CO 1
Incarto n. 52.2020.126
Lugano 20 giugno 2022
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Federico Lantin
statuendo sul ricorso del 28 febbraio 2020 di
RI 1 patrocinati da: PA 1
contro
la decisione del 29 gennaio 2020 (n. 482) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa inoltrata dagli insorgenti avverso la decisione dell'11 marzo/4 aprile 2019 con la quale il Municipio di Cevio ha dichiarato inabitabile l'abitazione al mapp. __________ di quel Comune, sezione di Cevio;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1 e RI 2 sono comproprietari, in ragione di 1/2 ciascuno, del mapp. __________ di Cevio, sezione di Cevio. Il vigente piano regolatore assegna il fondo alla zona agricola, ad eccezione di una porzione di terreno nella parte nord-ovest del sedime ubicata in area forestale. Sul sedime sorge una casa d'abitazione, risalente al 1842.
b. L'8 febbraio 2019, su incarico del Municipio, l'ing. ____________________, tecnico riconosciuto in materia di polizia del fuoco, e il tecnico comunale, hanno esperito un sopralluogo al mapp. __________, alla presenza di CO 1, allora conduttrice dell'abitazione.
c. Il 12 febbraio 2019, l'ing. __________ ha redatto un rapporto che riassumeva le risultanze del sopralluogo, indicando di avere constatato una situazione dell'abitazione abbastanza precaria ed elencando le problematiche riscontrate, segnatamente:
Il riscaldamento avviene con il vecchio camino a legna e delle stufe elettriche.
Il focolare è completamente aperto e non rispetta le DA che richiedono una distanza di protezione verso il materiale combustibile = a H (vedi disegno) con un minimo di 40 cm.
(…)
La canna fumaria, data la vetustà del camino, necessita di una verifica integrale che ne certifichi l'idoneità.
L'impianto elettrico, nonostante che l'ultimo controllo RaSi pare che sia stato eseguito nel 2009 (controllo periodico ogni 20 anni), si presenta al quanto mal ridotto, interruttori rotti e fili "volanti".
L'inquilina, la Signora CO 1 non ha accesso al quadro principale e contatore in quanto si trova in un locale chiuso e senza la possibilità d'accesso, in caso di corto circuito con conseguente stacco della corrente rimarrebbe senza possibilità di ripristinarla.
Vista la situazione è necessario ed auspicabile un nuovo controllo dell'impianto elettrico che lo verifichi integralmente (nuovo rapporto RaSi).
(…)
A fronte delle problematiche rilevate, l'ing. __________ ha concluso che:
La situazione globale della casa è problematica per una signora sola con neonato, senza entrare nell'ambito igienico sanitario, a mio modo di vedere il rischio residuo non è accettabile e necessita di un immediato intervento di risanamento affinché lo stabile abitativo sia messo in sicurezza.
d. Recepito il rapporto dell'ing. __________, con decisione dell'11 marzo/4 aprile 2019 il Municipio ha dichiarato inabitabile l'immobile al mapp. __________, riservandosi inoltre la facoltà di avviare una procedura contravvenzionale nei confronti di RI 1 e RI 2 per la presunta manomissione del sigillo che certifica l'avvenuta chiusura dell'allacciamento dello stabile alla rete dell'acqua potabile. La decisione municipale, fondata sull'art. 15 del regolamento sull'igiene del suolo e dell'abitato del 14 ottobre 1958 (RISA; RL 831.350), è stata dichiarata immediatamente esecutiva.
B. a. Con decisione del 14 giugno 2019 (n. 39), il Presidente del Consiglio di Stato ha respinto l'istanza provvisionale volta a ottenere l'effetto sospensivo all'impugnativa presentata da RI 1 e RI 2 contro la risoluzione municipale.
b. Con giudizio del 29 gennaio 2020, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, confermando il provvedimento del Municipio.
Ripercorse anzitutto le verifiche esperite dall'ing. __________ e le ulteriori risultanze istruttorie, il Governo ha concluso che la risoluzione municipale si fonderebbe su criteri pertinenti e giustificati, sarebbe sorretta da interessi pubblici prevalenti, nonché proporzionata. A titolo abbondanziale, l'Esecutivo cantonale ha indicato che restava impregiudicato il diritto degli interessati di apportare i necessari correttivi volti a mettere in sicurezza l'abitazione e, previo esame dell'Autorità, richiederne l'abitabilità.
C. Contro il predetto giudizio governativo, RI 1 e RI 2 si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato con contestuale ripristino dell'abitabilità dell'immobile.
Anzitutto, lamentano una violazione del loro diritto di essere sentiti, posto che il sopralluogo dell'8 febbraio 2019 sarebbe avvenuto in loro assenza. Di seguito, sostengono che la decisione municipale sarebbe sproporzionata, arbitraria, lesiva del principio della buona fede e del divieto di formalismo eccessivo. A sostegno delle loro tesi, argomentano che il rapporto redatto dall'ing. __________ sarebbe errato, in quanto indicherebbe a torto che il camino è aperto e che non sarebbe rispettata la lunghezza minima (0.4 m) della protezione anteriore, nonché incompleto, posto che non spiegherebbe le misure di ripristino da adottare. Sostengono poi che le problematiche riscontrate concernerebbero piccole sistemazioni/riparazioni normalmente a carico dell'inquilino. Inoltre, asseriscono che la problematica del camino e della relativa canna fumaria non sarebbe stata menzionata nella decisione del 23 gennaio 2020 del Pretore di Vallemaggia emessa nell'ambito del procedimento civile tra RI 1 e CO 1 (inc. __________). Oltre a ciò, lamentano una perdita economica di fr. 54'000.- in relazione alle pigioni non incassate (locazione di tre anni), che potrebbe raggiungere fr. 180'000.- se si considera una locazione decennale. Infine, sostengono che la decisione di inabitabilità non potrebbe nemmeno basarsi sulla successiva perizia redatta in data 17 giugno 2019 dall'ing. __________, ritenuto che la stessa sarebbe stata intimata ai ricorrenti soltanto tre mesi dopo la risoluzione municipale e che richiederebbe misure di risanamento non necessarie per un edificio esistente.
D. a. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
A identica conclusione perviene il Municipio, con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.
I Servizi generali del Dipartimento del territorio formulano diverse osservazioni. In particolare, rilevano che la decisione municipale sarebbe idonea a conseguire l'obiettivo di tutelare la sicurezza delle persone.
CO 1 è rimasta silente.
b. Con la replica, i ricorrenti approfondiscono le loro tesi. In particolare, sostengono che il Municipio, prima di ordinare l'inabitabilità, avrebbe dovuto impartire loro un termine per effettuare le riparazioni.
Con la duplica, il Municipio e i Servizi generali del Dipartimento del territorio si riconfermano nelle proprie posizioni. Il Consiglio di Stato e CO 1 sono invece rimasti silenti.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). A una valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3 e rimandi), le prove sollecitate dai ricorrenti (sopralluogo, richiamo dalla Pretura di Vallemaggia degli incarti civili) non appaiono idonee ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio. La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge infatti sufficientemente dalle tavole processuali. Ininfluenti sono inoltre gli esiti del procedimento civile in materia di locazione tra RI 1 e CO 1 (inc. __________).
2.1. Secondo costante giurisprudenza, la natura e i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito ancorato in quest'ultima norma assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima che sia presa una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica e comprende tutte quelle facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa far valere efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 136 I 265 consid. 3.2, 135 II 286 consid. 5.1). Tra queste, il diritto di consultare l'incarto, di offrire mezzi di prova su punti rilevanti e di partecipare alla loro assunzione o perlomeno di potersi esprimere sui risultati in quanto possano influire sul giudizio che dovrà essere reso (cfr. DTF 144 I 11 consid. 5.3 con rinvii, 140 I 99 consid. 3.4; STF 1C_305/2020 del 24 agosto 2020 consid. 2.2; STA 90.2017.5 del 20 luglio 2018 consid. 3.1 e rif.).
2.2. La violazione del diritto di essere sentito implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di successo nel merito (cfr. DTF 144 I 11 consid. 5.3, 137 I 195 consid. 2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1). Il Tribunale federale ritiene tuttavia che una violazione del diritto di essere sentito può essere sanata nell'ambito di una procedura ricorsuale, quando l'interessato ha avuto la possibilità di esprimersi dinnanzi a un'autorità di ricorso che dispone del medesimo potere d'esame dell'autorità decidente. La sanatoria è di regola esclusa se il difetto è particolarmente grave. Si può nondimeno prescindere da un rinvio all'istanza precedente, anche se la lesione è di una certa gravità, quando esso costituisca una formalità priva di senso e porti a inutili ritardi, inconciliabili con l'altrettanto importante interesse della parte toccata a un giudizio celere (cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V 117 consid. 4.2.2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi).
2.3. In concreto, il sopralluogo dell'8 febbraio 2019 è stato esperito dall'ing. __________ e dal tecnico comunale in assenza dei proprietari dell'immobile (cfr. verbale di sopralluogo dell'8 febbraio 2019). Nemmeno risulta che gli esiti del sopralluogo siano stati trasmessi successivamente ai ricorrenti per osservazioni, prima che il Municipio rendesse la propria decisione. Agendo in tal modo, l'Esecutivo comunale ha indubitabilmente violato il loro diritto di essere sentiti.
Nelle circostanze concrete, la violazione del diritto di essere sentiti può comunque essere considerata sanata, ritenuto che gli insorgenti hanno potuto impugnare la decisione municipale dinnanzi al Consiglio di Stato, dotato di pieno potere cognitivo. In particolare, nell'ambito della procedura ricorsuale, il Governo ha ripetuto il sopralluogo all'abitazione dei ricorrenti, a cui ha partecipato (pure) RI 1 (cfr. verbale di sopralluogo dell'11 giugno 2019). La questione non merita in ogni caso ulteriore disamina, atteso che l'ordine municipale e il giudizio governativo che lo conferma vanno comunque annullati.
3.2. Giusta l'art. 41a LE, le norme sulla Polizia del fuoco hanno per scopo la prevenzione degli incendi nell'ambito edilizio (cpv. 1). La loro applicazione è esercitata dal comune con il concorso del Cantone (cpv. 2). In particolare, il Municipio effettua, a scadenze regolari, controlli sul rispetto delle prescrizioni, sull'efficienza e sul funzionamento dei dispositivi antincendio, esigendo, se del caso, i provvedimenti necessari al ripristino della situazione legale (art. 44a cpv. 2 lett. b del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE, RL 705.110). Applicabili sono, in base all'art. 41d cpv. 1 LE, le norme tecniche fissate dal Consiglio di Stato (cfr., al riguardo, art. 44c cpv. 1 RLE).
Secondo gli art. 41d cpv. 3 LE e 44d RLE (in combinazione con l'allegato 4 del RLE), alle domande per la costruzione, la ricostruzione e la riattazione di edifici di uso collettivo, quali istituiti di cura, scuole, alberghi, fabbriche, empori, sale di svago, come pure quelli concernenti edifici di grande mole, costruzioni sotterranee e impianti per il deposito di carburanti e gas, deve essere annesso un attestato, rilasciato da un tecnico riconosciuto nel campo specifico della polizia del fuoco, che certifichi che il progetto è allestito conformemente alle norme tecniche in materia emanate dal Consiglio di Stato. Per gli altri edifici ed impianti è invece sufficiente presentare un certificato di collaudo prima dell'uso dell'opera (art. 41d cpv. 4 LE e 44e RLE).
Per l'art. 41g cpv. 1 LE, gli edifici e gli impianti esistenti prima dell'entrata in vigore della modifica di legge, ossia anteriori al 1° gennaio 1997 (cfr. BU 1996, 735), sono soggetti al diritto precedente. Per "diritto precedente", s'intende sostanzialmente la legge sulla polizia del fuoco del 13 ottobre 1949 (vLPF; BU 1949, 135), il cui art. 13 abilitava il Municipio ad intervenire d'ufficio nei confronti di proprietari di stabili per obbligarli a prendere le misure necessarie per eliminare evidenti rischi d'incendio o di esplosione (cfr. STA 52.2007.137 del 5 giugno 2007 consid. 2.2, 52.2007.143 del 1° giugno 2007 consid. 2.2, 52.2007.136 del 1° giugno 2007 consid. 2.2, 52.1999.61 del 1° giugno 1999). Anche questi edifici ed impianti devono tuttavia essere adeguati alle nuove disposizioni in caso di riattazione, di trasformazione o di ricostruzioni e di ampliamenti (cpv. 2), a meno che non si tratti di interventi di modesta entità che non incidono sulla sicurezza dell'edificio o dell'impianto (cpv. 3). Riallacciandosi all'elencazione dell'art. 44d RLE (e dell'allegato 4 del RLE), l'art. 44g cpv. 1 RLE impone poi al proprietario di questa particolare tipologia di edifici ed impianti (edifici ed impianti esistenti ad uso collettivo) realizzati prima del 1° gennaio 1997, che dovessero costituire un reale pericolo per le cose e le persone secondo il diritto precedente, di adattare i medesimi (almeno) secondo un concetto di protezione che renda accettabile il rischio residuo. Tale obbligo di risanamento decade unicamente se il proprietario dimostra mediante perizia che il rischio è accettabile, potendo il Municipio in tal caso concedere esenzioni all'adeguamento (cpv. 2).
Dall'insieme delle norme summenzionate emerge che per gli edifici ed impianti ad uso collettivo esistenti prima dell'entrata in vigore degli art. 41a - 41g LE il Municipio può esigere la presentazione di un attestato di conformità alle prescrizioni di sicurezza antincendio vigenti soltanto in caso di riattazione, trasformazione o di ricostruzioni e ampliamenti. Per tutti quegli edifici ed impianti esistenti che non formano oggetto di interventi di natura edilizia, il Municipio non può pertanto pretendere la presentazione di un attestato di conformità. Può soltanto imporre le opere necessarie per eliminare evidenti rischi d'incendio (cfr. art. 13 LPF) e, nel caso di edifici o impianti ai sensi degli art. 41d cpv. 3 LE e 44d RLE che presentano un reale pericolo per le cose e le persone secondo il diritto precedente, per adattarli secondo un concetto di protezione che renda accettabile il rischio residuo (art. 44g cpv. 1 RLE). Va da sé che l'accertamento dell'esistenza di questi presupposti incombe all'Esecutivo comunale: spetta a quest'ultimo dimostrare che sussiste un evidente rischio d'incendio, rispettivamente che la costruzione rappresenta un reale pericolo per le persone e le cose (STA 52.1999.61 citata).
3.3. In concreto, sulla base del rapporto allestito dall'ing. __________, il Municipio ha revocato il permesso d'abitabilità allo stabile in questione. Tale provvedimento equivale(va) in sostanza ad un divieto - di natura cautelare - di utilizzare lo stabile fintanto che non venissero/vengano risolte le problematiche riscontrate. Lo si deduce anche dalla considerazione effettuata a titolo abbondanziale dal Governo, secondo cui sta(va) agli interessati di apportare i necessari correttivi volti a mettere in sicurezza l'abitazione e, previo esame dell'Autorità, richiedere poi di nuovo il rilascio del permesso d'abitabilità. Sennonché, lo stabile in questione è certamente anteriore al 1° gennaio 1997 e non era oggetto di alcuna domanda di costruzione. In quanto tale, sfugge alle nuove disposizioni. Non trattandosi di un edificio ai sensi degli art. 41d cpv. 3 LE e 44d RLE, l'art. 44g RLE non gli era/è applicabile (STA 52.2004.174 del 7 settembre 2004). La fattispecie era/è quindi retta esclusivamente dal diritto previgente, segnatamente dall'art. 13 vLPF. Spetta(va) pertanto all'autorità comunale di dimostrare che erano/sono date le premesse per esigere l'adozione di provvedimenti volti ad eliminare rischi evidenti d'incendio, rispettivamente per vietare cautelarmente, stante la particolare gravità dei difetti, l'utilizzo dell'abitazione nella sua integralità. Il Municipio non ha tuttavia per nulla dimostrato che l'immobile costituiva/costituisce un pericolo concreto, imminente e non altrimenti evitabile (cfr. Messaggio citato, commento ad art. 41g, pag. 6), tale da giustificare la decisione avversata. Il rapporto su cui si è fondato si limita in effetti ad evidenziare che il camino, completamente aperto, non rispetterebbe le direttive vigenti concernenti la distanza di protezione verso il materiale combustibile [cfr. cifra 4 e relativo disegno in appendice della Nota esplicativa antincendio Caminetti {103-15it} emanata dall'Associazione degli istituti cantonali di assicurazione antincendio {AICAA} il 1° gennaio 2015]. Disattenzione, questa, che, come detto sopra, non comporta di principio un obbligo di adeguamento. Rileva inoltre che la canna fumaria, data la vetustà del camino, necessiterebbe di una verifica integrale che ne certifichi l'idoneità e che l'impianto elettrico, al quanto mal ridotto (con interruttori rotti e fili volanti), dovrebbe essere sottoposto ad un nuovo controllo RaSi, nonostante che apparentemente l'ultimo controllo RaSi sarebbe stato eseguito nel 2009 (con validità ventennale). Constatazioni, queste, che a loro volta non attesta(va)no l'esistenza di evidenti rischi d'incendio e che, in quanto tali, avrebbero semmai giustificato, tenuto conto del principio di proporzionalità, la fissazione di un termine per effettuare le ulteriori, opportune verifiche e le riparazioni necessarie, rispettivamente, tutt'al più, un divieto d'uso temporaneo del camino. Stando così le cose, non porta ad altra conclusione la circostanza che l'autore del rapporto, nel quale non si trova peraltro alcun cenno all'esigenza di ordinare l'immediata inabitabilità dell'abitazione, abbia ritenuto, invero senza fornire particolari spiegazioni e senza elaborare un concetto di protezione contro gli incendi volto a realizzare le misure necessarie per ridurre il rischio residuo ad un livello accettabile (cfr., sul tema, STA 52.2007.143 del 1° giugno 207 consid. 3.2), che la situazione globale della casa fosse problematica per una signora sola con neonato e che il rischio residuo non fosse (più) accettabile. Nozione, quest'ultima, che di principio concerne gli edifici ed impianti ai sensi degli art. 41d cpv. 3 LE e 44d RLE e che non trova quindi diretta applicazione nel caso di specie.
Ne consegue che il ricorso va accolto, annullando la decisione municipale dell'11 marzo/4 aprile 2019 e quella governativa che la conferma, siccome lesive del diritto, in particolare sotto il profilo del principio di proporzionalità. Resta impregiudicata la facoltà del Municipio di approfondire gli accertamenti e di poi adottare, in quanto ancora necessario, gli opportuni provvedimenti.
4.2. Dato l'esito, si prescinde dalla tassa di giustizia, ritenuto che il CO 2 ne va esente (art. 47 cpv. 6 LE). Quest'ultimo, intervenuto d'ufficio e dunque all'origine del procedimento, rifonderà tuttavia ai ricorrenti, patrocinati in questa sede, una congrua indennità per ripetibili per questa istanza (art. 49 cpv. 1 LE).
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza, il giudizio del 29 gennaio 2020 del Consiglio di Stato (n. 482) e la decisione dell'11 marzo/4 aprile 2019 del Municipio di Cevio sono annullati.
Agli insorgenti va retrocesso l'importo di fr. 1'800.- versato a titolo di anticipo delle presumibili spese processuali.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere