Incarto n. 52.2020.516
Lugano 9 novembre 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 2 novembre 2020 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 7 ottobre 2020 (n. 5068) del Consiglio di Stato che ha respinto la sua istanza tendente alla riconsiderazione della sua carriera salariale;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è stato assunto quale docente di scuola media superiore con titolo accademico a partire dall'anno scolastico 2011/2012, funzione per la quale l'ordinamento retributivo dei dipendenti statali a quel momento in vigore prevedeva l'attribuzione delle classi alternative 33-34 dell'organico. Lo stipendio iniziale del docente è stato fissato a due classi inferiori (classe 31, al minimo) in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (vLStip; BU 1954, 255). L'anno seguente gli è stata assegnata la classe 32 senza aumenti e l'anno scolastico 2013/2014 la classe 33, sempre senza aumenti. La sua carriera è quindi progredita beneficiando degli usuali scatti annuali all'interno della classe 33, ad eccezione del 2016, anno in cui vi è stato un blocco degli aumenti per le misure di risparmio per tutti i dipendenti decise in occasione del Preventivo 2016. Nel 2018, con il passaggio alla nuova scala salariale, dovuto all'entrata in vigore della nuova legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017 (LStip; RL 173.300), a RI 1 è stata attribuita la classe 10 con 6 aumenti. A seguito del riconoscimento degli annuali scatti salariali, l'anno scolastico 2020/2021 il docente ha raggiunto la classe 10 con 8 aumenti.
B. Con decisione del 6 novembre 2019 (inc. n. 52.2018.500) il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso di un docente contro la decisione con cui il Governo ha deciso il suo passaggio alla nuova classe salariale; esso ha annullato la risoluzione impugnata e rinviato gli atti all'autorità di nomina per nuova decisione. La Corte ha ritenuto che la posizione salariale del docente meritevole di essere rivista, siccome nei primi due anni della sua carriera, iniziata nel 2007 in due classi di stipendio inferiori a quelli previsti per la funzione in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip, gli erano stati a torto trattenuti gli aumenti annuali. Il Tribunale ha in particolare ritenuto che l'art. 7 cpv. 3 vLStip concedeva allo Stato solo la facoltà di attribuire al dipendente di giovane età o con scarsa esperienza, per due anni al massimo dall'assunzione, due classi di stipendio in meno rispetto alla classificazione prevista nel regolamento; la norma non riguardava invece gli aumenti annuali che rimanevano così garantiti anche nei casi di classificazione inferiore secondo l'art. 8 cpv. 1 vLStip che non prevedeva distinzioni di sorta.
C. Con scritto del 28 febbraio 2020, un rappresentante sindacale, richiamando la predetta sentenza del 6 novembre 2019 del Tribunale cantonale amministrativo, ha chiesto alla Sezione amministrativa del Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport di ricalcolare la carriera salariale di alcuni docenti, tra cui RI 1, adeguando il salario futuro e versando la differenza salariale per gli ultimi cinque anni.
D. Con decisione del 7 ottobre 2020 il Consiglio di Stato ha respinto l'istanza di RI 1. Esso ha innanzitutto ritenuto che l'emanazione della sentenza del 6 novembre 2019 costituisce un fatto nuovo di una certa rilevanza, tale da ammettere gli estremi per entrare nel merito di una domanda di riesame. Il Governo ha quindi considerato che il ricorrente, benché non abbia beneficiato degli scatti annuali nel secondo e nel terzo anno di servizio, ha ottenuto ben più vantaggiosi avanzamenti di carriera, passando dalla classe 31 al minimo alla classe 32 al minimo, e in seguito alla 33 senza aumenti. La correttezza di tale progressione salariale troverebbe conferma e giustificazione nella giurisprudenza del Tribunale cantonale amministrativo resa in casi analoghi (STA 53.2006.7 del 30 giugno 2006 e 53.2006.32 del 22 novembre 2006).
E. Contro la decisione governativa RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e il conseguente riconoscimento degli aumenti annui maturati in concomitanza con gli avanzamenti nella classe alternativa superiore di stipendio a decorrere dall'anno 2012/2013, il corretto inserimento nella nuova scala salariale con il relativo numero di aumenti a partire dal 1° settembre 2018 e il versamento dell'intera differenza salariale maturata a far tempo dall'inizio del rapporto di impiego, ritenute le norme sulla prescrizione. Sostiene che la propria situazione è analoga a quella del docente di cui alla sentenza del 6 novembre 2019 del Tribunale cantonale amministrativo, di cui condivide le motivazioni.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, per il tramite della Sezione amministrativa. Ribadito che la carriera del docente si è evoluta in maniera corretta e che il medesimo ha beneficiato di un aumento reale di stipendio già tra il primo e il secondo anno di insegnamento, rispettivamente tra il secondo e il terzo anno. Tale progressione salariale, applicata a tutti i docenti neoassunti senza esperienza pregressa, è stata giudicata corretta dal Tribunale cantonale amministrativo in due distinte sentenze del 2006, giudizi che hanno definito e consolidato l'agire del Governo in materia di retribuzione salariale dei docenti neoassunti fino all'entrata in vigore della nuova LStip. La decisione più recente del Tribunale, che non si confronta con le motivazioni dei giudizi precedenti, non potrebbe comportare di rivedere la retribuzione degli insegnanti assunti in passato. Vi si opporrebbero i principi della sicurezza del diritto e della buona fede.
G. Con la replica e la duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi con precisazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge in modo sufficientemente chiaro dalla documentazione prodotta dalle parti.
Un cambiamento di giurisprudenza può essere attuato in linea di principio se si fonda su motivi seri e oggettivi, quali la conoscenza più esatta delle intenzioni del legislatore, la modifica delle circostanze esterne, l'evoluzione dei costumi o un cambiamento della concezione giuridica. Secondo la giurisprudenza deve avvenire un cambiamento di prassi quando la stessa si sia rivelata erronea o quando la sua precisazione sia ritenuta opportuna a causa dei mutati rapporti o quando la sua applicazione abbia condotto a ripetuti abusi. Questi motivi, in considerazione della sicurezza del diritto, devono essere tanto più rilevanti quanto più lunga è stata l'applicazione della legge, considerata errata o non più al passo con i tempi (DTF 142 V 87 consid. 5.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, pag. 136; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, II ed., Ginevra/Zurigo/Basilea 2018, n. 590 segg.). Deve trattarsi di un cambiamento di principio; la nuova prassi deve fungere da linea guida per tutte le fattispecie future simili. Singoli scostamenti non sono sufficienti (Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit. n. 5922; cfr. DTF 140 II 334 consid. 8).
3.1. In passato, il Tribunale cantonale amministrativo si è pronunciato sulla rivendicazione di docenti cantonali che chiedevano gli stessi aumenti annuali di stipendio che erano concessi agli impiegati assoggettati, durante i primi due anni dall'assunzione, a una riduzione dello stipendio fondata sull'art. 7 cpv. 3 vLStip. I docenti cantonali iniziavano infatti la loro carriera in due classi inferiori a quella prevista per la funzione, senza aumenti. I due anni successivi ottenevano un avanzamento nella classe superiore, sempre senza aumenti. Diversamente, gli impiegati assunti in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip, dopo il primo anno di assunzione avanzavano alla classe superiore e ottenevano un aumento all'interno di quella classe. E così l'anno successivo. Con sentenza del 30 giugno 2006 (inc. n. 53.2006.7), il cui principio è stato confermato successivamente (STA 53.2006.32 del 22 novembre 2006) la Corte ha tutelato l'agire del Governo, ritenendo ammissibile la mancata concessione dell'aumento per anzianità di servizio in caso di avanzamento a una classe di stipendio superiore. Il Tribunale ha innanzitutto considerato che il Governo, grazie alla delega di cui all'art. 10 vLStip, ha disciplinato l'avanzamento a classi alternative di stipendio mediante specifiche risoluzioni di carattere generale, in base alle quali, in caso di passaggio a una classe superiore nella stessa funzione, l'aumento per anzianità di servizio veniva per principio negato ai docenti. La Corte ha quindi considerato l'art. 10 vLStip una base legale sufficiente per negare l'aumento per anzianità di servizio allorché risulta concomitante con un avanzamento a una classe alternativa superiore, ciò indipendentemente che questo si verifichi nel biennio iniziale (art. 7 cpv. 3 vLStip) o durante la carriera susseguente. Basta, ha soggiunto il Tribunale, che lo stipendio derivante dall'avanzamento a una classe superiore non sia inferiore a quello complessivo precedente, maggiorato di un aumento annuo, risultando così conforme ai dettami dell'art. 11 cpv. 1 vLStip. Oltre a ciò, la Corte ha escluso che il diverso trattamento riservato agli impiegati sia costitutivo di disparità di trattamento, siccome la funzione delle due categorie di dipendenti è sostanzialmente diversa: i docenti non sono infatti semplici impiegati, ma godono di uno statuto particolare, che può legittimare anche un trattamento retributivo diverso rispetto a quello degli impiegati.
3.2. Come già ricordato, più recentemente, il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso di un docente cantonale che, impugnando la decisione con cui l'autorità di nomina ha stabilito la sua posizione della nuova scala stipendi, ha contestato il mancato riconoscimento degli aumenti annuali nei primi due anni della sua carriera (STA 52.2018.500 del 6 novembre 2019). In quell'occasione il Tribunale ha accreditato la tesi del ricorrente secondo cui l'art. 7 cpv. 3 vLStip concedeva allo Stato solo la facoltà di attribuire al dipendente di giovane età o di scarsa esperienza, per due anni al massimo dall'assunzione, due classi di stipendio in meno rispetto alla classificazione prevista e che questa norma non riguardava invece gli aumenti annuali, definiti dall'art. 8 cpv. 1 vLStip, che rimanevano così garantiti anche nei casi di classificazione inferiore.
3.3. Comprensibilmente, il ricorrente ha fondato la propria domanda di riesame dinanzi al Consiglio di Stato sulla citata sentenza del Tribunale cantonale amministrativo. Tuttavia, questa decisione non è tesa a indurre una modifica di prassi da parte dell'autorità di nomina. Infatti, diversamente dai due casi trattati in precedenza, non affronta il quesito di sapere se la mancata concessione dell'aumento sia retta, e giustificata, dagli art. 10 e 11 cpv. 1 vLStip. Il Tribunale, trattando un caso concreto nella sua specificità, si è limitato a constatare che l'attribuzione di due classi inferiori non comportava il blocco degli aumenti annuali. Con le predette sentenze del 2006 il Tribunale cantonale amministrativo ha invece stabilito un principio chiaro, secondo cui, in sintesi, basta che il nuovo stipendio sia maggiore di quello che si otterrebbe concedendo un aumento all'interno della classe di partenza. Tale principio non è stato sovvertito. Sia la giurisprudenza del 2006 sia la più recente decisione portano alla conclusione che il dipendente non va penalizzato con un blocco degli aumenti in caso di avanzamento. Nella prima ipotesi, tuttavia, si considera lo scatto nella classe di partenza, mentre nella seconda, quello nella classe superiore. Posto che, come visto, la sentenza più recente non costituisce un cambiamento di prassi, occorre chiedersi se oggi vi siano motivi sufficienti per imporre l'interpretazione che essa suggerisce e abbandonare quella che il Tribunale ha tutelato nel 2006.
3.4. In concreto, non vi sono elementi rilevanti che permettano, conformemente ai principi ricordati al consid. 2, di ritenere la giurisprudenza del Tribunale non più al passo con i tempi o manifestamente inopportuna. Il semplice fatto che sia possibile una diversa interpretazione della legge non costituisce un motivo sufficiente per abbandonare tale prassi. A un siffatto cambiamento si oppongono in ogni caso il lungo tempo trascorso dalle citate sentenze del Tribunale, che hanno confermato la legittimità dell'agire dell'Autorità amministrativa, e l'affidamento in esse riposto dallo Stato nella sua qualità di datore di lavoro. Non va infatti dimenticato che l'Autorità di nomina ha sistematicamente applicato le predette condizioni retributive ai docenti fino al 2018, quando è entrato in vigore il nuovo modello retributivo. I principi della sicurezza del diritto e della buona fede ostano pertanto a una modifica della giurisprudenza. Del fatto che il ricorrente abbia avanzato le sue rivendicazioni sulla base della sentenza del 6 novembre 2019 si potrà tenere conto nella ripartizione della tassa e delle spese di giustizia.
Tornando alla pretesa dell'insorgente, lo stipendio iniziale del ricorrente, assunto nell'anno scolastico 2011/2012, è stato fissato in classe 31 al minimo (fr. 86'632.-), ossia a due classi inferiori a quella prevista dall'organico, in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip. L'anno seguente gli è stata assegnata la classe 32 senza scatti (fr. 89'627.-), beneficiando così di un salario superiore a quello previsto dalla classe 31 con un aumento (fr. 88'838.-). L'anno scolastico 2013/2014 il medesimo è passato in classe 33, sempre senza aumenti, percependo fr. 94'875.-, ossia un salario superiore a quello assegnato ai dipendenti in classe 32 con un aumento (fr. 91'834.-). La retribuzione rispetta pertanto le regole sopra esposte e risulta quindi corretta.
Visto quanto precede, il ricorso va respinto. Non si preleva tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Al ricorrente sono assegnate congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
Non si preleva tassa di giustizia. Al ricorrente è restituito l'anticipo versato. Lo Stato rifonderà al ricorrente fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La vicecancelliera