Incarto n. 52.2018.126
Lugano 10 maggio 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 5 marzo 2018 di
RI 1 patrocinati da: PA 1
contro
la decisione del 30 gennaio 2018 (n. 482) del Consiglio di Stato che ha respinto la loro impugnativa avverso la risoluzione del 13 giugno 2017 con cui il Municipio di Breggia ha negato loro il permesso per costruire due posteggi (part. __________);
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1 sono comproprietari di una striscia di terreno (part. __________) situata a __________, sul pendio a monte della strada che da valle (ovest) dà l'accesso alla frazione di __________, dichiarato villaggio d'importanza nazionale dall'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS).
Verso est il fondo è compreso nel nucleo di montagna (zona NM), mentre per il resto appartiene alla zona agricola.
b. Con domanda di costruzione del 25 marzo 2017, i coniugi RI 1 hanno chiesto al Municipio di Breggia il permesso di realizzare sul predetto fondo (part. __________) due posteggi, da destinare a un edificio situato più a monte (part. __________), nel nucleo (per cui nel 2016 avevano ottenuto una licenza edilizia per la ristrutturazione e trasformazione in residenza secondaria). Il progetto prevede in particolare di sbancare una fascia del pendio lungo la strada, abbattendo un tratto di ca. 13 m del muro in pietra che lo sorregge ed erigendone uno nuovo, più alto e arretrato fino a m 2.50, in modo da ricavare l'area per due stalli laterali. Fatta salva l'estremità del posteggio più a est, l'intervento interessa la porzione del fondo esclusa dall'area fabbricabile.
c. In sede di avviso cantonale (n. 101145), i Servizi generali del Dipartimento del territorio si sono opposti al rilascio della licenza edilizia, ritenendo insoddisfatti i presupposti per la concessione di un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), non essendo dato il requisito dell'ubicazione vincolata e ritenendo che all'intervento si opponessero preponderanti interessi contrari (riferiti in particolare alla tutela del paesaggio e del comparto). Facendo proprio tale avviso, il 13 giugno 2017 il Municipio ha quindi negato il permesso richiesto.
B. Con giudizio del 30 gennaio 2018, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso interposta dagli istanti in licenza. Dopo aver negato la conformità delle opere con la zona agricola, il Governo ha a sua volta escluso che potessero beneficiare di un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT. Ha in particolare rilevato come nulla imporrebbe di eseguire i due stalli nel luogo previsto, ricordando tra l'altro la possibilità di parcheggiare altrove (oltre il nucleo) e la facoltà data dal PR, a determinate condizioni, di realizzarli semmai in zona edificabile (ritenendo irrilevante un precedente diniego di licenza, rimasto incontestato, per un'autorimessa interrata). Ha poi pure rilevato che eventuali carenze di parcheggi non potrebbero comunque essere risolte attraverso autorizzazioni eccezionali ex art. 24 LPT. Infine, ha condiviso che all'intervento ostassero interessi preponderanti contrari, anche alla luce dell'ISOS che raccomanda di porre particolare attenzione a che non venga alterata l'immagine dei muri di sostegno della carrozzabile in arrivo da valle.
C. Avverso il predetto giudizio i soccombenti si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che gli atti siano retrocessi all'istanza inferiore per nuova istruttoria o che sia loro concesso il permesso richiesto per i due posteggi. Subordinatamente, postulano il rilascio della licenza edilizia per un solo posteggio (secondo un nuovo piano allegato). Ripercorsi gli antefatti e i precedenti tentativi di realizzare un'autorimessa sullo stesso fondo, gli insorgenti ritengono in particolare che l'intervento debba essere autorizzato in base all'art. 24 LPT, poiché nella frazione di __________ non vi sarebbero altre possibilità di posteggio; rimproverano il Governo di non averlo accertato mediante istruttoria. Il parcheggio previsto dal PR del 1989 non sarebbe ancora stato realizzato, mentre gli stalli esistenti "ufficiali" più vicini disterebbero 7 km. All'interno del nucleo, aggiungono, non sarebbe possibile creare parcheggi perché le norme di attuazione del PR di fatto non lo permetterebbero (vista anche la compattezza delle costruzioni). Contestano poi che l'ISOS possa impedire il previsto abbattimento del muro verso la strada, che non sarebbe protetto. Infine, rilevano che sarebbe semmai possibile realizzare un solo posteggio più a ovest, su una porzione del fondo interamente in zona edificabile: da cui la richiesta in via subordinata.
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione pervengono l'Ufficio delle domande di costruzione e il Municipio, con argomenti che, per quanto necessario, verranno discussi in appresso.
E. Con la replica e le dupliche, i ricorrenti rispettivamente l'UDC e il Municipio si sono riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio, puntualizzando in parte alcuni aspetti. Di questi allegati, come pure dell'ulteriore scritto del 10 luglio 2018 degli insorgenti si dirà, se del caso, in seguito.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base delle tavole processuali (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I documenti pianificatori di cui si dirà in seguito, già agli atti rispettivamente acquisiti nella misura del necessario, sono notori. Lo stato dei luoghi e l'oggetto della contestazione emergono con sufficiente chiarezza dai piani della domanda di costruzione e dalle fotografie agli atti. Come si vedrà più avanti, l'asserita attuale penuria e/o difficoltà di reperire o realizzare posteggi privati (incluso il precedente tentativo degli insorgenti di edificare un'autorimessa interrata) non giustificano di per sé il rilascio di un permesso eccezionale giusta l'art. 24 LPT. A una valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3 e rimandi), le prove offerte dai ricorrenti (testi, sopralluogo, richiamo licenze edilizie relative a posteggi, ecc.) non appaiono quindi idonee a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio. Per le stesse ragioni, immune da violazioni del diritto è anche il rifiuto del Governo, ancorché stringato, di raccogliere i medesimi mezzi di prova.
Per principio, l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto per edifici o impianti conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). In concreto nessuno pretende, a ragione, che i controversi nuovi posteggi da destinare a una casa di vacanza nel nucleo di montagna, per lo più situati in zona agricola (cfr. piano del paesaggio), siano conformi alla funzione di quest'ultima (cfr. art. 16a LPT). Controverso è unicamente se possano beneficiare di un'autorizzazione eccezionale ex art. 24 LPT.
3.1. In base all'art. 24 LPT, in deroga al principio della conformità di zona, fuori delle zone edificabili possono essere rilasciate autorizzazioni eccezionali per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti soltanto se
3.2. Le precedenti istanze hanno ritenuto che in concreto la costruzione dei due predetti posteggi non fosse a ubicazione vincolata. A giusta ragione: nessuna necessità oggettiva impone in effetti di realizzare due posteggi (al servizio di una residenza secondaria nel nucleo) in quel luogo, fuori del territorio edificabile. Ancorché, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, un'ubicazione alternativa non debba essere esclusa in maniera assoluta, devono pur sempre sussistere motivi importanti e oggettivi che facciano apparire il luogo prescelto come nettamente preferibile rispetto ad altre ubicazioni all'interno della zona edificabile (cfr. DTF 133 II 409 consid. 4.2; STF 1C_36/2009 del 14 luglio 2009 consid. 3.1). Ciò che qui non può dirsi, già solo per il fatto che il piano regolatore vigente (approvato con risoluzione governativa n. 566 del 19 gennaio 1994) prevede tuttora la realizzazione di un posteggio pubblico a __________ (cfr. piano delle zone e piano degli edifici e delle attrezzature pubbliche, P-AP-EP n. 13). Impianto che è destinato a migliorare la disponibilità dei posti al servizio del nucleo, favorendo nel contempo un graduale allontanamento delle automobili dalle strade interne e rispondendo alle esigenze dei residenti che non possono realizzarli per motivi di salvaguardia ambientale o di difficoltà tecnico-funzionali (cfr. rapporto finale di pianificazione del giugno 1991). Non permette evidentemente di giungere ad altra conclusione la circostanza che l'autorità comunale non abbia ancora concretizzato il vincolo, accumulando un sensibile ritardo rispetto a quanto indicato dal programma di realizzazione (attuazione nel primo quadriennio, cfr. rapporto di pianificazione, pag. 25 segg.). Ammettere il contrario significherebbe del resto eludere il principio della separazione del territorio edificabile da quello inedificabile, nonché permettere di fatto un'espansione dell'area fabbricabile non già attraverso gli strumenti della pianificazione (cfr. DTF 124 II 391 consid. 2c), ma mediante il rilascio di singole autorizzazioni eccezionali ex art. 24 LPT, ciò che, come essenzialmente indicato anche dal Governo, non è ammissibile. A maggior ragione s'impongono queste deduzioni se si considera che l'interesse dei ricorrenti alla realizzazione dei due posteggi in concreto non solo non è pubblico (cfr. STF 1C_36/2009 del 14 luglio 2009 consid. 3.2), ma appare ancor meno accentuato di quello che potrebbe vantare un qualsiasi altro abitante di __________, che pure non dispone di un posteggio privato ma, a differenza degli insorgenti, risiede nel nucleo di montagna tutto l'anno (e potrebbe peraltro a sua volta essere indotto a costruire un posteggio fuori zona). Già solo per questi motivi - e senza che occorra soffermarsi sulle altre possibili ubicazioni (che i ricorrenti negano in modo invero non particolarmente sostanziato), come pure sulle contestate facoltà di posteggio esistenti oltre il villaggio di __________ (indicate dalle precedenti istanze, cfr. giudizio impugnato, pag. 10, e risposte del Municipio del 6 settembre 2017 e 10 aprile 2018) - non essendo a ubicazione vincolata giusta l'art. 24 lett. a LPT, i controversi posteggi non possono in ogni caso essere autorizzati in virtù di tale norma.
3.3. A ciò aggiungasi che non appare nemmeno insostenibile la ponderazione degli interessi (art. 24 lett. b LPT) svolta dalle precedenti istanze, con particolare riferimento all'ISOS, che dichiara il villaggio d'importanza nazionale (cfr. appendice dell'ordinanza riguardante l'ISOS del 9 settembre 1981; OISOS; RS 451.12; scheda pubblicata anche sul geoportale data.geo.admin.ch/ ch.bak.bundesinventar-schuetzenswerte-ortsbilder/PDF/ ISOS_4127.pdf). Iscrizione che, trattandosi in concreto del rilascio di un'autorizzazione eccezionale giusta l'art. 24 LPT - ovvero dell'adempimento di un compito della Confederazione ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451; cfr. DTF 135 II 78 consid. 2.1; Jean-Baptiste Zufferey, in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl-Ludwig Fahrländer, Kommentar NHG, II ed., Zurigo 2019, n. 40 ad art. 2 e riferimenti) - determina a ben vedere l'applicazione diretta del principio della conservazione intatta ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 LPN (cfr. Jörg Leimbacher, in: Kommentar NHG citato, n. 3 ad art. 6).
3.3.1. In base all'art. 6 cpv. 1 LPN, l'iscrizione d'un oggetto d'importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente d'essere conservato intatto ma, in ogni caso, di essere salvaguardato per quanto possibile, anche per mezzo di eventuali provvedimenti di ripristino o di adeguati provvedimenti di sostituzione. Per giurisprudenza, per valutare l'aspetto della conservazione intatta, occorre fondarsi sulla descrizione del contenuto della protezione; i possibili pregiudizi devono quindi essere confrontati con i diversi obiettivi di protezione risultanti dalla descrizione del comprensorio inventariato (cfr. DTF 127 II 273 consid. 4c; STF 1C_464/2012 del 19 novembre 2012 consid. 4.2; Leimbacher, op. cit., n. 5 segg. ad art. 6). L'art. 6 LPN non comporta un divieto assoluto d'intervento, ma implica una ponderazione degli interessi contrapposti. Se un progetto comporta un intervento grave sull'oggetto inventariato, vale a dire un pregiudizio esteso e irreversibile con riferimento a un obiettivo di protezione, esso è di principio inammissibile nell'adempimento di un compito della Confederazione; un'eccezione è possibile solo se l'intervento si fonda su un interesse equivalente o maggiore, pure di importanza nazionale (cfr. art. 6 cpv. 2 LPN; DTF 135 II 209 consid. 2.1, 127 II 273 consid. 4c; Leimbacher, op. cit., n. 18 segg. ad art. 6). In caso di pregiudizi lievi - che non comportano che ci si scosti dall'esigenza di conservazione intatta ai sensi dell'inventario - l'intervento può invece essere giustificato anche da interessi di altra natura (non nazionali), purché superiori rispetto a quello di protezione dell'oggetto (cfr. Leimbacher, op. cit., n. 15 segg., 17 e rimandi ad art. 6; Lorenzo Anastasi/Davide Socchi, La protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario ISOS, in: RtiD 2013, pag. 336 seg. e rinvii; in tal senso anche art. 6 cpv. 1 OIFP [RS 451.11] e 7 cpv. 2 OIVS [RS 451.13]). Interventi che da soli determinano un lieve svantaggio non devono inoltre creare un pregiudizio nell'ottica di uno sviluppo successivo (Folgeentwicklung) che, nel complesso, potrebbe ledere in modo importante gli obiettivi della tutela della natura e del paesaggio (cfr. DTF 127 II 273 consid. 4c; cfr. anche STF 1C_26/2016 del 16 novembre 2016 consid. 3.3 e rimandi).
3.3.2. In base all'ISOS, __________ è un villaggio d'importanza nazionale che offre a distanza l'eccezionale spettacolo di una macchia di edificazione in un ripido pendio, movimentato da elementi naturali e da terrazzamenti antropici, in un idilliaco contesto di isolamento (cfr. citata scheda, pag. 1). Il fondo (part. 199) qui in discussione si trova a est del paese, ai margini del perimetro edificato P1, che racchiude il cuore dell'insediamento, definito quale edificazione rurale compatta, lungo l'originaria via di attraversamento e su un tratto stradale a piazza aperta verso valle (cfr. citata scheda, pag. 5). Il terreno, situato più specificatamente sotto la __________ (1.0.1) e il sentiero d'accesso gradinato (1.0.9), si affaccia proprio su tale via, all'entrata del villaggio (dopo gli ultimi tornanti risalendo da __________). Il muro in pietra che lo delimita su questo fronte - che il progetto prevede di demolire (cfr. piani e foto annesse alla domanda di costruzione; cfr. anche foto doc. L) - è ben visibile sulla foto n. 1 della scheda dell'inventario (pag. 2), la quale riproduce inoltre il predetto sentiero e, in secondo piano, il ripido pendio prativo (parte dell'intorno circoscritto I-Ci in stretta relazione con l'edilizia da proteggere; cfr. pag.5). Ora, per quanto si possa affermare che l'ISOS non si soffermi sulle peculiarità di questo manufatto in pietra, ma ponga soprattutto l'accento sui muri in grandi conci regolari a vista che sostengono la piazza e gli ultimi tornanti della carrozzabile (risalente all'inizio del secolo scorso, cfr. anche pag. 6), è comunque innegabile che anche tale muro concorre a definire lo spazio verso la strada, assumendo rilevanza nella lettura del comparto, in particolare nella vista da lontano, dove il villaggio si offre con la sua suggestiva edificazione su piani sovrastanti, adattati all'andamento del pendio (che acquista rilievo dalla strada in arrivo). Silhouette, questa, che l'ISOS rimarca a più riprese (cfr. descrizione a pag. 6) e che si traduce sia nelle ottime qualità situazionali dell'insediamento (cfr. pag. 8), sia in diverse raccomandazioni, tra cui quella evocata dal Governo di prestare attenzione a non alterare l'immagine dei muri di sostegno della carrozzabile in arrivo da valle, ma anche in quelle che esortano in sostanza a non porre altri edifici in primo piano, né realizzare appariscenti trasformazioni per preservare il forte effetto visivo da lontano e il valore stesso dell'insediamento, evitando inoltre interventi di alterazione di costruzioni che concorrono a definire gli spazi verso valle (cfr. pag. 7). Ferme queste premesse, occorre inevitabilmente concludere che il controverso progetto - che prevede come detto di abbattere un apprezzabile tratto del muro in questione (13 m), per erigerne uno nuovo, più alto e arretrato, sbancando il pendio per realizzare due posteggi privati - pregiudichi, seppur non gravemente, il principio della conservazione intatta dell'oggetto inventariato e degli obiettivi della sua protezione (cfr. art. 6 cpv. 1 LPN). Come già annotato dall'autorità di prime cure (cfr. avviso cantonale, preavvisi a pag. 3) e condiviso dal Governo, l'intervento rompe in effetti la continuità del muro e dello spazio che esso definisce verso la strada all'entrata del villaggio (per inserire di fatto due auto), svilendo di conseguenza il comparto e la pregevole immagine che esso offre a distanza. E ciò, senza che un interesse superiore a quello della conservazione intatta lo giustifichi, tale non potendo essere quello prettamente privato a realizzare due posti auto per una residenza secondaria. Inoltre, l'eventuale rilascio di un permesso eccezionale per un tale intervento avrebbe un sicuro effetto pregiudizievole, poiché potrebbe aprire la via alla formazione di altri posteggi sparsi simili (cfr. anche consid. 3.2), determinando per finire una drastica alterazione della pregiata immagine di questo villaggio (supra, consid. 3.3.1 in fine; cfr. inoltre Leimbacher, op. cit., n. 14 ad art. 6). Anche da questo profilo, e sebbene le precedenti autorità si siano richiamate più che altro al principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (art. 104 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100) - ovvero alla clausola estetica positiva di diritto cantonale, che qui non può che condurre al medesimo risultato (cfr. su tale principio e sulla portata in generale dell'ISOS nella procedura d'autorizzazione a costruire: cfr. DTF 135 II 209 consid. 2.1; STF 1C_280/2017 del 12 ottobre 2017 consid. 6.2.2; STA 52.2016.78 del 23 febbraio 2018 consid. 4 e rimandi, confermata da STF 1C_155/2018 del 3 ottobre 2018 consid. 6; Anastasi/Socchi, op. cit., pag. 350 seg. e 357 seg.) - il diniego del permesso deve essere senz'altro confermato.
Da ultimo, già perché costituisce all'evidenza una nuova domanda di costruzione, questo Tribunale non può nemmeno avallare il progetto che i ricorrenti allegano per la prima volta in questa sede (piano doc. 7) prevedente la realizzazione di un altro singolo posteggio in una porzione di fondo più a ovest, in zona edificabile. Anche su questo punto, l'impugnativa è pertanto votata all'insuccesso.
5.1. Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.
5.2. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dai ricorrenti, resta a loro carico.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera