Incarto n. 52.2018.42
Lugano 21 dicembre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 15 gennaio 2018 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la risoluzione del 22 novembre 2017 (n. 5175) con cui il Consiglio di Stato gli ha attribuito la funzione di Appuntato e lo ha iscritto nella classe 5 con 10 aumenti a partire dal 1° gennaio 2018;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione del 13 luglio 2010 il Consiglio di Stato ha assunto RI 1 quale Aspirante gendarme presso la Polizia cantonale. Dopo aver frequentato la scuola cantonale di Polizia, il 1° luglio 2012 è stato promosso nella funzione di Gendarme ed è stato inserito nella classe 23 prevista dal sistema salariale vigente fino al 31 dicembre 2017 (cfr. legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954; vLStip; BU 1954, 255) con 3 aumenti. Negli anni 2013, 2014 e 2015 egli ha regolarmente beneficiato dell'aumento annuale di stipendio.
B. a. Il 15 dicembre 2015 il Gran Consiglio ha approvato il preventivo per l'anno 2016. Anticipando parzialmente quanto previsto nella nuova normativa salariale che sarebbe entrata in vigore da lì a breve e nella necessità di contenere il disavanzo statale, anche la spesa riguardante il personale è stata rivista verso il basso con l'introduzione di misure puntuali e di misure strutturali segnatamente l'allineamento delle date degli scatti automatici al 1° gennaio e la sospensione degli avanzamenti, delle promozioni in classi tra parentesi, delle promozioni a funzioni superiori disciplinate da regolamenti specifici e quella della carriera dei docenti per l'anno scolastico 2016/2017 (cfr. messaggio n. 7121 del 29 settembre 2015 del Consiglio di Stato relativo al preventivo 2016, punto n. 2.4. pag. 33 e seg.; cfr. per la modifica della legislazione sugli stipendi BU 7/2016 del 9 febbraio 2016 pag. 63 e seg. e la NAP 103/2015 della seduta del Consiglio di Stato del 9 settembre 2015).
b. L'adozione di tali misure ha comportato per RI 1 il posticipo di 6 mesi, al 1° gennaio 2017, della sua promozione ad Appuntato. Da quella data egli ha percepito uno stipendio annuo di fr. 79'936.- dato dall'inserimento nella classe 24 con i 6 aumenti sin lì maturati.
C. a. L'11 aprile 2016 il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. Per quanto qui di interesse, a fronte di aumenti annuali automatici e una carriera salariale assai breve (10 - 15 anni), l'Esecutivo cantonale prospettava un numero di aumenti maggiore rispetto al sistema a quel momento in vigore (24 aumenti per tutte le 20 classi), così come aumenti più marcati ad inizio carriera e una progressione più lenta in seguito.
b. La nuova legge stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con abrogazione della precedente.
c. Conformemente a quanto stabilito dall'art. 2 cpv. 1 LStip, l'11 luglio 2017 il Governo ha emanato il regolamento concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello Stato (RClass; RL 173.310), stabilendo la pianta organica e la classificazione degli impiegati. Ad ogni funzione è stata assegnata una determinata classe di stipendio. Alla funzione di Appuntato è stata attribuita la classe 5, con un reddito minimo di fr. 61'446.- e un massimo di fr. 96'278.- annui.
D. Dopo aver informato l'interessato delle modalità di aggancio al nuovo sistema salariale, con risoluzione del 22 novembre 2017 il Consiglio di Stato ha confermato la funzione di RI 1 quale Appuntato e, sulla base dell'ultimo stipendio percepito, lo ha iscritto nella nuova classe 5 con 10 aumenti per un salario annuo lordo di fr. 80'313.-.
E. a. RI 1 ha adito il Tribunale cantonale amministrativo contro quest'ultimo atto dell'autorità di nomina, del quale ha chiesto l'annullamento e la modifica nel senso di riconoscergli, a partire dal 1° gennaio 2018, la classe 5 con 11 aumenti. Egli ritiene anzitutto che la decisione impugnata non poggi su una valida base legale dato che, quando questa è stata emanata, la nuova legislazione sugli stipendi non era ancora in vigore. Osserva poi che sotto l'egida del precedente sistema salariale egli avrebbe beneficiato dal 1° gennaio 2018 di un ulteriore aumento (automatico) di stipendio, passando così alla classe 24 con 7 aumenti per un salario di fr. 81'674.- annui. La trasposizione nel nuovo sistema retributivo avrebbe dovuto tenere conto di tale aumento e pertanto l'aggancio avrebbe dovuto avvenire nella classe 5 con 11 aumenti (fr. 81'864.- all'anno) anziché i 10 riconosciuti. La decisione sarebbe quindi lesiva dei principi della parità di trattamento, della garanzia dei diritti acquisiti e della buona fede, anche in considerazione delle misure di risparmio subite nell'anno 2016. Altri collaboratori toccati dalle misure di risparmio avrebbero del resto avuto un adeguamento salariale retroattivo a compensazione delle misure di risparmio.
b. Al ricorso si è opposto il Consiglio di Stato. Ricordato il percorso professionale del ricorrente, ha ritenuto che l'aggancio sia avvenuto in modo corretto sulla base dell'ultimo stipendio percepito dal dipendente nel 2017 e in conformità con quanto stabilito dall'art. 41 cpv. 1 LStip.
c. In replica e in duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dalla documentazione prodotta dalle parti.
Anzitutto deve essere respinta la critica ricorsuale secondo cui la decisione impugnata del 22 novembre 2017, emanata allorquando le nuove normative concernenti la retribuzione dei dipendenti statali non erano ancora applicabili, sarebbe priva di base legale. Non si vede infatti quale ragionevole e legittimo motivo avrebbe dovuto trattenere l'autorità di nomina dal comunicare anticipatamente le modifiche del rapporto di lavoro del collaboratore (funzione, classificazione e retribuzione), chiaramente con effetto solo a partire dal 1° gennaio 2018, data alla quale la nuova legislazione sarebbe stata applicabile.
Il 1° gennaio 2018 nel Cantone Ticino è entrata in vigore la nuova normativa sugli stipendi dei dipendenti statali che ha abrogato la precedente del 1954. Nella nuova legge hanno trovato attuazione anche quei provvedimenti di risparmio nei confronti del personale statale, già anticipati nell'ambito dell'approvazione del Preventivo 2016 e per i quali il Consiglio di Stato nel messaggio n. 7121 del 29 settembre 2015 del Preventivo 2016 (pag. 33 e 34) così si era espresso:
"Un'altra misura strutturale riguarda l'allineamento delle date per gli scatti automatici all'01.01. di ogni anno, che anticipa ulteriori importanti modifiche della LStip, ed il relativo blocco per il 2016 degli scatti e degli avanzamenti. Questa si traduce in un generale allineamento degli scatti e degli avanzamenti degli impiegati a partire dal 2017, distinguendo tuttavia tra aumenti maturati entro la fine di giugno 2016, che verranno riconosciuti a partire dal 1° gennaio 2017, e aumenti maturati nel secondo semestre 2016 che verranno unicamente riconosciuti dal 1° gennaio 2018. Il relativo impatto finanziario è stimato in 4.2 milioni di franchi per il 2016 e ulteriori 2.0 milioni di franchi per il 2017.
Per il 2016 vengono inoltre bloccate le promozioni in classe tra parentesi nonché le promozioni in funzione superiore disciplinate dai regolamenti specifici concernenti la Divisione delle contribuzioni, la Polizia cantonale e l'Istituto delle assicurazioni sociali; l'impatto della misura è stimato in 0.55 milioni di franchi."
La vLStip (art. 8) è quindi stata modificata di conseguenza e, a titolo transitorio, il Gran Consiglio ha stabilito che gli aumenti annuali maturati tra il 1° gennaio 2016 e il 30 giugno 2016 sarebbero stati riconosciuti dal 1° gennaio 2017, mentre quelli maturati nella seconda metà del 2016 sarebbero stati corrisposti solo al 1° gennaio 2018 (BU 7/2016 pag. 64). Dal canto suo, il Consiglio di Stato, nell'ambito delle sue competenze circa i passaggi nelle classi superiori (art. 10 vLStip), ha adottato un'analoga norma transitoria per regolamentare gli avanzamenti e le promozioni maturati nel 2016 (NAP 103/2015).
Tali meccanismi di contenimento della spesa pubblica sono quindi stati trasposti anche nell'art. 41 LStip, norma transitoria che regola il passaggio dal vecchio sistema salariale a quello nuovo ora in vigore e che dispone quanto segue:
Art. 41 (Norma transitoria - adeguamento dei salari alle nuove classi)
1 Ai dipendenti viene garantito lo stipendio percepito al momento dell'entrata in vigore della presente legge.
2 Ai dipendenti con uno stipendio determinante inferiore a quello minimo della classe previsto per la funzione, lo stipendio sarà adeguato fino al raggiungimento di questo minimo.
3 Ai dipendenti con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel 2016 prevedevano un aumento o un avanzamento all'1.1.2017 per gli impiegati e all'1.9.2017 per i docenti, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. All'1.1.2018 per gli impiegati e all'1.9.2018 per i docenti lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova classe salariale ove questo sia previsto.
4 Agli impiegati con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel 2016 avrebbero consentito un aumento o un avanzamento dall'1.1.2018, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. Per essi all'1.1.2019 lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova classe salariale ove questo sia previsto.
5 I dipendenti al massimo della carriera, in classe speciale o con contratto speciale nel 2016, mantengono il medesimo stipendio nel 2017. Per essi all'1.1.2018 lo stipendio sarà adeguato all'aumento immediatamente superiore ove questo sia previsto.
La transizione dalla vecchia alla nuova scala, riprendendo anche i principi stabiliti nel Preventivo 2016, è stata così illustrata dal Governo nel citato messaggio della LStip (punto n. 7 pag. 12 e seg.):
"La nuova scala degli stipendi e i nuovi criteri remunerativi saranno applicati a tutti i dipendenti dello Stato a partire dall'entrata in vigore delle modifiche di legge proposte con il presente messaggio, tenendo comunque conto delle decisioni prese dal Parlamento per quanto attiene alle misure di contenimento dei costi legate al Preventivo 2016. Ricordiamo che in questo contesto il Parlamento ha deciso di allineare le date per gli scatti annuali e gli avanzamenti all'1.1. di ogni anno, stabilendo come norma transitoria una sospensione di questi aumenti nel 2016 e nel 2017. La norma prevede in particolare che gli aumenti che sarebbero maturati nel primo semestre 2016 saranno riconosciuti soltanto a partire dall'1.1.2017, mentre quelli che sarebbero maturati nel secondo semestre 2017 lo saranno soltanto a partire dall'1.1.2018. Per i docenti, la norma prevede la sospensione degli adeguamenti per l'anno scolastico 2016-2017 e la loro ripresa a partire dall'1.9.2017."
I cpv. 3 e 4 dell'art. 41 LStip devono quindi essere interpretati e applicati in relazione alle disposizioni scaturite dall'approvazione del Preventivo 2016, e, più precisamente, il cpv. 3 si applica ai dipendenti che avrebbero avuto diritto ad un aumento o avanzamento nel primo semestre del 2016, il cpv. 4 a quelli che invece l'avrebbero maturato nel secondo semestre di quell'anno, ai quali tuttavia è stato negato per le misure di risparmio attuate, secondo quanto stabilito nelle norme transitorie nel 2016 (BU 7/2016 e NAP 103/2015).
Sempre nello stesso messaggio della LStip così l'Esecutivo cantonale si esprimeva in merito al salario determinante per il passaggio dalla vecchia alla nuova scala stipendi (commento ad art. 41, pag. 23):
"La norma transitoria si prefigge di illustrare le modalità d'inserimento dei dipendenti dopo l'entrata in vigore della presente legge. Il salario versato a dicembre costituirà lo stipendio determinante per posizionare il dipendente nella nuova scala stipendi."
In sede di discussione, alcuni parlamentari avevano proposto di emendare l'art. 41 cpv. 3 e 4 LStip nel senso di riconoscere al momento dell'aggancio al nuovo sistema quell'aumento del quale i dipendenti avrebbero potuto beneficiare al 1° gennaio 2018 secondo il vecchio modello salariale e a partire da quell'importo calcolare lo stipendio sulla base della nuova scala. La proposta è tuttavia stata respinta poiché è stata ritenuta contraria alle decisioni del Preventivo 2016 e avrebbe comportato un mancato risparmio di circa 6.5 milioni di fr. La norma in questione è quindi stata approvata così come da progetto di legge (cfr. verbali del Gran Consiglio, anno 2016/2017, seduta XXVIII di giovedì 15 dicembre 2016, ad art. 41 cpv. 3 e 4).
dell'allineamento delle date delle promozioni. Al passaggio dal precedente sistema salariale a quello attualmente in vigore, egli rientrava dunque tra quei dipendenti in carriera, con aumento maturato nel primo semestre del 2016 ed effettivamente concessogli al 1° gennaio 2017 (NAP 103/2015 punto n. 3), per i quali l'aggancio alla nuova normativa è avvenuto nel 2018 (art. 41 cpv. 3 LStip) sulla base dello stipendio al 31 dicembre 2017. Il ricorrente è quindi stato correttamente inserito nella nuova classe 5 con 10 aumenti corrispondente a fr. 80'313.- annui (classe immediatamente superiore al suo precedente reddito di fr. 79'936.-). La decisione di ignorare l'ulteriore aumento che sarebbe maturato dal 1° gennaio 2018 se la precedente normativa fosse rimasta in vigore è perfettamente in linea con gli obiettivi di risparmio e di politica salariale fissati dall'autorità cantonale (in particolare: sospensione di aumenti/avanzamenti e passaggio al nuovo modello salariale con garanzia dello stipendio percepito in precedenza), correttamente trasposti nell'art. 41 LStip. Del resto, gli emendamenti avanzati in relazione ai cpv. 3 e 4 di questa norma, che andavano nella direzione auspicata dal ricorrente, sono stati chiaramente ed espressamente respinti dal Legislativo cantonale, poiché ritenuti contrari alle misure di risparmio toccanti il personale statale. Pertanto, come per tutti i dipendenti "agganciati" al 1° gennaio 2018, nel caso concreto lo stipendio determinante per il passaggio al nuovo modello salariale è l'ultimo percepito (31 dicembre 2017) e non prende rettamente in considerazione l'(ipotetico) aumento secondo la cessata legge. Da questo punto di vista la decisione governativa è quindi esente da ogni critica e deve essere confermata.
4.2. Anche la censura di violazione dei diritti acquisiti e del principio della buona fede non può trovare accoglimento. Anzitutto, si osserva che di principio le pretese pecuniarie dei dipendenti pubblici non fondano diritti acquisiti. Il rapporto di lavoro è regolato dalla legislazione in vigore al momento determinante e lo Stato è libero di rivedere unilateralmente in ogni momento la politica di impiego e salariale. I dipendenti pubblici non possono contare sul fatto che le disposizioni che regolano il loro statuto restino immutate nel tempo. È possibile ammettere dei diritti acquisiti in questo ambito solo se la legge regola una volta per tutte delle situazioni particolari, sottraendole agli effetti dei cambia- menti legislativi o, ancora, se sono state date assicurazioni precise in occasione dell'assunzione (DTF 143 I 65 consid. 6.2 e riferimenti; STF 8D_4/2017 del 26 aprile 2018 consid. 5.2, 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 6.2; Jasmin Malla in: Wolfgang Portmann/Felix Uhlmann [ed.], Bundespersonalgesetz, Zurigo 2013, n. 12 ad art. 15), evenienze queste ultime, che chiaramente non si verificano in concreto, né il ricorrente pretende invero il contrario. Nulla obbligava quindi lo Stato ad assicurare ai dipendenti il medesimo trattamento salariale così come avvenuto in precedenza, sicché nemmeno il principio della buona fede risulta in queste circostanze, violato.
4.3. Non trova miglior sorte nemmeno la critica di violazione del principio della parità di trattamento. Anzi, su questo punto il ricorso deve essere dichiarato irricevibile dato che non adempie i requisiti di motivazione di cui all'art. 70 cpv. 1 LPAmm. In effetti, non basta al ricorrente sollevare genericamente la critica appoggiandosi su di una sola circolare di servizio dove sono indicate le promozioni nella funzione di appuntato di alcuni collaboratori della Polizia e nulla più per trarre beneficio per la sua situazione. Ad ogni buon conto, si rileva che le situazioni che il ricorrente vorrebbe paragonare in realtà non sono per nulla identiche, già solo per il fatto, ricordato anche dal Consiglio di Stato in questa sede, che le promozioni in questione concernono collaboratori del corpo di Polizia che, avendo iniziato la scuola nel 2012, non sono stati toccati dai provvedimenti decisi nell'ambito del Preventivo 2016 (sulla parità di trattamento in ambito salariale nel settore del pubblico impiego cfr. DTF 143 II 65, 141 II 411, 131 I 105, 129 I 161; STA 52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017). Le carriere salariali hanno quindi subito un'evoluzione differente a dipendenza dell'anzianità di servizio, degli avanzamenti o delle promozioni rispettivamente dei blocchi delle medesime decisi a seguito di situazioni congiunturali difficili o per ristrettezze finanziarie della collettività pubblica, senza per questo determinare necessariamente una disparità di trattamento contraria all'art. 8 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Nella misura in cui è ammissibile il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera