Incarto n. 52.2020.402
Lugano 5 maggio 2022
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 24 agosto 2020 di
RI 1 patrocinato da: PA 1 6616 Losone,
contro
la decisione del 24 giugno 2020 (n. 3398) del Consiglio di Stato che respinge la richiesta di risarcimento formulata dall'insorgente relativamente al danno causato dagli ungulati alle viticolture situate a M__________ e R__________ nel corso del 2015;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario dei vigneti situati sui fondi confinanti part. __________ di R__________ e part. __________ di M__________, che gestisce insieme alla figlia __________. Nel corso del 2015, questi vigneti hanno subito una perdita causata dall'irruzione di ungulati (cinghiali), che tre rapporti peritali del 21 agosto, 31 agosto e 18 settembre 2015 del perito __________ hanno quantificato in 5'500 kg di uve, corrispondente a un danno stimato di complessivi
fr. 55'000.- (fr. 12'000.- per il fondo di R__________ e fr. 43'000.- per quello di M__________).
B. a. Con decisione del 10 maggio 2017, il Consiglio di Stato ha respinto la richiesta di risarcimento formulata da RI 1. Il Governo ha in particolare rimproverato al ricorrente di non essersi tempestivamente attivato nel corso del 2015, inoltrando una richiesta di autodifesa (abbattimento di capi viziosi tramite "permessi di guardiacampicoltura"), ciò che avrebbe consentito di ridurre in maniera considerevole le perdite di uva.
b. Con giudizio del 13 dicembre 2018 (STA 52.2017.294), il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso inoltrato da RI 1 avverso tale decisione, che ha annullato, rimproverando alla precedente istanza di non avere compiutamente accertato se il ricorrente si fosse effettivamente attivato per chiedere in tempo utile un permesso di autodifesa, come da lui sostenuto. Ha pertanto rinviato gli atti al Governo affinché si pronunciasse nuovamente, una volta completata l'istruttoria (interpellando in particolare l'agente della caccia M__________ e garantendo all'insorgente il diritto di essere sentito).
C. Ripreso possesso dell'incarto ed esperita l'istruttoria, con decisione del 24 giugno 2020 il Consiglio di Stato ha nuovamente respinto la richiesta di risarcimento.
L'Esecutivo cantonale ha rilevato come gli accertamenti eseguiti avessero consentito di appurare che, durante i colloqui telefonici avuti con l'agente M__________ nel mese di agosto 2015, RI 1 non aveva mai accennato a danni patiti nei vigneti qui in questione, né tantomeno fatto richiesta di permessi d'abbattimento dei capi viziosi (né all'Ufficio della caccia e della pesca [UCP], né ai guardacaccia operanti nel Sottoceneri). Ha quindi concluso che egli avesse omesso di richiedere tempestivamente le misure di autodifesa da lui ragionevolmente esigibili.
D. Avverso la predetta risoluzione, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando la concessione di un indennizzo totale di fr. 55'000.-, oltre interessi al 5% a far tempo dal 5 ottobre 2015, per i danni occorsi nei vigneti di R__________ e M__________. Censurato un diniego di giustizia formale, il ricorrente contesta la completezza del rapporto di servizio versato agli atti da M__________, dal quale non emergerebbero le telefonate ricevute dai viticoltori. La notifica dei danni da parte sua sarebbe tuttavia dimostrata dal fatto che, già prima del 21 agosto 2015 (data della perizia), l'UPC aveva incaricato il perito __________ di accertare i danni. Arbitrario e contrario alla buona fede sarebbe quindi il comportamento dell'UCP, che nega di essere stato informato della situazione. Del resto, per le perdite subite nel 2014 gli era stato concesso un risarcimento, a comprova che le misure di autodifesa erano state richieste. Lamenta quindi un vero e proprio accanimento da parte dell'autorità nei suoi confronti, in parte allentatosi soltanto nel 2016. Rileva poi come solo dopo quell'anno l'UCP abbia modificato la propria prassi - a suo dire fondata su una motivazione assurda - di non concedere autorizzazioni di guardiacampicoltura a ridosso del periodo di caccia.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Governo, per il tramite dell'UCP, ribadendo la propria decisione con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, più avanti.
F. Con la replica e la duplica le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive posizioni, sviluppando ulteriormente le proprie tesi.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati dall'incarto archiviato di questo Tribunale, noto alle parti, relativo al risarcimento di danni del 2016 (inc. 52.2919.134). Le ulteriori prove genericamente sollecitate dall'insorgente (quali il sopralluogo) non appaiono invece idonee ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per l'esito della controversia.
2.1. Secondo costante giurisprudenza, la natura e i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Se tuttavia questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Tale norma assicura alla parte interessata il diritto di esprimersi su tutti i punti essenziali di un procedimento prima che sia emanata una decisione e le garantisce anche il diritto di partecipare all'assunzione delle prove, di conoscere i risultati delle stesse e di determinarsi al riguardo (DTF 135 II 286 consid. 5.1, 133 I 270 consid. 3.1, 120 Ib 379, 118 Ia 17; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 975 e 1001 segg.). Nel nostro Cantone, l'art. 34 LPAmm pone il principio secondo il quale le parti hanno il diritto di essere sentite. Per l'art. 35 LPAmm esso viene esercitato, di regola, per iscritto (cpv. 1) e prima che l'autorità adotti una decisione (cpv. 2). L'autorità vi può soprassedere in determinati casi, che non occorre qui illustrare (cfr. STA 52.2019.531 del 21 luglio 2020 consid. 2.1, 52.2018.609 del 27 febbraio 2020 consid. 2.2).
2.2. Nel caso concreto, come visto in narrativa, con decisione del 13 dicembre 2018 questo Tribunale ha retrocesso gli atti all'istanza inferiore affinché si pronunciasse nuovamente, dopo avere completato l'istruttoria. Ha in particolare incaricato il Governo di sentire il guardacaccia M__________ dell'UCP, chiedendogli di prendere posizione (all'occorrenza appoggiandosi a sue note o tracce scritte) sulle asserzioni dell'insorgente, garantendo a quest'ultimo il diritto di essere sentito, compresa la facoltà di fornire eventuali ulteriori prove (cfr. consid. 3).
Interpellato come da indicazioni del Tribunale, M__________ ha contestato di essere stato contattato a più riprese da RI 1 per la segnalazione di danni nei vigneti in località __________ o per la richiesta di permessi di abbattimento. La sua risposta del 15 ottobre 2019 - cui era allegato il rapporto di servizio del guardacaccia del mese di agosto 2015 (doc. 2) - è stata intimata a RI 1 che, con osservazioni del 20 novembre 2019, ha chiesto che fossero poste all'agente e al collega B__________ tre ulteriori domande (doc. 3). Con scritto del 23 dicembre 2019 (doc. 5), i due guardacaccia hanno risposto alle predette domande, che erano state loro precedentemente trasmesse. Senza far parte il ricorrente della loro presa di posizione ma limitandosi a riportare il contenuto di una risposta e a indicare che le altre non avrebbero avuto la benché minima rilevanza con la presente procedura, con decisione del 24 giugno 2020 il Governo ha nuovamente respinto la richiesta di risarcimento qui in discussione. Ha pertanto proceduto a un atto istruttorio senza offrire all'insorgente la facoltà di esprimersi sulla prova raccolta. Ne discende che la precedente istanza ha negato senza valide ragioni all'insorgente la possibilità di prendere conoscenza e di esprimersi sulla prova assunta a complemento dell'istruttoria, disattendendo così chiaramente il suo diritto di essere sentito. La violazione può comunque essere considerata sanata, atteso che l'UCP ha prodotto l'incarto completo con la risposta (doc. 5) e l'insorgente ha avuto la facoltà di accedervi e di pronunciarsi in merito in sede di replica dinanzi a questo Tribunale, che è dotato di piena cognizione per le questioni di fatto e di diritto che si pongono; oltretutto, in concreto, un rinvio degli atti all'istanza inferiore costituirebbe una sterile formalità, in un'ottica di economia processuale (cfr. DTF 137 I 195 consid. 2.3.2 e rinvii, 136 V 117 consid. 4.2.2.2, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi; cfr. pure Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2b ad art. 61 e rif.).
3.2. Il legislatore ticinese ha ripreso i suddetti principi agli art. 34 segg. LCC. L'art. 35 ribadisce il principio in virtù del quale è corrisposto un equo risarcimento per i danni causati dalla selvaggina ai boschi, alle colture e agli animali da reddito, ritenuto comunque che spetta al Consiglio di Stato fissare le modalità per la valutazione del danno e il calcolo dell'indennità dovuta. Il cpv. 2 precisa poi che non sono risarciti i danni (a) insignificanti o non sufficientemente documentati, (b) favoriti dalla mancanza di misure di prevenzione che ragionevolmente potevano essere prese dal danneggiato o (c) causati da animali contro i quali sono ammesse misure di autodifesa. Il Consiglio di Stato stabilisce contro quali specie di animali selvatici possono essere prese misure di autodifesa, designa i mezzi autorizzati e determina chi sia abilitato a prendere dette misure, dove e quando (art. 34 cpv. 3 LCC).
3.3. Il Governo ha ulteriormente precisato il regime applicabile con il regolamento sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11 luglio 2006 (RLCC; RL 922.110). In particolare, l'art. 60 stabilisce le circostanze in cui è possibile chiedere all'UCP il permesso di autodifesa mediante cattura o abbattimento per danni provocati da determinati animali selvatici. L'art. 61 cpv. 1 specifica che la richiesta per l'autodifesa, per la cattura o l'eliminazione di capi viziosi e per la posa di trappole a trabocchetto nei pressi di stabili va fatta all'UCP, ritenuto che siano state adottate tutte le misure lecite e adeguate per allontanare la selvaggina, quali tra l'altro recinzioni metalliche (escluso l'impiego di fili spinati) o recinzioni con corrente elettrica. Per quanto attiene al risarcimento, l'art. 65a prevede che, per i danni causati ai vigneti da parte di animali contro i quali non sono ammesse misure di autodifesa, hanno diritto a un risarcimento corrispondente a fr. 10.- per ogni chilogrammo di uva mancante (secondo gli accertamenti peritali) coloro che dichiarano un reddito agricolo derivante dalla produzione di uva e dalla sua valorizzazione (cpv. 1 e 2). La procedura per la richiesta del risarcimento è disciplinata dall'art. 66 RLCC, secondo cui, tra l'altro, le domande di risarcimento devono essere presentate all'UCP dal proprietario o dal danneggiato, il quale è tenuto a comprovare l'adempimento delle condizioni di risarcimento; in caso di mancata presentazione della documentazione richiesta entro i termini impartiti dall'UCP, la domanda di risarcimento decade senza ulteriori formalità (cpv. 1).
3.4. Come ricordato dal Tribunale federale, la legge federale e il diritto cantonale che la concretizza stabiliscono quindi una sequenza "a cascata" di possibili interventi, sussidiari l'uno all'altro: l'adozione di misure per allontanare la selvaggina ed evitare le incursioni (recinzioni), le misure di autodifesa (cattura o abbattimento dei capi viziosi) e, infine, il risarcimento del danno (cfr. STF 2C_1006/2017 del 21 agosto 2018 consid. 3; cfr. pure 52.2019.134 del 1° settembre 2020 consid. 2.4, 52.2017.294 del 13 dicembre 2018 consid. 2).
3.5. Il principio inquisitorio che regge la procedura amministrativa, secondo il quale le autorità sono tenute ad accertare i fatti d'ufficio (cfr. art. 25 cpv. 1 LPAmm), non è assoluto, la sua portata essendo limitata dal dovere delle parti di collaborare all'accertamento dei fatti (cfr. art. 26 cpv. 1 LPAmm), producendo in particolare le prove imposte dalla natura della vertenza e dai fatti allegati (cfr. STA 52.2016.526 del 19 ottobre 2018 consid. 3.1 e rimandi). In assenza di tali prove, si applica per analogia l'art. 8 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210), il quale prevede che l'onere probatorio incombe a colui che intende prevalersi dei diritti derivanti dalla fattispecie invocata (cfr. DTF 112 Ib 65 consid. 3). Ciò significa che spetta a colui che si prevale di un fatto sopportare le conseguenze derivanti dall'assenza di prove (cfr. STA 52.2016.526 citata consid. 3.1).
4.2. Ora, dagli atti emerge effettivamente che in sede d'istruttoria è stato interpellato il guardacaccia M__________, il quale ha affermato che l'unico contatto avuto con il ricorrente durante il mese di agosto 2015 risaliva al giorno 17 e riguardava una segnalazione per il ritrovamento da parte sua di un cerbiatto morto nei suoi terreni a V__________. Ha pure precisato che, durante tutta la conversazione, RI 1 non ha mai accennato alla questione danni nei suoi vigneti in località , e nemmeno ha fatto richiesta di permessi d'abbattimento (cfr. scritto del 15 ottobre 2019 sub doc. 2). Della veridicità delle sue affermazioni - in quanto agente della polizia della caccia, che ha prestato giuramento o promessa davanti alle autorità politiche cantonali (cfr. art. 33 cpv. 2 LCC) - non v'è motivo di dubitare (cfr. pure risposta, punto 1 in fine, pag. 2). A sostegno delle sue dichiarazioni l'agente M ha poi prodotto il suo rapporto di servizio del mese di agosto 2015. Se è vero che non menziona tutte le telefonate ricevute (circa la prassi vigente in Ticino in ambito di autorizzazioni per l'abbattimento di animali selvatici, cfr. STA 52.2017.294 citata consid. 3 e rimando), lo stesso dà puntualmente atto di tutti gli interventi effettuati, registrando apparentemente anche quando i permessi di guardiacampicoltura sono stati rifiutati (cfr. descrizione servizio del 4 e 7 agosto 2015 sub doc. 2). Il fatto che non risulti nessuna registrazione concernente il ricorrente all'infuori di quella del 17 agosto 2015 - che non riguarda però i terreni qui in discussione - non fa che confermare quanto espressamente dichiarato dal guardacaccia.
L'insorgente stesso non ha del resto prodotto alcuna prova a dimostrazione del fatto di avere ripetutamente sollecitato il permesso di abbattimento dei capi viziosi. Non ha infatti versato agli atti né degli appunti o delle note da cui risulti traccia delle asserite telefonate fatte al guardacaccia, né proposto delle testimonianze a dimostrazione della sua tesi, e ciò pur dovendo sapere che, così come l'adozione di adeguate misure preventive, anche l'attuazione di misure di autodifesa era un presupposto necessario al risarcimento del danno (cfr. art. 35 cpv. 2 lett. b e c LCC; cfr. pure quanto da lui illustrato nel ricorso, punto n. 17, pag. 8, con riferimento all'anno 2014). In queste circostanze, forza è constatare che non risulta dagli atti che il ricorrente abbia effettivamente richiesto un permesso di guardiacampicoltura.
4.3. Non porta ad altra conclusione l'argomentazione dell'insorgente secondo cui la data del primo rapporto del perito __________ (21 agosto 2015) sarebbe indicativa del fatto ch'egli aveva segnalato già prima i danni all'UCP, che avrebbe poi - come da prassi - conferito al perito il mandato di constatarli (cfr. ricorso, punto n. 15, pag. 7). Al riguardo va anzitutto osservato che l'UCP, pur dando atto che di principio le segnalazioni di danno giungono in prima battuta ai suoi collaboratori che poi valutano l'opportunità di inviare un perito per la relativa valutazione, ha invero spiegato che però capita (…) in molte occasioni che i periti sollecitati direttamente dai viticoltori intervengano senza il nulla osta dell'UCP (cfr. risposta, punto n. 3, pag. 3). In ogni caso, va rilevato che la perizia tende all'accertamento del danno, non anche dell'osservanza delle condizioni poste al risarcimento. L'accertamento peritale del danno non garantisce insomma né che siano state adottate misure preventive adeguate (cfr. art. 35 cpv. 2 lett. b LCC), né che sia stato richiesto un permesso d'abbattimento (cfr. art. 35 cpv. 2 lett. c LCC; cfr. anche risposta, punto n. 3, pag. 3 e duplica, pag. 2). Di una tale richiesta non v'è peraltro traccia nemmeno nei rapporti peritali agli atti. Se gli stessi fanno menzione delle misure di prevenzione adottate, sono infatti del tutto silenti riguardo a eventuali richieste di misure di autodifesa, che l'insorgente (o un suo rappresentante) avrebbe semmai potuto far annotare, a tutela dei suoi diritti, nella finca "osservazioni".
Neppure può essere seguito il ricorrente quando pretende che l'asserito diniego da parte dell'agente M__________ del permesso di abbattimento fosse ascrivibile a un vero e proprio accanimento (ricorso, punto n. 18, pag. 8; cfr. pure replica, pag. 5) dell'UCP nei suoi confronti riconducibile a un episodio risalente al 2011, sfociato in un procedimento penale per ripetuta infrazione alla legge federale sulle armi e ripetuta contravvenzione alla LCC a carico suo e di altri membri della sua famiglia (cfr. plico doc. I; cfr. pure ricorso, punto n . 11, pag. 5). Anzitutto va puntualizzato che, contrariamente a quanto apparentemente preteso nel gravame (cfr. pag. 5), tale procedimento penale non si è affatto concluso con un'assoluzione completa, bensì con lo stralcio dell'appello presentato contro la sentenza di condanna della Pretura penale per la contravvenzione alla LCC (cfr. plico doc. I). In ogni caso, come illustrato dagli agenti M__________ e B__________i nella loro presa di posizione del 23 dicembre 2019, il fatto che, a seguito del citato procedimento, i signori __________ avessero perso lo status di cacciatori di provata affidabilità (a prescindere dalla mancata privazione penale del diritto di esercitare la caccia, cfr. plico doc. I) ancora non implicava che un permesso di guardiacampicoltura non potesse essere rilasciato ad altri cacciatori che avrebbero garantito la loro presenza a tutela del vigneto in questione (cfr. doc. 5, pag. 2; cfr. pure risposta, punto n. 2, pag. 3 e duplica, pag. 2). Del resto, il quesito che si pone in concreto non è tanto di sapere perché il permesso non sia stato concesso al ricorrente, bensì di appurare se un tale permesso sia mai stato richiesto. Ciò che le spiegazioni fornite dagli agenti della caccia concorrono, appunto, a smentire.
4.4. Gli accertamenti esperiti dalla precedente istanza (cfr. doc. 1) permettono infine di sconfessare l'insorgente anche laddove afferma che il guardacaccia gli avrebbe negato il permesso l'ultima volta il 21 o 22 agosto 2015 sostenendo che l'imminente apertura della stagione di caccia alta (prevista quell'anno per il 30 agosto) ne avrebbe reso superflua la concessione (cfr. ricorso del 22 maggio 2017 pag. 5, STA 52.2017.294 citata consid. 3). A smentire la tesi del ricorrente è infatti nuovamente l'agente M__________, dal cui rapporto di servizio emerge che tra il 20 e il 21 agosto 2015 egli ha svolto un servizio notturno a S__________ (fino alle ore 5.00), mentre per il resto della giornata così come per i giorni successivi (22 e 23 agosto) ha beneficiato di un congedo (cfr. doc. 2 e rapporto allegato). A ciò aggiungasi che, relativamente alla questione della concessione di permessi di guardiacampicoltura in prossimità del periodo di caccia, gli agenti M__________ e B__________ hanno spiegato che non esiste una direttiva ufficiale, ma che ogni agente ha la facoltà di valutare, di caso in caso, se vi sono i presupposti per giustificare il rilascio di un permesso o se l'imminente stagione venatoria potrà risolvere il problema, puntualizzando che di principio, se il potenziale di danno è elevato (come nel caso in oggetto) i permessi di abbattimento sono rilasciati anche nei giorni antecedenti all'apertura della caccia alta (cfr. doc. 5, risposta a domanda 3, pag. 1). Spiegazioni, queste, che appaiono plausibili, ove solo si consideri che, dallo stesso rapporto di servizio dell'agente M__________ risulta che, anche in quel periodo, nonostante la vicinanza dell'apertura della caccia alta, sono stati rilasciati dei permessi di guardiacampicoltura (GCC; cfr. ad esempio descrizione servizio del 13, 20 e 25 agosto 2015). Già solo tale circostanza smentisce quindi l'esistenza di un sistematico diniego delle autorizzazioni per misure di autodifesa a ridosso del periodo di caccia (cfr. ricorso, pag. 9). Al di là delle affermazioni del ricorrente, nulla di diverso emerge dall'incarto richiamato del Tribunale relativo al risarcimento dei danni del 2016. Anche in quella sede il Governo aveva peraltro indicato che, sebbene di regola, per ragioni di sicurezza, alcuni giorni prima dell'inizio della caccia alta e fino al giorno successivo alla sua chiusura i permessi di abbattimento non vengano rilasciati, se giustificate, le richieste vengono accolte (cfr. risposta del 13 maggio 2019, pag. 4; STA 52.2019.134 citata consid. 3.3; cfr. inoltre doc. O allegato al ricorso del 15 marzo 2019).
4.5. Da tutto quanto sopra esposto discende dunque che non risulta comprovato che il ricorrente si sia attivato per chiedere in tempo utile un permesso di autodifesa (cfr. supra, consid. 3.5). Vista la sussidiarietà del risarcimento rispetto alle misure previste all'art. 35 cpv. 2 lett. b e c LCC (cfr. supra, consid. 3.4), la decisione di respingere la richiesta di risarcimento non può quindi che essere confermata.
5.2. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente, secondo soccombenza (art. 47 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dal ricorrente, rimane interamente a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera