52.2020.464

Incarto n. 52.2020.464

Lugano 14 marzo 2022

In nome della Repubblica e Cantone Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 6 ottobre 2020 di

RI 1 patrocinata da: PA 1

contro

la decisione del 26 agosto 2020 (n. 4406) del Consiglio di Stato che ha dichiarato irricevibile il ricorso interposto dall'insorgente contro la decisione con cui il Municipio di Monteceneri ha rilasciato alla CO 1 la licenza edilizia preliminare per la costruzione di un complesso turistico-alberghiero-congressuale-amministrativo-medicale-sportivo (part. __________, __________, __________, __________ e __________ di Monteceneri, sezione Rivera);

ritenuto, in fatto

A. a. La CO 1 è proprietaria di diversi fondi (part. __________, __________, __________, __________ e __________) situati a Rivera, in un comparto assegnato dal piano regolatore a zona per costruzioni private di interesse pubblico (AEPP), e meglio ad attrezzature e costruzioni turistico-alberghiere.

b. Con domanda di costruzione preliminare del 3 ottobre 2017, la CO 1 ha chiesto al Municipio di Monteceneri il permesso di costruire su questi fondi un nuovo complesso turistico-alberghiero-congressuale-amministrativo-medicale-sportivo con gastronomia e commerci del territorio (__________).

c. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione dell'associazione RI 1 e di alcuni privati.

d. Dopo aver raccolto ulteriore documentazione dall'istante in licenza e le relative osservazioni dei privati e di RI 1 - che si è espressa tramite il suo legale (avv. PA 1) -, preso atto dell'avviso cantonale favorevole (n. 103154), con decisione del 21 agosto 2019 il Municipio ha rilasciato alla CO 1, a determinate condizioni, la licenza edilizia preliminare richiesta, respingendo le opposizioni pervenute. Tale decisione è stata intimata direttamente a RI 1, che l'ha ricevuta il 27 agosto 2019.

B. Il 26 settembre 2019 l'avvocato dell'associazione si è rivolto al Municipio, osservando di aver appreso solo di recente dell'intimazione della decisione, a lui non pervenuta; ne ha quindi chiesto la regolare notifica. Il giorno successivo ha ribadito tale domanda, chiedendo inoltre la restituzione del termine di ricorso. Nel frattempo, quello stesso giorno, il Municipio ha intimato la decisione al legale, che l'ha ricevuta il 1° ottobre 2019.

C. Lo stesso 1° ottobre 2019, RI 1, per il tramite dell'avv. PA 1, si è quindi aggravata davanti al Governo chiedendo l'annullamento della predetta licenza, con conseguente rinvio degli atti al Municipio. In via preliminare, ha richiesto la restituzione del termine di ricorso.

D. Con giudizio del 26 agosto 2020, il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il gravame di cui sopra, respingendo contestualmente l'istanza di restituzione del termine. Il Governo ha anzitutto indicato che il termine ricorsuale avrebbe iniziato a decorrere il 28 agosto 2019, ovvero il giorno successivo all'intimazione all'associazione. Ha quindi stabilito che il patrocinatore di quest'ultima, che era venuto a conoscenza della decisione il 26 settembre 2019 (se non qualche giorno prima), nella migliore delle ipotesi avrebbe dovuto impugnare la decisione municipale a quel momento, quando il predetto termine non era ancora spirato. Ritenuta irrilevante la seconda intimazione del Municipio, ha quindi concluso che il gravame fosse tardivo, non senza rimproverare all'insorgente di aver tenuto un comportamento passivo, e meglio di non essersi sincerata se anche il suo legale avesse ricevuto la contestata risoluzione.

E. RI 1 deduce ora il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che gli atti siano rinviati al Governo affinché si pronunci nel merito, previo accoglimento dell'istanza di restituzione dei termini. In sintesi, l'insorgente ribadisce di aver agito con assoluta tempestività tramite il suo legale, venuto a conoscenza della contestata licenza solo il 26 settembre 2019 (in occasione di una telefonata con il legale degli altri opponenti). A quel momento, spiega, l'avv. PA 1 ha interpellato l'associazione (che gli ha trasmesso copia della decisione via e-mail) e chiesto al Municipio una regolare intimazione. Osserva pure che, diversamente da quanto affermato dall'Esecutivo cantonale, vista la notifica difettosa, il termine di ricorso non sarebbe affatto scaduto il 26 settembre 2019, ma semmai quel giorno avrebbe iniziato a decorrere. Riafferma inoltre la sua buona fede, respingendo i rimproveri di passività mossi dal Governo e puntualizzando di aver confidato in una corretta notifica al proprio patrocinatore.

F. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione e il Municipio si rimettono al giudizio di questo Tribunale. CO 1 postula invece la reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.

G. Con la replica e le dupliche, le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive posizioni, l'insorgente e l'istante in licenza sviluppando in parte le rispettive tesi avverse che, se del caso, verranno discusse nei seguenti considerandi.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, già opponente, personalmente e direttamente toccata dal giudizio d'irricevibilità prolato dal Governo (cfr. art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 165.100], art. 21 cpv. 2 LE e art. 1 del decreto esecutivo che designa le organizzazioni legittimate a fare opposizione ai sensi dell'art. 8 LE del 22 febbraio 1995 [RL 705.150]). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. Secondo l'art. 21 cpv. 1 LPAmm, le parti compaiono di persona o per mezzo di un procuratore munito di sufficiente mandato; rimangono riservati i casi dove le parti sono tenute ad agire personalmente. Esse possono dunque condurre personalmente una procedura amministrativa o scegliere di farsi rappresentare. La LPAmm non impone all'autorità di notificare gli atti direttamente al rappresentante della parte. Tuttavia, la prassi prevede di procedere in questo modo quando il mandatario si è fatto conoscere e si sia legittimato come tale (cfr. DTF 113 Ib 296 consid. 2; STA 90.2015.129 del 26 febbraio 2016 consid. 2.2, 52.1996.42 del 22 settembre 1997 consid. 2.1; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1b ad art. 12). Se una decisione è notificata soltanto alla parte, ma non al suo patrocinatore, l'intimazione è difettosa (cfr. DTF 113 Ib 298 consid. 2; STA 52.2014.164 del 17 marzo 2015 consid. 4.1 confermata da STF 1C_248/2015 del 2 luglio 2015, 52.1996.42 citata consid. 2.1).

2.2. L'art. 20 LPAmm stabilisce che una notificazione difettosa non può cagionare alle parti alcun pregiudizio. Tale regola è tuttavia temperata dal principio della buona fede e da quello della sicurezza giuridica, allo scopo di evitare che la notifica difettosa di una decisione permetta di differire illimitatamente il termine per impugnarla. Quando, pertanto, una parte è venuta a conoscenza di una decisione che non le è stata intimata, essa deve mettere diligentemente in atto quanto ci si può attendere dalla stessa affinché l'autorità proceda a tanto: non lo facesse, allora agirebbe contrariamente alle regole della buona fede, pregiudicando con ciò la tempestività di un suo eventuale ricorso contro una notifica tardiva della decisione. In quest'ordine d'idee l'art. 68 cpv. 1 LPAmm stabilisce che il termine per presentare ricorso decorre, in assenza di intimazione, dalla "conoscenza" della decisione impugnata (cfr. STA 90.2015.129 citata consid. 2.4 e rimandi, 52.2017.604 del 23 marzo 2018 consid. 1.2.5, 52.2014.331 del 19 dicembre 2014 consid. 6.3.1; cfr. pure STA 52.2014.164 citata consid. 4.1). Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, nell'ipotesi particolare in cui una parte rappresentata da un avvocato riceva essa soltanto l'atto, le incombe l'onere di informarsi al più tardi l'ultimo giorno del termine di ricorso dalla notifica irregolare in merito all'ulteriore modo di procedere; a partire da questa data decorre dunque il termine di ricorso (cfr. STF 2C_1021/2018 del 26 luglio 2019 consid. 4.2, 5D_212/2016 del 7 febbraio 2017 consid. 3.1, 1C_15/2016 del 1° settembre 2016 consid. 4.2, 9C_85/2011 del 17 gennaio 2012 consid. 5.1 e rimandi in RtiD II-2012 n. 70).

2.3. In concreto è pacifico che il Municipio, nonostante fosse a conoscenza del rapporto di rappresentanza con l'avv. PA 1, che aveva prodotto le osservazioni dell'11 marzo 2019, ha intimato la controversa licenza direttamente a RI 1 (che l'ha ricevuta il 27 agosto 2019), anziché al legale. Così facendo, è manifesto che l'Esecutivo comunale è incorso in un'irregolare notifica della sua decisione. Dalle spiegazioni fornite dall'insorgente (da cui non v'è motivo di scostarsi, cfr. STF 9C_791/2010 del 10 novembre 2010 consid. 4.1) risulta inoltre che il patrocinatore dell'associazione è venuto a conoscenza della licenza solo 30 giorni dopo - il 26 settembre 2019 - allorquando ne è stato informato dal legale degli altri opponenti. Quello stesso giorno, l'avv. PA 1 ha quindi preso contatto con il segretariato dell'associazione, che, dopo verifica, gli ha scansionato via email una copia della decisione. Nel contempo, il legale ha chiesto la regolare notifica della decisione al Municipio, che gliel'ha inviata il giorno successivo. La notifica di questo secondo invio è poi avvenuta il 1° ottobre 2019: il medesimo giorno, l'insorgente si è aggravata davanti al Governo. In queste circostanze, occorre ritenere che la ricorrente rispettivamente il suo patrocinatore abbiano agito in conformità con il principio della buona fede (intraprendendo diligentemente quanto si poteva ragionevolmente esigere per la tutela dei propri diritti) e che, nel momento in cui ha adito la precedente istanza (5 giorni dalla conoscenza del suo rappresentante della decisione), il termine ricorsuale non era ancora scaduto. Giudizio, questo, che non apparirebbe peraltro diverso nemmeno se il patrocinatore avesse appreso dell'esistenza della licenza solo pochi giorni prima (cfr. scritto del 27 settembre 2019 al Municipio). Contrariamente a quanto indicato dal Governo, nulla permette invece di affermare che il termine di ricorso abbia iniziato a decorrere dalla prima notifica irregolare (28 luglio 2019). Tanto meno la giurisprudenza federale sopraesposta (consid. 2.2. in fine) - riportata dallo stesso Governo (cfr. giudizio impugnato, consid. 1.3) - che come visto fa decorrere un nuovo termine d'impugnazione dall'ultimo giorno del termine ordinario dalla notifica viziata. Di riflesso, non si può nemmeno rimproverare all'insorgente di aver tenuto un comportamento passivo. A maggior ragione se si considera che l'associazione ricorrente - che ha peraltro spiegato per quali motivi organizzativi la decisione, ritirata da un collaboratore volontario senza cognizioni giuridiche, non sarebbe subito giunta nelle mani del comitato direttivo (cfr. ricorso pag. 4 e 5) -, avuto riguardo al mandato conferito al suo legale, ben poteva confidare nel fatto che l'atto fosse intimato a quest'ultimo, così come avvenuto per un precedente invio (cfr. incarto del Municipio, doc. 4: scritto del 20 marzo 2019 e relativa distinta raccomandate), oltre che per un'altra parallela procedura edilizia (cfr. ricorso pag. 5). A ciò aggiungasi che dalla decisione municipale (che riporta una generica intimazione all'istante, beneficiario e proprietario e agli opponenti, cfr. pag. 11) l'errore in cui è incappato il Municipio non era peraltro nemmeno riconoscibile. Ne discende che il gravame presentato dall'insorgente al Governo il 1° ottobre 2019 deve essere considerato tempestivo. L'opposta conclusione del Governo non può essere tutelata, siccome lesiva del diritto. Stante quanto precede, non si rende necessario esaminare se in concreto fossero adempiute o meno le condizioni per porre l'insorgente al beneficio della restituzione in intero dei termini di ricorso (cfr. STA 52.1996.42 citata consid. 2.2).

3. 3.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, l'impugnativa deve pertanto essere accolta, con conseguente annullamento del giudizio impugnato e rinvio degli atti all'Esecutivo cantonale, affinché si pronunci nuovamente sul ricorso dell'insorgente.

3.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico della resistente, soccombente, la quale rifonderà inoltre all'insorgente un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è accolto.

Di conseguenza:

1.1. la decisione del 26 agosto 2020 (n. 4406) del Consiglio di Stato è annullata;

1.2. gli atti sono retrocessi al Governo per nuova decisione, così come indicato nei considerandi.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico di CO 1, la quale rifonderà un identico importo a RI 1 a titolo di ripetibili. A RI 1 va restituito l'importo di fr. 1'500.- versato a titolo di anticipo sulle spese processuali.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La vicecancelliera