Incarto n. 52.2020.181
Lugano 6 aprile 2021
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sull'istanza del 19 aprile 2019 dell'
RI 1
chiedente
la ricusa dell'intera Commissione di disciplina notarile nell'ambito della procedura disciplinare aperta contro di lui;
ritenuto, in fatto
A. Preso atto di una segnalazione dell'Ordine dei notai relativa a un volantino elettorale del notaio RI 1 (nell'ambito della campagna per le elezioni del Gran Consiglio), il 9 aprile 2019 la Commissione di disciplina notarile (Commissione) ha aperto nei suoi confronti un procedimento disciplinare (inc. n. 20.2019.10) per una possibile violazione del divieto di fare pubblicità. Nell'atto di apertura ha precisato la composizione del collegio giudicante, formato dai notai P__________ (presidente), M__________ (vicepresidente) e C__________ (membro), oltre al segretario notaio CO 2.
B. a. Nel termine assegnato a tal fine, il 19 aprile 2019 il denunciato ha formulato un'istanza di ricusa nei confronti di tutta la Commissione di disciplina notarile, compreso il segretario, per ragioni di appartenenza partitica. L'avv. CO 2 avrebbe inoltre dovuto astenersi già soltanto perché avrebbe in essere duri e pesanti contenziosi contro suoi clienti.
b. Reputando che riguardasse soltanto l'avv. CO 2, il 9 maggio 2019 la Commissione gli ha intimato l'istanza, impartendogli un termine per presentare eventuali osservazioni.
c. Prima ancora che tali osservazioni gli fossero intimate, il 14 maggio 2019 il notaio RI 1 ha rilevato di non avere ricusato soltanto l'avv. CO 2 ma l'intera Commissione, lamentando la nullità della suddetta ordinanza in quanto emanata da un'autorità ricusata.
C. Ritenendo, dopo nuova valutazione delle sue motivazioni, che l'istanza di ricusa fosse indirizzata a tutti i suoi membri e non solo alle quattro persone indicate nell'atto di apertura della procedura, il 6 aprile 2020 la Commissione l'ha trasmessa al Tribunale cantonale amministrativo per competenza. Contestualmente ha formulato le proprie osservazioni in ordine e di merito, postulando la reiezione dell'istanza, con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
D. Il 15 maggio 2020 l'istante ha preso posizione sulle osservazioni delle controparti, contestando la competenza di questa Corte. Con riferimento al suo diritto di essere sentito, ha anzitutto chiesto di trasmettergli lo scambio di informazioni che, per sua stessa ammissione, il presidente della Commissione avrebbe avuto con il Tribunale d'appello sulla questione della competenza. Ha quindi rilevato che, se fosse davvero avvenuto, un tale scambio tra autorità giudicante e giudicata implicherebbe la ricusa dell'autorità giudicante. Nulle sarebbero poi le osservazioni dell'avv. CO 2, in quanto richieste dall'autorità ricusata.
Considerato, in diritto
1.1.1. Secondo l'art. 19 della legge sul notariato del 26 novembre 2013 (LN; RL 952.100), la Commissione di disciplina notarile - che esercita il potere disciplinare sui notai (cpv. 1) - si compone di tre membri e di tre supplenti e si avvale di uno o più segretari cui può essere delegata l'istruttoria, designati dalla Commissione per il notariato per un periodo di due anni tra i notai iscritti nel registro cantonale (cpv. 2). Per la ricusa, soggiunge il cpv. 3 dell'art. 19, valgono per analogia le disposizioni del Codice di procedura civile (CPC); la Commissione di disciplina decide sulla ricusa senza il membro ricusato e completandosi con i supplenti. Se è ricusata l'intera Commissione di disciplina notarile, la Commissione per il notariato ne costituisce una straordinaria, scegliendo tra i notai. Quest'ultima norma riprende anzitutto la regola - comune anche alla legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) - secondo cui, se è ricusato un membro di un'autorità collegiale, decide sulla ricusa questa stessa autorità in assenza del membro ricusato (cfr. art. 53 cpv. 1 LPAmm, che ricalca il vecchio art. 32 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 [LPamm; RU 1966, 181]). L'art. 19 cpv. 3 LN non precisa per contro chi sia competente a statuire sull'istanza, nel caso in cui questa sia rivolta contro tutti i membri del collegio. Come visto, esso dispone unicamente che, se è ricusata l'intera autorità di disciplina, la Commissione per il notariato ne costituisce una straordinaria, scegliendo tra i notai. Stando al suo chiaro testo, tale norma non si riferisce quindi a chi decide su una tale ricusa, ma soltanto alla fase successiva, ovvero a chi spetta designare una commissione straordinaria qualora l'istanza nei confronti dell'intera Commissione si riveli fondata: solo a quel punto, la Commissione per il notariato è infatti propriamente chiamata a costituire una nuova autorità (chiamata a giudicare la causa nel merito). Incombenza, questa, invero in linea anche con l'art. 19 cpv. 2 LN, che la designa autorità di nomina. In assenza di una diversa regola dell'art. 19 LN - e considerato che nemmeno il CPC (a cui rimanda per analogia il cpv. 3) contiene norme di competenza materiale in materia di ricusa (cfr. STF 5A_194/2014 del 21 aprile 2014 consid. 2.2) - vi è dunque da ritenere che, in caso di ricusa in blocco della Commissione di disciplina, occorra riferirsi alla legge sulla procedura amministrativa, che l'art. 104 LN dichiara applicabile a tutte le procedure in prima istanza e su ricorso. Il già citato art. 53 cpv. 1 LPAmm prevede segnatamente che, se il motivo di ricusazione è contestato, decide l'autorità superiore. Ne discende che, essendo il Tribunale cantonale amministrativo autorità di ricorso in base all'art. 102 LN - ovvero istanza gerarchicamente superiore alla Commissione di disciplina -, è a questa Corte che vanno per principio trasmesse le domande di ricusa contestate rivolte contro l'intero gremio, così come ipotizzato anche dall'istanza inferiore. Una tale soluzione, oltre a essere conforme al testo di legge (art. 19 cpv. 2 e 104 LN), è peraltro anche in linea con quanto vale sotto la legge sull'avvocatura del 13 febbraio 2012 (LAvv; RL 951.100), che ha una struttura organizzativa analoga, a cui la LN si è essenzialmente allineata (cfr. Messaggio n. 6491 del 5 aprile 2011 della legge sul notariato, pag. 3, 5 seg. e 11; STA 52.2018.432 del 19 dicembre 2018 consid. 2.3).
1.1.2. In concreto va dunque ammessa la competenza di questo Tribunale a statuire sull'istanza in oggetto.
1.2. Certe sono inoltre la legittimazione attiva del notaio istante e la tempestività della domanda di ricusa, che è stata presentata senza indugio (cfr. art. 49 cpv. 1 CPC con l'art. 104 LN; cfr. pure art. 52 cpv. 1 LPAmm).
1.3. L'istanza è dunque ricevibile in ordine e può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Non occorre in particolare esperire alcun atto istruttorio volto a chiarire se e con chi in seno al Tribunale d'appello sia avvenuto lo scambio di informazioni che avrebbe avuto il presidente della Commissione in merito a una generale interpretazione dell'art. 53 cpv. 1 LPAmm (cfr. osservazioni del 6 aprile 2020 della Commissione). Decisivo è infatti unicamente che un tale scambio non
è senz'altro avvenuto con questa Corte, per modo che nessuno dei giudici che la compongono potrebbe in qualche modo essere prevenuto. Le relative critiche sollevate dall'istante cadono quindi nel vuoto.
2.1. La ricusa di un membro di un'autorità non giudiziaria - quale deve essere considerata la Commissione di disciplina, che non è un tribunale (cfr. DTF 123 I 87 consid. 4; STA 52.2018.534 del 13 gennaio 2020 consid. 2 e rif.; cfr. pure, per analogia, DTF 126 I 228 consid. 2; STA 52.2018.432 citata consid. 2.1 e rinvii) - va determinata sulla scorta del diritto procedurale applicabile, come pure dei principi stabiliti dall'art. 29 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazioni Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101; cfr. ad esempio, STF 5A_707/2011 del 28 novembre 2011 consid. 3.1). Questa norma dispone che, in procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, l'art. 29 cpv. 1 Cost. permette in particolare di esigere la ricusa dei membri di un'autorità amministrativa la cui situazione o il cui comportamento è tale da far sorgere il dubbio sulla loro imparzialità. Mira a evitare che delle circostanze estranee alla causa possano influenzare una decisione a favore o detrimento della parte interessata. La ricusa può imporsi anche se una prevenzione effettiva del membro dell'autorità adita non può essere accertata. È sufficiente che le circostanze suscitino l'apparenza di una prevenzione e facciano sorgere un dubbio di parzialità. Tuttavia devono essere prese in considerazione solo circostanze oggettive; non sono invece determinanti le impressioni puramente individuali di una delle persone implicate (cfr. STF 2C_238/2018 del 28 maggio 2018 consid. 4.2, 2C_931/2015 del 12 ottobre 2016 consid. 5.1 e rimandi). In linea generale, le disposizioni sulla ricusa sono meno severe per i membri delle autorità amministrative che per le autorità giudiziarie. Diversamente dagli art. 30 Cost. e 6 CEDU - applicabili solo ai tribunali - l'art. 29 cpv. 1 Cost. non impone l'indipendenza e l'imparzialità come massima di organizzazione. Di regola, le prese di posizione che s'iscrivono nel normale esercizio delle funzioni governative, amministrative o di gestione o nei normali
compiti di un'autorità parte a una procedura - allorquando la stessa si esprime con il necessario riserbo - non permettono di concludere per l'apparenza di una parzialità e di giustificare una ricusa; diversamente, la procedura amministrative sarebbe privata del suo senso (cfr. DTF 140 I 326 consid. 5.2, 137 II 431 consid. 5.3 e rimandi). Un'autorità, o uno dei suoi membri, ha per contro il dovere di ricusarsi allorquando vanta un interesse personale in relazione all'oggetto che deve trattare, se manifesta espressamente la sua antipatia nei confronti di una parte o se si è già formata un'opinione irremovibile ancor prima di aver preso conoscenza di tutti i fatti pertinenti alla causa (cfr. STF 2C_238/ 2018 citata consid. 4.2, 2C_931/2015 citata consid. 5.1 e rimandi; STA 52.2018.432 citata consid. 2.1).
2.2. Come già accennato, in virtù dell'art. 19 cpv. 3 LN per i motivi di ricusa torna applicabile per analogia l'art. 47 CPC (norma alla quale si è peraltro allineata anche la LPAmm, cfr. Messaggio n. 6645 del 23 maggio 2012 sulla revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, pag. 27). Secondo tale disposizione, chi opera in seno a un'autorità giudiziaria si ricusa se:
a) ha un interesse personale nella causa;
b) ha partecipato alla medesima causa in altra veste, segnatamente come membro di un'autorità, patrocinatore di una parte, perito, testimone o mediatore;
c) è o era unito in matrimonio, vive o viveva in unione domestica registrata oppure convive di fatto con una parte, il suo rappresentante o una persona che ha partecipato alla medesima causa come membro della giurisdizione inferiore;
d) è in rapporto di parentela o in affinità in linea retta, o in linea collaterale fino al terzo grado incluso, con una parte;
e) è in rapporto di parentela o affinità in linea retta, o in linea collaterale fino al secondo grado incluso, con il rappresentante di una parte o con una persona che ha partecipato alla medesima causa come membro della giurisdizione inferiore;
f) per altri motivi, segnatamente a causa di amicizia o inimicizia con una parte o il suo rappresentante, potrebbe avere una prevenzione nella causa.
Secondo l'art. 49 CPC, la parte che intende ricusare una persona che opera in seno a un'autorità giudiziaria deve presentare al giudice la relativa domanda non appena è a conoscenza del motivo di ricusazione e deve rendere verosimili i fatti su cui si fonda la domanda (cfr. in senso analogo, art. 52 cpv. 1 LPAmm).
2.3. Una domanda di ricusa deve di principio essere indirizzata contro una determinata persona fisica, la ricusa di un'autorità in blocco non essendo di massima ammissibile (cfr. STF 1C_44/ 2019 del 29 maggio 2019 consid. 4.3, 5A_707/2011 citata consid. 3.1). L'istituto della ricusa deve inoltre rimanere una misura d'eccezione, affinché le regole sull'organizzazione delle autorità giudiziarie e amministrative non vengano svuotate del loro contenuto (cfr. STF 5A_109/2012 del 3 maggio 2012 consid. 3.2.3 e rinvii; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 3e all'art. 32; cfr. pure Messaggio citato, pag. 27).
Ora è manifesto che un'istanza così formulata si rivela d'acchito inammissibile, già solo perché rivolta in modo indiscriminato nei confronti di tutti membri di un'autorità, senza muovere delle specifiche critiche all'integrità dei singoli interessati. A ciò aggiungasi che i membri e i supplenti dell'autorità di disciplina non sono affatto eletti secondo un diritto consuetudinario, ma per nomina della Commissione per il notariato del Tribunale d'appello (art. 19 cpv. 2 LN). In generale va poi ricordato che, per consolidata prassi, l'appartenenza di un magistrato a un determinato partito non è di per sé sufficiente per fondare una parvenza di parzialità (STF 2F_12/2018 del 10 agosto 2018 consid. 2.3, 1B_200/2018
del 15 maggio 2018 consid. 3.3 e rimandi), come nemmeno i suoi eventuali legami con persone affiliate al medesimo partito politico (STF 1B_456/2017 del 6 dicembre 2017 consid. 2.4). Sempre per prassi costante, si presume pure che, una volta eletti, i magistrati siano capaci di avere il necessario distacco dai loro partiti politici e si pronuncino obiettivamente e in maniera imparziale sui litigi che oppongono le parti. Solo in presenza di circostanze eccezionali
3.2. Analoga conclusione s'impone per la domanda di ricusa rivolta contro il segretario della Commissione, CO 2, che l'istante ha motivato (oltre che per ragioni di appartenenza partitica) adducendo che: avrebbe dovuto ricusarsi da solo visto che ha in essere duri e pesanti contenziosi contro i clienti del sottoscritto. Non v'è infatti chi non veda come anche una domanda così formulata, che non rende in alcun modo verosimile i motivi su cui si fonda, non possa che essere immediatamente dichiarata inammissibile. Tanto più che il notaio CO 2 nelle proprie osservazioni del 10 maggio 2019 ha pure indicato che le cause che lo vedono contrapporsi quale patrocinatore all'istante non
presentano alcuna particolarità, per rapporto all'ordinaria attività professionale di avvocati che praticano civile e penale (come è il loro caso), precisando che i suoi rapporti personali con l'istante sono assolutamente normali. Atto, quest'ultimo (al quale l'istante non ha peraltro replicato nel termine assegnatogli da questo Tribunale), che non è affatto nullo, anche se è stato raccolto dalla Commissione su cui pendeva l'istanza di ricusa in blocco. Come visto poc'anzi, tale istanza, avrebbe infatti potuto essere rigettata in limine dalla stessa Commissione (cfr. consid. 3.1).
4.2. La tassa di giustizia è posta a carico dell'istante, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
L'istanza è irricevibile.
La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico dell'istante.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera