Incarto n. 52.2019.326
Lugano 9 novembre 2022
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 28 giugno 2019 di
RI 1 patrocinato daPA 1
contro
la decisione del 29 maggio 2019 dell'Autorità di vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario con la quale è stato negato all'insorgente il rilascio dell'autorizzazione in deroga per esercitare la professione di fiduciario commercialista a favore di una seconda società;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è titolare di un'autorizzazione per l'esercizio della professione di fiduciario commercialista e immobiliare ed è regolarmente iscritto come tale all'albo professionale dei fiduciari dal 22 ottobre 1986; attualmente egli lavora presso la società fiduciaria __________ Sagl di __________, quale fiduciario autorizzato, nonché presidente della gerenza. Atteso che, a seguito di eventi che non è necessario qui ripercorrere, __________ SA - società che svolge attività da fiduciario commercialista - si trovava priva al suo interno di un fiduciario autorizzato, dopo una copiosa corrispondenza tra l'Autorità di vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario (Autorità di vigilanza) e il presidente della gerenza della predetta società, il 22 marzo 2019 RI 1 ha domandato all'autorità il rilascio di un'autorizzazione, in deroga all'art. 6 cpv. 3 della legge cantonale sull'esercizio delle professioni di fiduciario del 1° dicembre 2009 (LFid; RL 953.100), per esercitare la professione anche presso la __________ SA.
B. In disaccordo con le modalità di collaborazione con la seconda entità fiduciaria proposte dall'istante, il 13 maggio 2019 l'Autorità di vigilanza ha preavvisato negativamente la richiesta di RI 1 ritenendo non date le condizioni per la concessione della stessa.
Sollecitata a emanare un provvedimento formale, con decisione del 29 maggio 2019 la medesima autorità ha ribadito il proprio diniego. A suo giudizio, le modalità di collaborazione proposte tra fiduciario e società fiduciaria, segnatamente la stipulazione di un contratto di collaborazione per una percentuale di occupazione del 10-15% con una remunerazione di fr. 550.-, non erano idonee a garantire un controllo effettivo della seconda società.
C. Avverso quest'ultima pronuncia, RI 1 si aggrava dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e il rilascio della controversa autorizzazione. Egli sostiene, in estrema sintesi, che le condizioni poste dall'autorità di prime cure per concedere la deroga richiesta violino la libertà economica e il principio di proporzionalità, nonché altri diritti costituzionali.
D. In sede di risposta l'Autorità di vigilanza chiede che il ricorso sia respinto, adducendo una serie di argomentazioni di cui si dirà - ove necessario - in seguito.
E. Con replica e duplica le parti si sono confermate nelle loro rispettive argomentazioni e domande di giudizio. Mediante scritto del 25 settembre 2019 RI 1 ha altresì trasmesso a questo Tribunale il contratto di lavoro di medesima data stipulato con la __________ SA, documento in merito al quale l'autorità ha preso posizione.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 28 cpv. 1 LFid. La legittimazione del ricorrente, direttamente e personalmente toccato dalla decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), è certa. Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. Il giudizio può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
Nel Canton Ticino le attività di fiduciario commercialista e fiduciario immobiliare, svolte per conto di terzi a titolo professionale, sono soggette ad autorizzazione (cfr. art. 1 cpv. 1 LFid); l'autorizzazione può essere rilasciata solo a persone fisiche e ha carattere personale (art. 1 cpv. 2 LFid). Giusta l'art. 6 LFid le persone giuridiche, le società di persone e le ditte individuali possono esercitare le attività disciplinate dalla legge se al loro interno opera almeno un fiduciario autorizzato, il quale deve svolgere l'attività professionale nell'azienda ed avere diritto di firma iscritto nel Registro di commercio (cpv. 1), nonché rivestire determinati ruoli all'interno dell'azienda (cpv. 2). Un fiduciario autorizzato può essere responsabile di una sola persona giuridica, società di persone o ditta individuale attiva nel campo fiduciario salvo eccezioni pronunciate dall'autorità di vigilanza (art. 6 cpv. 3 LFid). L'Autorità di vigilanza ha adottato la direttiva n. 1 del 28 maggio 2019, in vigore dal 1° giugno 2019, per disciplinare con precisione il rilascio della deroga all'autorizzazione ai sensi della LFid.
3.1. Come accennato in narrativa, il ricorrente, che non mette direttamente in discussione la facoltà del Cantone Ticino di sottoporre l'esercizio dell'attività di fiduciario ad autorizzazione, contesta le condizioni poste dall'Autorità di vigilanza per il rilascio di un'autorizzazione in deroga ai sensi dell'art. 6 cpv. 3 LFid, segnatamente il requisito riferito alla stipula di un contratto di lavoro con una percentuale di impiego almeno al 50% e una remunerazione consona al ruolo svolto dal fiduciario, che reputa eccessivamente rigido e schematico, nonché privo di base legale. Atteso che l'attività del fiduciario autorizzato viene svolta anche scegliendo, istruendo e controllando i dipendenti, egli ritiene che per società di piccole dimensioni, come quella in esame, sia necessario - per garantire un esercizio corretto della professione - un tempo nettamente inferiore rispetto a entità di dimensioni medio/grandi, per cui la percentuale di impiego minima del 50% imposta dall'autorità risulterebbe sproporzionata. Segnala in questo senso che la __________ SA è attiva unicamente nel settore commerciale, gestisce un numero modesto di mandati, tutti di facile amministrazione, la cifra d'affari sarebbe negli anni diminuita e la società non conseguirebbe utili; indica poi di conoscere personalmente i dipendenti della stessa, i quali disporrebbero di competenze adeguate per lo svolgimento delle semplici mansioni previste. Ritiene pertanto che un grado di occupazione del 10-15%, corrispondente a circa 5-7 ore di lavoro a settimana, sia sufficienti per svolgere efficacemente l'attività fiduciaria a favore dei clienti di __________ SA, e meglio per svolgere personalmente le mansioni necessarie e seguire il personale per i compiti a questo delegati. A fronte dell'attività ridotta svolta dalla fiduciaria non si giustificherebbe poi di percepire una remunerazione elevata, compenso che d'altronde non potrebbe essere stabilito facendo riferimento al contratto normale di lavoro per gli impiegati di commercio nelle fiduciarie (CNL) vista la differenza nelle modalità retributive tra tale categoria di dipendenti e i liberi professionisti, i cui ricavi possono variare molto in funzione del tipo di attività svolta. Benché l'insorgente abbia in definitiva stipulato con la __________ SA un contratto di lavoro, egli contesta che la collaborazione tra fiduciario e società fiduciaria debba obbligatoriamente avvenire in questa forma contrattuale, sostenendo che un contratto di mandato permetterebbe invece di garantire una maggior indipendenza del fiduciario rispetto all'attività societaria. Quale indipendente, d'altra parte, egli ritiene di essere libero di decidere autonomamente la forma e la remunerazione per i servizi da lui prestati. Afferma poi che il suo impegno presso la società __________ Sagl, lavoro svolto a tempo parziale, gli permetterebbe di intraprendere un'altra attività presso una seconda entità di dimensioni limitate. Propone pertanto di stipulare sotto la sua responsabilità i contratti di mandato conferiti alla __________ SA e affidare i compiti esecutivi ai dipendenti della stessa, controllandone l'esecuzione e svolgendo personalmente le mansioni necessarie. Egli ritiene in conclusione di disporre di tutti i requisiti e dell'esperienza necessari a garantire un'attività irreprensibile della società e propone, a comprova della corretta gestione dei mandati fiduciari, di fornire all'autorità rapporti trimestrali dell'attività svolta da __________ SA sotto la sua responsabilità
3.2. In primo luogo, per quanto concerne l'asserita (e poco motivata) assenza di una base legale, va rilevato che la restrizione alla libertà economica del ricorrente consiste nell'obbligo di essere responsabile di una sola entità aziendale attiva in ambito fiduciario, così come prescritto dalla LFid stessa, base legale in senso formale (cfr. STF 2C_204/2010 del 24 novembre 2011 consid. 6.1). La norma in questione contempla comunque la possibilità di concedere delle eccezioni a questa regola, senza tuttavia specificare le condizioni in virtù delle quali può essere autorizzato un alleggerimento della suddetta limitazione; esigenze che sono invece stabilite dall'Autorità di vigilanza, la cui prassi è stata concretizzata mediante la direttiva n. 1 del 28 maggio 2019, in vigore dal 1° giugno 2019. Al di là delle condizioni specifiche poste dall'autorità (per prassi o tramite ordinanza), di cui si dirà in seguito, va anzitutto rammentato che lo scopo della restrizione sancita dall'art. 6 cpv. 3 LFid è quello di garantire che ogni studio fiduciario sia effettivamente controllato da una persona in possesso della relativa autorizzazione cantonale (cfr. STF 2C_204/2010 del 24 novembre 2011 consid. 6.1.1 e 6.1.3). In questo senso la predetta norma predispone un meccanismo di verifica facilmente attuabile e capace di garantire che il titolare dell'autorizzazione sia realmente responsabile dell'attività fiduciaria, sia nel caso in cui viene svolta in proprio, sia nel caso in cui è esercitata in forma societaria (STF 2C_204/2010 del 24 novembre 2011 consid. 6.1.2) e come tale essa è sorretta da un sufficiente interesse pubblico. Atteso che un'applicazione troppo rigorosa di tale regola potrebbe in alcuni casi portare e dei risultati in contrasto con il principio di proporzionalità, la facoltà di concedere una deroga - benché non automatica o certa a priori - permette di regolarizzare la posizione di quei fiduciari che, seppur attivi in più società fiduciarie, esercitano un controllo concreto e diligente delle stesse. La deroga resta ad ogni modo una misura di carattere eccezionale che, negli intendimenti del legislatore, deve unicamente evitare il verificarsi di determinati casi di rigore che penalizzerebbero senza sufficienti ragioni l'esercizio della professione (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 5896 del 6 marzo 2007 sulla revisione della LFid e relativo rapporto del 18 novembre 2009 della Commissione legislativa). Orbene, indipendentemente dall'adempimento o non delle specifiche condizioni poste dall'autorità, sono piuttosto le motivazioni e l'impostazione prospettata dal ricorrente per lo svolgimento dell'attività fiduciaria a non apparire conformi allo spirito della LFid e di riflesso a determinare che nello specifico non si sia affatto in presenza di una situazione di rigore suscettibile di giustificare la concessione di una deroga al principio prescritto dall'art. 6 cpv. 3 di quest'ultima legge. Egli sostiene infatti di esercitare la sua attività lavorativa principale presso la __________ Sagl a tempo parziale, per cui dispone di un tempo residuo libero da impegni professionali, che può dedicare per lo svolgimento di un'altra attività nel settore fiduciario a tempo parziale. Ora, dai materiali legislativi si evince che la casistica presa in considerazione e in ragione della quale il Legislatore cantonale ha ritenuto necessario prevedere la deroga in oggetto, concerne prevalentemente quelle situazioni in cui un fiduciario, per necessità di natura operativa, agisce tramite più soggetti giuridici, benché poi gestiti da un'unica struttura organizzativa (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 5896 del 6 marzo 2007 sulla revisione della LFid pag. 16 e relativo rapporto del 18 novembre 2009 della Commissione legislativa, pag. 8). Esigenze, quelle appena esposte, che in specie non si ravvedono atteso che la motivazione addotta dal ricorrente è quella di voler aumentare la sua percentuale di lavoro, ciò che d'altronde può facilmente ottenere senza ricorrere alla deroga richiesta (ad esempio aumentando il grado di occupazione presso la __________ Sagl), e - quantomeno implicitamente - di voler agevolare la __________ SA la quale, invero già dal 2018, esercita la professione senza disporre al suo interno di un fiduciario autorizzato. L'insorgente, in sostanza, non ha alcun bisogno di una seconda entità fiduciaria per esercitare la propria professione né per aumentare la sua percentuale di impiego (oltretutto solo del 10-15%), tant'è che egli da molto tempo svolge l'attività tramite un'unica società, per cui anche dal profilo della proporzionalità il diniego che gli è stato opposto non lo limita in modo particolarmente marcato nella sua libertà economica; è semmai la __________ SA a necessitare (anche con una certa urgenza) di un fiduciario autorizzato per poter continuare a gestire i mandati di natura fiduciaria affidatile. Occorrenza a cui però non si può provvedere utilizzando l'istituto della deroga alla regola sancita dall'art. 6 cpv. 3 LFid al fine di eludere o alleggerire, anche solo provvisoriamente, il regime autorizzativo previsto dalla LFid per questo genere di attività. Per continuare a esercitare la professione di fiduciario commercialista nel rispetto delle leggi vigenti, la __________ SA deve dotarsi della necessaria struttura organizzativa, la quale comporta la presenza nel suo organico di un proprio fiduciario commercialista autorizzato a cui spetta il compito di gestire in maniera effettiva e costante nel tempo le proprie attività in questo specifico settore. Già per queste ragioni, la decisione di negare l'autorizzazione in deroga non presta il fianco a critiche e come tale va confermata in quanto rispettosa della legge e della garanzia costituzionale della libertà economica.
3.3. Va poi rilevato che le condizioni minime per l'ottenimento di una deroga, ora previste dall'art. 4 della direttiva a tal proposito emanata dall'Autorità di vigilanza, appaiono tutto sommato pertinenti e in linea con gli intendimenti del Legislatore. Le stesse perseguono infatti un fine anti elusivo e sono volte a dimostrare, laddove la rigorosa applicazione della restrizione sancita dall'art. 6 cpv. 3 LFid dovesse condurre a dei risultati in contrasto con il principio di proporzionalità e con lo spirito della legge, che il fiduciario che chiede di poter essere eccezionalmente autorizzato a fungere da responsabile di più di una persona giuridica, società di persone o ditta individuale attiva nel campo fiduciario ricopra in ciascuna di esse questa sua funzione in modo effettivo e costante. Da qui dunque l'esigenza di definire contrattualmente il ruolo che il fiduciario dovrà ricoprire nelle varie ditte di cui è responsabile, di pretendere da parte sua un impegno di una certa rilevanza, espresso sia in termini di percentuale di lavoro che di remunerazione (cfr. art. 4 cpv. 1 lett. b della direttiva), nonché di regolare il suo potere di firma a livello di Registro di commercio (cfr. art. 4 cpv. 1 lett. d). Si tratta infatti di elementi che permettono di valutare - quantomeno quali indizi da vagliare alla luce delle circostanze concrete del caso (cfr. art. 4 cpv. 1 ultima frase della direttiva)
4.2. Visto l'esito, la tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente (art. 47 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera