gravame (art. 16 cpv. 1 e art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.1. Giusta l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti. L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4 cpv. 1 LEPICOSC). Sono operatori specialisti nel settore principale della costruzione le persone giuridiche, le società di persone o le ditte individuali che, con organico proprio, eseguono lavori specialistici nell'ambito dei settori professionali elencati nell'allegato (art. 1 cpv. 2 LEPICOSC); quest'ultimo indica, tra altre, l'esecuzione di murature in cotto e in pietra. Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti (art. 4 cpv. 2 LEPICOSC). Sono considerati di modesta importanza i lavori i cui costi preventivabili non superano l'importo di fr. 30'000.-; per gli operatori specialisti questo limite è fissato a fr. 10'000.- (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). Dall'art. 6 LEPICOSC, il quale disciplina gli obblighi delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti, emerge chiaramente che la legge si ripropone di imporre un minimo di requisiti professionali, onde garantire il rispetto degli ordinamenti edilizi e della legislazione ambientale (lett. a), delle norme a tutela della sicurezza sul cantiere (lett. b), delle disposizioni di legge sul lavoro e sui contratti collettivi di lavoro (lett. c), delle prescrizioni che disciplinano l'assunzione e l'impiego di lavoratori stranieri non domiciliati (lett. d), nonché l'adempimento degli obblighi in materia di contributi sociali e di determinati obblighi fiscali (lett. e - lett. f; cfr. Messaggio del 30 agosto 1988 [n. 3344] del Consiglio di Stato concernente la legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore; STF 2P.196/1999 del 13 marzo 2000 consid. 3 c/bb). L'esecuzione dei lavori non può essere suddivisa in lotti al fine di sottrarli all'assoggettamento (art. 8 cpv. 2 RLEPICOSC). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita dalla CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la radiazione dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in qualità di committente, di progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore principale oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).
2.2. Dai materiali legislativi concernenti la legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore, la cui prima versione risale al 1989, emerge che tali norme sono state volute per ovviare alla problematica delle insufficienti qualifiche professionali e morali delle imprese di costruzione attive nel settore dell'edilizia pubblica e privata, imponendo dei requisiti professionali minimi al fine di tutelare la collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti, segnatamente, da opere non eseguite a regola d'arte. Per ovviare ad un'incontrollata proliferazione di imprese senza la benché minima preparazione tecnica o organizzativa, assolutamente inidonee ad operare, è quindi stato introdotto un albo delle imprese ed è stato stabilito che solo le imprese ivi iscritte avrebbero potuto eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura, eccezion fatta per i lavori di modesta importanza e particolarmente semplici che potevano essere eseguiti da persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle costruzioni (STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi citati). Dal 1° gennaio 2014 la legislazione in questione si estende anche all'esecuzione di lavori specialistici nell'ambito di alcuni settori (BU 2013 487). Ne discende che nell'ambito dell'esecuzione di opere la cui importanza, per tipo d'intervento e di costo preventivabile globale, supera le soglie fissate dalla legge, solo le imprese di costruzione e gli operatori specialisti iscritti all'albo possono eseguire lavori edili e del genio civile.
3.2. Anzitutto va considerato che per le pareti divisorie realizzate dalla ricorrente sono stati utilizzati mattoni di calcestruzzo cellulare (o calcestruzzo aerato autoclavato), un tipo particolare di calcestruzzo che grazie alla presenza di piccolissime bolle d'aria possiede una massa volumetrica sensibilmente inferiore a quella del calcestruzzo ordinario. Alla base tuttavia, il materiale in parola è un calcestruzzo e meglio un conglomerato cementizio composto prevalentemente da un impasto pietrisco (o ghiaia) e sabbia legati con acqua e cemento e/o calce; si tratta pertanto, come giustamente precisa l'autorità, di pietra artificiale. Dai materiali legislativi riferiti alla modifica legislativa del 2014 (BU 2013 487) si evince che mediante iniziativa parlamentare veniva segnalata la proliferazione di specialisti settoriali che, seppur svolgendo lavori edili anche di notevole rilevanza, non erano assoggettati alla LEPICOSC (allora LEPIC) sfuggendo dunque a qualunque controllo dei requisiti personali e professionali; veniva pertanto chiesto di estendere anche a queste categorie l'obbligo di iscrizione all'albo (cfr. RVGC 2013/2014, vol. 3, pag. 1530). L'iniziativa fa particolare riferimento ai ferraioli e alle ditte che operano la piegatura del ferro, ai casseratori, così come a tutti coloro che si occupano di muratura e posa del cotto (ibid). Nel messaggio n. 6838 del 10 luglio 2013 riferito alla citata iniziativa (in: RVGC 2013/2014, vol. 3, p. 1537), il Governo cantonale, aderendo alle richieste così formulate, ha presentato un controprogetto di legge nel quale è stato inserito l'attuale allegato che indica i settori professionali ai quali è esteso l'assoggettamento, tra cui l'esecuzione di murature in cotto e pietra. Né il messaggio governativo né il susseguente rapporto della commissione legislativa (rapporto n. 6838 del 4 settembre 2013, in: RVGC 2013/2014, vol. 3, p. 1562) forniscono ulteriori informazioni al riguardo; la Commissione della legislazione osserva unicamente che i quattro settori professionali menzionati dall'allegato fanno tutti parte della formazione di muratore. Ora, da quanto esposto si può ritenere che l'intenzione del Legislatore era quella di sottomettere a controllo tutte quelle attività svolte da muratori che, per costo e complessità del lavoro, richiedono la prova di determinate conoscenze tecniche al fine di garantire una corretta esecuzione delle opere. Tra queste va dunque contemplata la costruzione di muri poiché, se non eseguita a regola d'arte, rischia di comportare gravi problemi di sicurezza delle strutture. Appare poi evidente che con il termine murature in cotto il Legislatore voleva riferirsi alla posa dei laterizi (ottenuti da un particolare trattamento e cottura dell'argilla che è comunque un tipo di roccia sedimentaria); il termine di pietra deve invece essere inteso a comprendere gli altri tipi di mattoni, con particolare riferimento ai mattoni silico-calcarei o in calcestruzzo, il cui utilizzo è molto diffuso in edilizia. D'altra parte, come correttamente osservato dalla CV-LEPICOSC, la tecnica di lavorazione e posa dei mattoni è la medesima, indipendentemente dal tipo di materiale usato, per cui non si giustifica una differenziazione. Nel caso in esame, dunque, non può essere seguita l'insorgente laddove sostiene che il tipo di calcestruzzo in parola, che viene impiegato tra l'altro sia per pareti divisorie sia per muri perimetrali, non è contemplato dalla legge. Va poi rilevato che i blocchi di calcestruzzo cellullare presentano il vantaggio di poter essere tagliati sul posto per eseguire particolari sagomature; al fine della lavorazione sono dunque necessarie ulteriori e precise conoscenze tecniche, nonché l'impiego di attrezzature per il taglio, con il che va ritenuto che, al di là di opere di esigua importanza, non si può parlare di lavori particolarmente semplici. In specie inoltre la ricorrente ha eseguito pareti divisorie, compresi tagli e sfridi, per 192 mq, con pose ad altezza di lavoro da 2.70 ml a 3.50 ml (eseguite con alta verosimiglianza con l'ausilio di impalcature), nonché tagli in pendenza a seguire le falde del tetto mansardato (cfr. preventivo delle opere del 10 febbraio 2020), lavori dunque di una certa complessità che potevano essere eseguiti soltanto da una ditta iscritta all'albo. A titolo abbondanziale si considera che, ad ogni modo, anche seguendo la tesi dell'insorgente secondo cui si trattava in specie di attività da impresa di costruzione, il gravame sarebbe stato comunque da respingere. In quel caso infatti si sarebbe dovuto considerare che la realizzazione di pareti interne per oltre 190 mq, avvenuta a febbraio 2020, era parte integrante dell'edificazione del nuovo edificio appena costruito (cfr. notifica inizio lavori che indica giugno 2020 quale data prevista per la fine dei lavori), per cui determinante sarebbe stato il costo globale dell'intero intervento, ben superiore alla soglia di fr. 30'000.-; la realizzazione dei muri divisori interni, in misura così importante, riguardava infatti l'ultimazione dello stabile. D'altro canto, come visto, il genere delle opere realizzate, indipendentemente dal costo, non poteva essere considerato come il frutto di lavori di modesta importanza o particolarmente semplici (STA 52.2013.162 del 3 dicembre 2013, non pubblicata, sentenza che è stata oggetto di ricorso al Tribunale federale, cfr. STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014). Non giova poi all'insorgente pretendere di aver agito in buona fede. Premesso che l'ignoranza della legge non protegge il singolo dal profilo della buona fede (STA 52.2017.239 del 16 novembre 2018 consid. 3.1; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 652), quandanche la ricorrente non fosse stata a conoscenza delle regole applicabili in specie, spettava a lei sola, in virtù dei propri doveri professionali, informarsi in proposito, ad esempio chiedendo delucidazioni alla CV-LEPICOSC. Nemmeno la difficile situazione sanitaria che ha caratterizzato l'anno passato permette di giungere a diversa conclusione, atteso che l'emergenza epidemiologica da COVID-19 non è certo un motivo che consenta di prescindere dal rispetto e dall'applicazione della legge.
3.3. Da quanto precede ne consegue che la ricorrente ha svolto un'attività da operatore specialista che, per costo (in specie per oltre fr. 25'000.-) e importanza del lavoro, necessitavano dell'iscrizione nel relativo albo.
Accertato che la RI 1 deve rispondere per la violazione delle norme sopra menzionate, resta da verificare se la multa inflitta sia adeguata alla gravità dell'infrazione commessa, alla colpa e alle condizioni personali del trasgressore. In specie i lavori eseguiti ammontavano, secondo preventivo, a oltre il doppio della soglia di fr. 10'000.- fissata dalla legge per questo tipo di opere. Questo Tribunale ritiene pertanto correttamente commisurata all'entità dell'infrazione e alla colpa del trasgressore la multa di fr. 1'500.- inflitta alla ricorrente.
5.1. Stante quanto precede, il ricorso va respinto e la decisione impugnata confermata.
5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'200.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera