Incarto n. 52.2020.21
Lugano 16 giugno 2021
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso del 10 gennaio 2020 di
RI 1 patrocinato da:
contro
la risoluzione dell'11 dicembre 2019 (n. 6437) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione del 7 febbraio 2018 con cui il Dipartimento della sanità e della socialità gli ha inflitto una multa disciplinare per la violazione dei suoi obblighi professionali in ambito pubblicitario;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione del 19 aprile 2013 l'Ufficio di sanità ha concesso a RI 1 l'autorizzazione per il libero esercizio e l'esercizio a titolo dipendente della professione di medico nel Cantone Ticino.
B. Nel corso del mese di maggio del 2014 il dr. med. RI 1, specialista in oftalmologia e oftalmochirurgia, ha inviato ai medici di medicina generale iscritti all'Ordine dei medici del Canton Ticino, e ai membri del Consiglio dell'Ordine, un invito per l'inaugurazione del suo studio oculistico __________ presso il Palazzo __________, prevista il 4 giugno 2014. All'invito era allegato l'opuscolo informativo del __________.
C. a. Il 27 maggio 2014 la European School for advanced studies in ophthalmology (ESASO) si è rivolta al dr. med. RI 1 con uno scritto del seguente tenore:
(…) Negli ultimi giorni abbiamo avuto occasione di visionare l'opuscolo che pubblicizza la sua recente nuova attività con l'apertura di un istituto di ricerca a __________ (www.__________.ch).
Nell'opuscolo e sul sito web menziona una sua docenza presso ESASO. In proposito, come già discusso durante un incontro alcuni mesi or sono, ricordiamo che da quest'anno non fa più parte del corpo insegnante della scuola (…).
Sottolineiamo inoltre che i docenti dell'ESASO non possono in nessun modo fregiarsi del titolo di Professore presso l'Università della Svizzera Italiana, e questo sia in Svizzera che all'estero.
Le chiediamo pertanto di voler immediatamente cancellare ogni riferimento ad ESASO nel suddetto sito, come pure di astenersi in futuro dal presentarsi verso l'utenza o terzi riferendosi a ESASO e/o all'Università della Svizzera italiana.
La missiva, trasmessa per conoscenza, fra gli altri, al medico cantonale, è stata da questi inoltrata il 3 giugno seguente all'Ufficio di sanità con l'invito a metterla all'ordine del giorno durante gli incontri di vigilanza UMC-US.
b. Con scritto del 26 marzo 2015, l'Associazione degli Oculisti del Canton Ticino (AOCT) ha segnalato al Dipartimento della sanità e della socialità (DSS) che lo studio oculistico __________ avrebbe eseguito pubblicità in modo scorretto. In particolare, ha addotto che questo sedicente istituto di ricerca è pubblicizzato attraverso un sito internet che suscita più di un interrogativo dal profilo del rispetto dell'art. 70 della legge sulla promozione della salute e il coordinamento sanitario del 18 aprile 1989 (LSan; RL 801.100). Non solo per gli innumerevoli meriti che attribuisce al dr. RI 1, ma già per lo sfruttamento commerciale, apparentemente privo di giustificazioni oggettive, del termine Switzerland. Secondo l'AOCT, la pagina del sito internet relativa alla ricerca in cui si afferma
[…] lo __________, con la direzione scientifica del Dottor RI 1, incrementa costantemente la ricerca scientifica nel campo della chirurgia refrattiva, allo scopo di fornire un contributo all'avanzamento di questa disciplina a livello internazionale. Il lavoro di ricerca avviato in Italia da RI 1 nel 1998 alla direzione dell'Istituto __________ ha portato alla ideazione e al perfezionamento di nuove tecniche chirurgiche, quali la __________ per la soluzione della presbiopia. A queste si aggiungono i nuovi trattamenti terapeutici, ad esempio il cross-linking transepiteliale osmotico per la cura del cheratocono, e la messa a punto di farmaci: è questo il caso di ParaCel, collirio usato nel trattamento del cheratocono. Le innovazioni nate dal lavoro di gruppo del Dottor RI 1 con il suo team sono condivise con istituzioni internazionali e sono entrate a far parte della pratica clinica quotidiana di altri chirurghi nel mondo
meriterebbe un approfondimento.
D. a. Preso atto delle suddette segnalazioni, con risoluzione del 4 febbraio 2016 il DSS ha aperto un procedimento amministrativo nei confronti di RI 1, ai sensi degli art. 43 della legge federale sulle professioni mediche universitarie del 23 giugno 2006 (LPMed; RS 811.11) e 59 LSan, affidandone l'istruzione alla Commissione di vigilanza sanitaria (CVSan).
b. Chiamato ad esprimersi sui rimproveri che gli erano stati rivolti, con lettera del 22 marzo 2016 RI 1 ha quindi osservato che il termine Professore è alcune volte indicato nell'opuscolo solo ad indicare la docenza del Dottor RI 1 presso ESASO e non quale Professore in generale e che in ogni caso tale titolo è stato utilizzato solo nella prima brochure istituzionale di __________ Lugano in corrispondenza al periodo effettivo della docenza del Dottor RI 1 presso ESASO e mai successivamente e in altre circostanze. In merito all'aspetto concernente la sperimentazione e la ricerca egli ha rilevato che alcune delle pratiche utilizzate, quali __________ e __________ sono procedure che si avvalgono di strumentazioni chirurgiche (laser ad eccimeri, laser a femtosecondi e raggi UV-A) e tecniche operatorie (LASIK cross-linking corneale) già note, validate dalla co-
munità scientifica internazionale ed utilizzate da altri chirurghi nel mondo e sono il frutto di ricerche da egli effettuate.
E. a. Il 23 gennaio 2018 la CVSan ha proposto al DSS di pronunciare, nei confronti di RI 1, una multa disciplinare di fr. 1'000.- per violazione dei suoi obblighi professionali di cui all'art. 40 lett. d LPMed. In particolare essa ha rimproverato a quest'ultimo di avere violato l'obbligo professionale di evitare una pubblicità invadente, avendo inviato un opuscolo pubblicitario a tutti i membri dell'Ordine dei medici, di avere fatto in quell'occasione indebito uso del titolo di professore e di avere indicato sul sito internet del __________ che questo studio fungerebbe da centro di ricerca, allorquando lo stesso non dispone di alcuna autorizzazione a svolgere un'attività di sperimentazione o di ricerca clinica giusta l'art. 10 LSan.
b. Con risoluzione del 7 febbraio 2018 il DSS, facendo proprio l'avviso della CVSan, ha inflitto a RI 1 la suddetta sanzione e lo ha condannato al pagamento di una tassa di giustizia di fr. 500.-.
F. Con giudizio dell'11 dicembre 2019 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso presentata da RI 1. L'autorità di ricorso di prime cure ha riconosciuto che il fatto di pubblicizzare tramite un opuscolo puntuale (rivolto unicamente ai medici) l'apertura di uno studio oculistico può oggi essere ammessa; essa ha tuttavia ritenuto che la pubblicità posta in essere dall'insorgente (il fatto di essersi presentato quale Professore e di avere definito il proprio studio quale centro di ricerca) era lesiva della legislazione applicabile in materia. Ha quindi considerato che il provvedimento adottato fosse correttamente commisurato alle circostanze del caso e rispettoso del principio della proporzionalità.
G. Contro questo giudizio il dr. med. RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo, in via principale, che lo stesso sia annullato unitamente alla multa inflittagli. Subordinatamente, chiede che la sanzione sia ricondotta a un ammonimento; in via ancor più subordinata, domanda che la multa sia ridotta a fr. 100.-. L'insorgente lamenta anzitutto una carente motivazione della decisione impugnata, che non tratterebbe tutte le censure sollevate. Nel merito, risolto a suo favore il quesito sulla liceità del canale pubblicitario scelto, ripropone essenzialmente le argomentazioni invano sottoposte all'autorità di ricorso di prime cure. Anche in questa sede l'insorgente eccepisce una violazione del principio di legalità. Non vi sarebbe a mente sua alcuna base legale che limiti e, di conseguenza sanzioni, l'utilizzo dei termini professore e centro di ricerca. Semmai esistesse, soggiunge il ricorrente, una tale norma violerebbe la libertà di espressione e la libertà economica. L'insorgente riconosce in seguito di avere utilizzato il termine professore nell'opuscolo inviato ai colleghi medici e precisa che tale qualifica, formalmente assegnatagli nel contratto di incarico sottoscritto con la ESASO il 13 ottobre 2011, era volta unicamente ad indicare la docenza presso quest'ultima scuola e mai quella di professore in generale. All'epoca in cui ne aveva fatto uso, sarebbe pertanto (stato) abilitato a farlo, rispettivamente avrebbe agito in buona fede, ritenendosi così legittimato e autorizzato. Egli ribadisce di essersi fregiato di tale titolo solo nella prima brochure istituzionale di __________ __________, in corrispondenza al periodo effettivo della docenza e mai successivamente. In merito al termine ricerca precisa poi che le procedure __________ e __________ sono note e brevettate. In nessun caso si tratta dunque di tecniche sperimentali o di ricerca clinica che avrebbero dovuto essere autorizzate dal Comitato etico cantonale. Sottolinea che alcune delle pratiche utilizzate dall'insorgente costituiscono il frutto delle ricerche teoriche da egli effettuate, ciò che emerge anche dalle numerose pubblicazioni scientifiche esibite. Trattandosi di attività di ricerca scientifiche compiute dall'insorgente nella sua qualità di responsabile del Centro __________, egli era ed è perfettamente legittimato a definirlo come un centro di ricerca. Il ricorrente ritiene in ogni caso eccessiva la sanzione inflittagli, che andrebbe quindi ridotta già solo perché l'accusa relativa alla pubblicità "a tappeto" è stata ritenuta infondata ed è quindi caduta.
H. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione è pervenuto il DSS, con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
I. In sede di replica e di duplica il ricorrente e il DSS si sono sostanzialmente riconfermati nelle loro contrapposte tesi e domande di giudizio. Dal canto suo, il Consiglio di Stato ha rinunciato a duplicare.
J. Con un memoriale spontaneo dell'11 maggio 2020 il dr. RI 1 ha trasmesso ulteriore documentazione a comprova delle attività di ricerca scientifica da egli svolte presso l'Istituto __________.
Lo scritto intimato alle parti, non hanno suscitato ulteriori prese di posizione. L'8 giugno e il 28 agosto 2020 l'insorgente ha inoltrato al Tribunale altri contributi scientifici.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 99a cpv. 1 LSan. La legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
Preliminarmente, a ragione il ricorrente lamenta il fatto che la decisione impugnata omette di esprimersi in merito all'eccezione di violazione del principio di legalità, sollevata nel suo gravame. È innegabile che, così facendo, il Governo abbia disatteso il diritto di essere sentito dell'insorgente, che comprende anche il diritto all'ottenimento di una motivazione (art. 34 LPAmm; art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). Scopo dell'obbligo di motivazione è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa a una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45 consid. 2a; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c; Lorenz Kneubühler, Die Begründungspflicht, Berna 1998, pag. 29 segg.). Questa Corte, pur richiamando la precedente istanza a maggiore attenzione, non ritiene comunque di annullare la decisione, retrocedendole gli atti. Infatti le censure sollevate dal ricorrente concernono la violazione del diritto secondo l'art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm (che comprende anche la verifica dell'eccesso o dell'abuso del potere di apprezzamento), rispettivamente l'inesatto o incompleto accertamento dei fatti giuridicamente rilevanti previsto dalla lett. b del medesimo disposto. Il potere cognitivo di questo Tribunale è in concreto lo stesso di quello del Consiglio di Stato. Il vizio poc'anzi evocato può pertanto essere eccezionalmente sanato in questa sede, giacché il ricorrente non patisce alcun danno nella difesa dei suoi diritti. Oltretutto, in concreto, un rinvio degli atti all'istanza inferiore costituirebbe una sterile formalità, in un'ottica di economia processuale (cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V 117 consid. 4.2.2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi; STF 2C_661/2011 del 17 marzo 2012 consid. 2; sentenze del Verwaltungsgericht des Kantons Zürich VB.2014.234 del 7 luglio 2014 consid. 2.2 e VB.2012.668 del 15 luglio 2013 consid. 3). Della lesione dei diritti dell'insorgente sarà tenuto conto nella ripartizione di tassa di giustizia e spese.
3.1. Alla fattispecie tornano applicabili la LPMed e la LSan nella loro versione in vigore al momento in cui sono state commesse le irregolarità che vengono rimproverate al ricorrente. A interessare la presente vertenza sono quindi unicamente gli art. 40 lett. d e 43 cpv. 1 LPMed nella loro versione al 28 maggio 2014, ritenuto che l'art. 70 cpv. 1 LSan allora vigente aveva comunque perso qualsiasi portata propria in seguito all'entrata in vigore, avvenuta il 1° settembre 2007, della LPMed.
3.2. Giusta l'art. 40 LPMed, chi esercita liberamente una professione medica universitaria deve osservare i seguenti obblighi professionali:
a. esercitare la professione in modo accurato e coscienzioso; deve altresì rispettare i limiti delle competenze acquisite nell'ambito della formazione, del perfezionamento e dell'aggiornamento;
b. approfondire, estendere e migliorare le proprie conoscenze, attitudini e capacità professionali grazie all'aggiornamento permanente;
c. tutelare i diritti dei pazienti;
d. praticare esclusivamente una pubblicità oggettiva e corrispondente all'interesse generale, non ingannevole né invadente;
e. tutelare, nel collaborare con membri di altre professioni sanitarie, esclusivamente gli interessi dei pazienti e operare indipendentemente da vantaggi finanziari;
f. osservare il segreto professionale conformemente alle prescrizioni pertinenti;
g. prestare assistenza in casi di urgenza e partecipare ai servizi di emergenza conformemente alle prescrizioni cantonali;
h. concludere un'assicurazione di responsabilità civile professionale commisurata al genere e all'entità dei rischi connessi alla sua attività o fornire una garanzia equivalente.
Questa enumerazione è esaustiva (messaggio concernente la legge federale sulle professioni mediche universitarie, in: FF 2005, pag. 199 ad art. 40). Gli obblighi professionali si differenziano dalle regole deontologiche. I primi sono sanciti da un'autorità e valgono per tutto il personale che esercita liberamente la propria professione. A questi si contrappongono le regole deontologiche concepite dalle organizzazioni professionali e applicabili soltanto ai loro membri. Nella prassi, tuttavia, gli obblighi professionali, spesso formulati in maniera assai generale, possono essere precisati dalle regole deontologiche (RtiD I-2020 n. 33 consid. 2.2; STF 2C_1083/2012 del 21 febbraio 2013 consid. 5.1; Madeleine Hirsig-Vouilloz, La responsabilité du médecin, Aspects de droit civil, pénal et administratif, Berna 2017, pag. 221; Boris Etter, Medizinalberufegesetz, Handkommentar, Berna 2006, n. 1 ad art. 40). 3.3. La pubblicità degli operatori sanitari è dunque regolata dal diritto federale e, segnatamente, dal sopra menzionato art. 40 lett. d LPMed. È considerata pubblicità ogni comportamento specificatamente finalizzato all'acquisizione di clientela. Se un determinato atteggiamento costituisca o meno una forma di pubblicità, va stabilito secondo l'opinione comune, applicando criteri oggettivi. Decisivo è l'effetto prodotto dal messaggio pubblicitario sul suo destinatario (cfr. in tal senso Walter Fellmann/Gaudenz G. Zindel, Kommentar zum Anwaltsgesetz, Zurigo/Basilea/Ginevra 2011, n. 113 ad art. 12). La pubblicità degli operatori sanitari, un tempo praticamente vietata (Heinrich Honsell, Handbuch des Arztrechts, Zurigo 1994, pag. 232), è ora ammessa nella misura in cui costituisce una forma d'informazione volta a facilitare l'utente nella scelta del professionista che meglio risponde alle sue esigenze specifiche. Essa deve quindi essere anzitutto veritiera, trasparente e completa. Vietata è di riflesso la pubblicità ingannevole, in quanto deliberatamente menzognera o anche solo fuorviante per omissione. La pubblicità deve inoltre essere commisurata al bisogno d'informazione dell'utente ed evitare di suscitare aspettative ingiustificate. Inammissibili sono in particolare forme di pubblicità aggressive, insistenti od adescanti mediante suggestione. Il messaggio pubblicitario deve limitarsi a facilitare la scelta dell'operatore sanitario da parte dell'utente; obbiettivo, al quale deve rimanere subordinato l'interesse dell'operatore sanitario alla sua promozione professionale. Deve quindi essere chiaro ed insuscettibile di creare confusione (cfr. RtiD I-2020 n. 33 consid. 2.3). L'uso di titoli di studio, di specializzazioni e di ulteriori qualifiche professionali è ammesso a condizione che corrispondano a competenze effettivamente acquisite. Oltre alle regole sin qui illustrate, tale uso deve in particolare rispettare il principio sancito dall'art. 2 della legge federale contro la concorrenza sleale del 19 dicembre 1986 (LCSl; RS 241), che considera sleale e illecito qualsiasi comportamento o pratica d'affari ingannevole, o altrimenti lesivo delle norme della buona fede, che influisce sui rapporti tra concorrenti o tra fornitori e clienti. Principio, questo, che è concretizzato dall'art. 3 lett. c LCSl, secondo cui agisce in modo sleale chiunque si serve di titoli o denominazioni professionali non pertinenti, atti a far credere a distinzioni o capacità speciali. 3.4. L'art. 21 del codice deontologico della Federazione dei medici svizzeri (FMH), disciplinante l'uso di titoli, prevede quanto segue:
L'uso della sigla "FMH" è riservato ai membri della FMH. La protezione del marchio è definita nel Regolamento concernente l'uso del marchio collettivo.
L'uso abusivo di titoli è vietato.
Il medico può usare unicamente titoli universitari rilasciati da un'università svizzera o da un'università estere riconosciute equivalenti. I titoli accademici esteri devono sempre essere ciati con il loro luogo di provenienza.
Per l'uso di un titolo di specialista o altre qualifiche professionali valgono le relative norme dell'Ordinanza sulle professioni mediche, del Regolamento per il perfezionamento professionale, nonché l'allegato 2 del Codice deontologico.
Di per sé, la norma è applicabile soltanto ai medici membri della FMH. Non appare tuttavia inammissibile farvi riferimento nella misura in cui, codificando le regole valide per la maggior parte dei medici svizzeri, consente indirettamente anche di valutare l'impatto che l'uso dei titoli produce a livello di opinione pubblica.
4.2. Preliminarmente va osservato che, il principio di legalità è applicabile in materia di sanzioni amministrative sia per quanto attiene alla legalità dell'infrazione (nullum crimen sine lege), sia per quanto concerne la legalità della pena (nulla poena sine lege). La legge deve dunque definire l'infrazione rimproverata all'amministrato e deve prevedere la pena che gli sarà inflitta (Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Zurigo 2018, n. 1212, pag. 415). Inoltre è ormai opinione comune sia in dottrina che in giurisprudenza che per poter essere pronunciata, una sanzione amministrativa presuppone una colpa da parte dell'amministrato, che può essere intenzionale o per negligenza (STA 52.2020.352 del 3 febbraio 2021 consid. 3.2; Tanquerel, op. cit., n. 1214, pag. 415 con numerosi riferimenti). Per quanto attiene al caso in esame si deve considerare che sebbene l'art. 40 lett. d LPMed proibisca genericamente la pubblicità che potrebbe indurre in errore il pubblico, detta norma costituisce nondimeno una base legale sufficiente poiché è impossibile prevedere anticipatamente tutti i comportamenti che potrebbero implicare una pubblicità indebita, una certa flessibilità rivelandosi necessaria (cfr. STA 52.2005.25 del 12 luglio 2005, confermata dal Tribunale federale con la sentenza 2P.222/2005 del 13 giugno 2006, pubbl. in: RtiD II-2006 n. 12 consid. 2.2). Inoltre questa norma è precisata dagli art. 20 e 21 del Codice deontologico della FMH e dalle direttive sull'informazione e la pubblicità ad esso annesse (allegato 2). Non sussistendo nessuna lacuna di legge da colmare, ma soltanto un problema d'interpretazione, va di conseguenza disattesa l'eccezione di violazione del principio di legalità sollevata dall'insorgente. Su questo punto il ricorso, infondato, dev'essere respinto.
5.1. Ora, questo Tribunale è dell'avviso che al giorno d'oggi, tenuto conto dell'evoluzione dei mezzi elettronici a disposizione per informare il pubblico e per promuovere un'attività lavorativa, non può essere a priori escluso che l'apertura di uno studio oculistico possa essere pubblicizzata anche per il tramite di un opuscolo come quello inviato, peraltro unicamente ai colleghi medici ticinesi, dall'insorgente (cfr. Etter, op. cit., n. 29 a pag. 127; vedi inoltre, per analogia, la RtiD I-2020 n. 33, concernente l'invio di un volantino per l'apertura di uno studio dentistico a tutti i fuochi). La violazione rimproverata dal DSS al ricorrente di avere svolto nell'occasione una pubblicità invadente non è dunque data, così come già ritenuto nel suo giudizio anche dal Consiglio di Stato, il quale però, in modo invero inspiegabile, ha ugualmente confermato l'ammontare della multa pronunciata dall'autorità di prime cure, senza avvedersi del fatto che, venendo meno uno dei rimproveri che erano stati mossi al dr. med. RI 1, una riduzione della sanzione si imponeva. Posta questa premessa, occorre comunque verificare se nel caso di specie il messaggio pubblicitario ivi contenuto fosse rispettoso delle disposizioni federali che regolano la materia. Secondo queste ultime infatti (cfr. supra, consid. 3), la pubblicità degli operatori sanitari deve essere oggettiva, deve corrispondere all'interesse generale, non deve essere ingannevole e nemmeno invadente. Si tratta di una serie di condizioni che devono essere rispettate in modo cumulativo (cfr. Etter, op. cit., n. 25 e segg.).
5.2. Utilizzo del termine research (ricerca) Nell'opuscolo distribuito ai colleghi medici, come pure sul sito internet www..ch, lo studio __________ viene definito come un centro di ricerca. Come già esposto sopra in narrativa, il ricorrente osserva che le tecniche da egli utilizzate (, __________) sarebbero note e validate dalla comunità scientifica internazionale. Sarebbero utilizzate da altri chirurghi del mondo e rappresenterebbero il frutto di ricerche teoriche da egli effettuate. Non si tratterebbe pertanto di tecniche sperimentali o di ricerca clinica che avrebbero dovuto essere autorizzate. In replica afferma poi che l'istituto __________ svolgerebbe ricerche di carattere scientifico. Ciò sarebbe dimostrato dal fatto che egli conduce da anni ricerche nel suo campo professionale e che il __________ dispone di un Advisory Board composto di illustri medici oculisti.
Ora, nulla è dato di sapere sul contenuto del sito internet del __________ al momento in cui è stato adottato il provvedimento contestato. Interpellato dall'AOCT, il 1° dicembre 2015 il Comitato etico cantonale ha comunque dato atto che nello stesso non si faceva alcuna menzione di ricerche attualmente in corso - oppure attivate dopo l'ottenimento del libero esercizio nel Cantone da parte del Dr. RI 1 - che sarebbero soggette ad approvazione del Comitato Etico Cantonale secondo la Legge federale sulla ricerca sull'essere umano e che gli approcci terapeutici presentati quali innovazioni nella pagina del sito internet relativa alla ricerca erano il frutto di studi effettuati dal ricorrente prima del 2013. Ha quindi confermato che non (gli) risulta(va) che il Dr RI 1, rispettivamente l'istituto __________ di __________, svolgessero in Ticino attività di ricerca su persone e che nessuno studio clinico gli era stato sottoposto da parte del dr. med. RI 1 o da altri medici afferenti al __________ (cfr. doc. 3). A dispetto di quanto ritenuto dal DSS e dal Consiglio di Stato, nulla lascerebbe quindi presupporre che il dr. med. RI 1 si sarebbe vantato di svolgere attività di sperimentazione o ricerca clinica presso il __________, né che di una simile attività si occuperebbe il centro stesso. Dall'attuale sito internet, come pure dall'opuscolo a suo tempo distribuito ai colleghi medici, emerge invero chiaramente che il termine ricerca si riferisce alla ricerca scientifica nel campo della chirurgia refrattiva svolta presso il __________ dall'insorgente e dai suoi collaboratori: attività peraltro comprovata dalla copiosa documentazione (pubblicazioni in manuali scientifici) esibita anche in questa sede e che, nella misura in cui non coinvolge il paziente, è del tutto legittima e quindi possibile senza alcuna autorizzazione del Comitato etico cantonale (art. 10 LSan, BU 2001 189; cfr. doc. 3). L'utilizzo del termine research ragguaglia pertanto correttamente il destinatario dell'informazione circa il tipo di attività effettivamente svolta dall'istituto __________. Bisogna inoltre convenire con il ricorrente che la diffusione di informazioni riguardanti l'attività scientifica appare di sicuro interesse, non solo per i pazienti e la comunità scientifica locale, ma anche per l'opinione pubblica. A torto le autorità inferiori hanno quindi ritenuto che il messaggio pubblicitario in questione, oltre a non limitarsi ad esporre dei fatti oggettivi e a non rispondere quindi ai bisogni d'informazione del pubblico, risultava pure ingannevole. Sotto questo aspetto, la censurata decisione non può essere tutelata.
5.3. Utilizzo del titolo di professore
Nell'opuscolo informativo di __________ distribuito dal ricorrente, quest'ultimo ha più volte anteposto il titolo di professore al proprio nome. Il ricorrente osserva che tale menzione sarebbe finalizzata unicamente ad indicare la docenza del Dr. RI 1 presso ESASO e mai quale professore in generale. Afferma che il titolo di professore, formalmente assegnatogli nel contratto di incarico sottoscritto con la ESASO il 13 ottobre 2011, sarebbe stato utilizzato solo nella prima brochure istituzionale di __________, in corrispondenza al periodo effettivo della docenza e mai successivamente e in altre circostanze. Annota che quando si è fregiato di tale titolo era assolutamente abilitato a farlo e di aver cessato immediatamente di utilizzarlo allorquando gli è stato richiesto di farlo. Ora, è vero che l'insorgente non sottostà al Codice deontologico della FMH il cui art. 21 vieta espressamente l'uso abusivo di titoli. È però altrettanto evidente che la norma in parola non fa altro che precisare e concretizzare il dovere professionale di cui all'art. 40 lett. d LPMed, che impone di praticare una pubblicità oggettiva corrispondente all'interesse generale e non ingannevole. Il fatto che il ricorrente abbia anteposto al suo nome la menzione di professore in un opuscolo destinato a promuovere il suo studio oculistico dava chiaramente da intendere che lo stesso fosse professore in una facoltà universitaria di medicina. Sennonché, questo Tribunale ha già avuto modo di stabilire che il titolo di professore universitario di medicina, in Svizzera, è, per nota e inveterata consuetudine oltre che per esplicita disposizione degli ordinamenti professionali di categoria, riservato esclusivamente ai professori ordinari, straordinari o titolari, ovvero ai docenti che, rispondendo a particolari requisiti di legge, hanno formalmente conseguito l'abilitazione ad insegnare in un ateneo svizzero od estero riconosciuto (cfr. RtiD II-2006 n. 12 citata) e che sono invece esclusi da questa prerogativa i liberi docenti (Privatdozenten) e gli incaricati di corsi (Lehrbeauftragte, chargés de cours). Lo statuto di semplice docente presso la __________, scuola che offre una formazione specialistica post-universitaria, non autorizzava pertanto il ricorrente ad anteporre il titolo di professore al proprio nome. Nulla muta al riguardo che, secondo quanto sostenuto dall'insorgente, il fatto che il titolo di professore gli fosse stato formalmente assegnato nel contratto di incarico sottoscritto con la ESASO l'avrebbe indotto a considerarsi legittimato e abilitato a fregiarsene, tant'è vero che veniva definito come tale persino dai suoi interlocutori (cfr. doc. G e H, allegati al ricorso al Consiglio di Stato). A prescindere dal fatto che il ricorrente non dispone del titolo accademico di professore, la circostanza per cui l'autorizzazione a portare tale titolo gli sarebbe stata data dall'istituto scolastico permette di escludere che il ricorrente possa invocare con successo la violazione del principio della buona fede (cfr. DTF 131 II 627 consid. 6.1 con rinvii; STA 52.2015.59 del 24 maggio 2017 consid. 4.2, 52.2013.277 del 6 novembre 2013 consid. 4.2; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 616 seg., 639 con rinvii). Compete infatti al DSS autorizzare il singolo medico a portare titoli accademici di università private o estere (art. 70 cpv. 3 LSan, BU 2001, 189). Privo di rilievo è pure la circostanza che il porto del titolo di professore non sia disciplinato esplicitamente dalla legge o da un regolamento, ma sia regolato dall'ordinamento deontologico di un'associazione professionale. Determinante ai fini del giudizio è il fatto che l'applicazione costante di queste normative di diritto privato ha comunque definito il significato che viene comunemente attribuito al titolo di professore di medicina. Estendere ai docenti che, come il qui ricorrente, svolgono un insegnamento complementare, limitato sia nel tempo da un contratto a durata determinata (anche se rinnovabile) sia per quanto concerne le ore di insegnamento impartite, il diritto di portare il titolo di professore suscita inevitabilmente confusione nel pubblico circa l'effettiva valenza del titolo, che non può oggettivamente essere considerato equipollente a quello di professore ordinario o straordinario abilitato presso un'università svizzera o estera riconosciuta. Sennonché, a dispetto di quanto sostenuto dal ricorrente, il messaggio che ne deriva non espone i fatti in modo oggettivo e induce in errore già solo per questo motivo. Non si deve infatti dimenticare che il requisito dell'oggettività esige che la pubblicità sia oggettivamente corretta, cioè vera, vietando qualsiasi informazione ingannevole (vedi sentenza del Tribunale cantonale amministrativo di San Gallo del 29 agosto 2012 n. B 2011/54 consid. 4.4). Poco importa che il discusso termine sia stato menzionato solo nella prima brochure istituzionale di __________ e che l'insorgente abbia cessato immediatamente di utilizzarlo allorquando gli è stato richiesto di farlo. La tesi del ricorrente non può essere seguita (neppure) laddove afferma di avere utilizzato tale termine in corrispondenza al periodo effettivo della docenza presso l'ESASO, e mai successivamente e in altre circostanze. Dallo scritto del 27 maggio 2014 inviatogli da quest'ultima emerge infatti che l'insorgente (già) mesi prima era stato informato del fatto che non avrebbe più fatto parte del corpo docenti. Quando ha predisposto l'opuscolo, non poteva quindi non sapere che non stava effettivamente esercitando più alcuna attività didattica. Ne consegue che l'insorgente, non solo ha utilizzato il titolo di professore senza essere autorizzato a farlo, ma lo ha fatto ben cosciente che, in quel momento, non faceva più parte del corpo insegnanti della scuola. Questo Tribunale conviene pertanto con le autorità inferiori laddove le stesse hanno ritenuto che la pubblicità praticata nell'occasione dall'insorgente suscitava apparenze non corrispondenti alla realtà, ponendosi così in contrasto con gli scopi della pubblicità in campo medico.
5.4. Ne discende che, per quanto riguarda la materialità di quest'ultima infrazione, la decisione impugnata non presta il fianco ad alcuna critica.
6.1. L'art. 43 cpv. 1 LPMed dispone che in caso di violazione degli obblighi professionali, l'autorità di vigilanza può ordinare le seguenti misure disciplinari:
a. un avvertimento;
b. un ammonimento;
c. una multa fino a 20'000 franchi;
d. un divieto di libero esercizio della professione per sei anni al massimo (divieto temporaneo);
e. un divieto definitivo di libero esercizio della professione per l'intero campo d'attività o per una parte di esso.
6.2. Alla luce di tutte le circostanze che contraddistinguono la presente fattispecie, si giustifica di ridurre a fr. 300.- la multa inflitta dal DSS per la violazione dell'obbligo professionale di cui si è detto sopra (cfr. consid. 5.3). Ciò tiene anche conto del fatto che, come già ritenuto dal Consiglio di Stato, il rimprovero formulato all'insorgente di avere utilizzato uno strumento pubblicitario invadente è infondato. La sanzione così commisurata, si situa nella fascia inferiore di quanto previsto dall'art. 43 cpv. 1 lett. c LPMed. La stessa risulta tutto sommato opportunamente ragguagliata alle circostanze del caso concreto e rispettosa del principio di proporzionalità. Tiene infatti debitamente conto della natura dell'unica infrazione commessa, nonché del fatto che, al momento della sua adozione, l'insorgente non aveva nessun precedente sul piano disciplinare. Ininfluente è al riguardo e per l'esito della presente controversia la circostanza secondo cui nei confronti di quest'ultimo sarebbe stato avviato in seguito un ulteriore procedimento amministrativo, attualmente in fase di istruzione presso l'Ufficio di sanità, avente oggetto altre iniziative pubblicitarie ritenute lesive della legge.
Visto quanto precede il ricorso deve essere parzialmente accolto e la decisione del DSS così come quella del Consiglio di Stato che la tutela riformate ai sensi del precedente considerando, modificando di conseguenza la ripartizione degli oneri processuali.
La tassa di giustizia segue la soccombenza, parziale, del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm) e tiene conto anche della violazione del suo diritto di essere sentito (supra, consid. 2). Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, patrocinato da un legale, delle ripetibili ridotte per entrambe le sedi commisurate in funzione del parziale successo dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza, la decisione dell'11 dicembre 2019 (n. 6437) del Consiglio di Stato, limitatamente ai punti n. 1 e 2 del suo dispositivo, è annullata e riformata come segue:
Il ricorso è parzialmente accolto e di conseguenza la risoluzione del 7 febbraio 2018 del Dipartimento della sanità e della socialità è riformata nel senso che:
Al signor RI 1 è inflitta una sanzione disciplinare consistente in una multa pari a CHF 300.- (trecento).
È prelevata una tassa di giustizia pari a CHF 150.- (centocinquanta). La polizza verrà inviata separatamente dal Centro sistemi informativi.
Le spese e la tassa di giudizio, per complessivi fr. 800.- (ottocento), sono poste a carico del ricorrente in ragione di fr. 200.-.
La tassa di giustizia di fr. 800.- è posta a carico del ricorrente nella misura di fr. 200.-. Al ricorrente va restituito l'anticipo versato in eccesso. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà al ricorrente fr. 1'200.- a titolo di ripetibili complessive per entrambe le sedi.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera