Incarto n. 52.2017.454
Lugano 5 settembre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso dell'8 settembre 2017 di
RI 1 e RI 2, patrocinati da PA 1
contro
la decisione del 10 luglio 2017 (n. 30.2015.43) del Tribunale di espropriazione, prolata nell'ambito della procedura di imposizione di contributi di miglioria avviata dal Comune di ______ per la realizzazione della strada di servizio Via _______, in zona __________;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione del 22 ottobre 2012 il Consiglio comunale di __________ ha stanziato un credito per la costruzione di una nuova strada di servizio a fondo cieco (denominata "Via __________"), con relative infrastrutture, volta ad urbanizzare in modo completo la zona residenziale __________, in parte già edificata. Il legislativo ha altresì autorizzato il Municipio a prelevare dei contributi di miglioria fissando la quota a carico dei privati al 90% della spesa determinante. Il progetto stradale e gli atti di espropriazione sono stati pubblicati dal 10 settembre al 9 ottobre 2013; in assenza di opposizioni il Municipio di _______ ha pertanto approvato il progetto con decisione del 12 dicembre 2013 passata in giudicato. La procedura espropriativa si è conclusa mediante accordi e conseguenti decreti di stralcio da parte del Tribunale di espropriazione. Dando seguito a quanto deciso dal legislativo comunale, il Municipio di __________ ha dato avvio alla procedura di prelievo dei contributi di miglioria, pubblicando il relativo prospetto dal 16 marzo al 29 aprile 2015 previo invio di un avviso personale ai proprietari interessati. RI 1e RI 2, coniugi comproprietari del mappale n. __________ di __________ servito dalla strada in parola, sono stati assoggettati ad un contributo complessivo di fr. 104'400.- (fr. 52'200.- ciascuno). Mediante risoluzione del 18 agosto 2015 l'esecutivo comunale ha respinto il reclamo interposto da questi ultimi contro tale imposizione.
B. Con sentenza del 10 luglio 2017 il Tribunale di espropriazione ha parzialmente accolto il gravame inoltrato da RI 1e RI 2 avverso quest'ultima decisione municipale, riducendo a complessivi fr. 90'600.- il contributo totale a carico del mappale n. __________. Innanzitutto esso ha ritenuto fondato l'assoggettamento della proprietà in questione poiché aveva effettivamente tratto un vantaggio particolare dall'opera in oggetto. Ha poi ritenuto corretto il fattore interesse 1 (L1) applicato dal Municipio in ordine all'accessibilità considerando, da una parte, che la miglioria data dalla nuova strada non era attenuata dalla preesistenza di un accesso privato, creato beneficiando di servitù di passo e, dall'altra, negando l'esistenza di un ulteriore accesso veicolare tramite i confinanti fondi, affaccianti su un'altra strada comunale, di proprietà degli stessi ricorrenti. Il Tribunale di espropriazione ha per contro corretto il fattore di percorrenza (M1) applicato poiché eccessivamente prevaricante sugli altri elementi di calcolo.
C. Avverso quest'ultimo giudizio, RI 1e RI 2 insorgono ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo che il fattore interesse (L1) venga diminuito da 1 a 0.4. In sostanza, essi ripropongono in questa sede le censure già sollevate dinanzi all'istanza precedente. In particolare ritengono contrario al principio della proporzionalità e della parità di trattamento l'applicazione alla loro proprietà, che già beneficiava di due collegamenti alla rete viaria, del medesimo fattore di interesse attribuito ai fondi che prima dell'opera comunale erano sprovvisti di qualsiasi accesso stradale. Sostengono inoltre che la decisione impugnata sia carente nella motivazione.
D. All'accoglimento del gravame si oppone il Tribunale di espropriazione, senza formulare osservazioni. A identica conclusione perviene il Municipio di __________ con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
E. RI 1e RI 2 non hanno presentato osservazioni di replica.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 13 cpv. 3a della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCM; RL 703.100). La legittimazione attiva degli insorgenti, destinatari della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del gravame (art. 13 cpv. 3a LCM e art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.1. Anzitutto gli insorgenti rimproverano al Tribunale di espropriazione di essere venuto meno ai suoi doveri di motivazione per non aver indicato le ragioni per cui l'accesso preesistente, costituito grazie alle servitù di passo reciproche concordate con i proprietari dei fondi vicini, non permetterebbe di ritenere l'esistenza per il loro mappale di un vantaggio inferiore a quello preso in considerazione dal Municipio.
2.2. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del diritto di essere sentito disposto all'art. 34 LPAmm e ancorato all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2a ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c). Per prassi, una motivazione può essere ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona, almeno brevemente, le ragioni che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro, ponendo in questo modo le parti nella situazione di rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali possibilità di impugnazione dello stesso (DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b, 121 I 54 consid. 2c, 117 Ib 64 consid. 4), oppure quando risulta implicitamente dai diversi considerandi componenti la decisione (STF 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1) o da rinvii ad altri atti (STF 2A.199/2003 del 10 ottobre 2003 consid. 2.2.2 e 1P.708/1999 del 2 febbraio 2000 consid. 2). L'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte a influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2, 130 II 530 consid. 4.3; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2; Scolari, op. cit., n. 532 con rinvii; Borghi/Corti, op. cit., ad art. 26 n. 2a).
2.3. Nel caso concreto detti requisiti minimi di motivazione sono stati senz'altro soddisfatti dall'istanza precedente. Quest'ultima ha infatti esposto in maniera sufficientemente chiara i fatti e le ragioni poste alla base del suo giudizio. Prova ne è che nel loro gravame, inoltrato per il tramite di uno sperimentato legale, i ricorrenti sono stati in grado di contestare il giudizio impugnato in maniera precisa e circostanziata, dimostrando in questo modo di averne perfettamente compreso la portata. In sostanza il Tribunale di espropriazione ha ritenuto che il vantaggio dato dall'intervento comunale, che ha permesso la conveniente urbanizzazione della proprietà in oggetto, non possa considerarsi diminuito dalla preesistente di una strada privata, costruita a titolo provvisorio al solo fine di anticipare l'edificazione di alcuni fondi e ad ogni modo inadeguata ad una zona residenziale.
3.2. Nel cantone Ticino la LCM stabilisce, tra l'altro, che i Comuni sono tenuti a prelevare contributi siffatti per le opere che procurano vantaggi particolari (art. 1 cpv. 1 LCM). Danno luogo a contributo, segnatamente, le opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (art. 3 cpv. 1 lett. a LCM). Per urbanizzazione generale s'intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCM). L'urbanizzazione particolare comprende il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico e alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCM). Il contributo è imponibile anche per il miglioramento o ampliamento di un'opera esistente, esclusi i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCM). Un vantaggio particolare è presunto specialmente quando l'opera serve all'urbanizzazione dei fondi ai fini dell'utilizzazione prevista, oppure l'urbanizzazione viene migliorata secondo uno standard minimo (art. 4 cpv. 1 lett. a LCM) rispettivamente quando la redditività, la sicurezza, l'accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi, tenuto conto della loro destinazione sono migliorate in modo evidente (art. 4 cpv. 1 lett. b LCM). Sono imponibili tutti i proprietari, i titolari di diritti reali o di altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCM). Il contributo di miglioria è un debito personale dovuto da colui che, in base alle risultanze del registro fondiario, risulta essere proprietario del fondo al momento della pubblicazione del prospetto (art. 5 cpv. 2 LCM; RDAT II-1991 n. 55; II-2005 n. 24). Per le opere di urbanizzazione generale la quota a carico dei proprietari non può essere inferiore al 30% né superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione particolare inferiore al 70% della spesa determinante (art. 7 cpv. 1 LCM); la quota è stabilita nel piano di finanziamento (art. 7 cpv. 3 LCM) ed è ripartita tra gli interessati in funzione del vantaggio particolare (art. 8 cpv. 1 LCM). La ripartizione si effettua di regola secondo la superficie dei fondi e tenendo conto, per i terreni edificabili, del diverso indice di sfruttamento (art. 8 cpv. 2 LCM). Fattori di correzione e altri metodi di computo sono applicabili se speciali circostanze lo giustificano, in particolare se l'esistente edificazione non rende possibile un miglior sfruttamento del terreno (art. 8 cpv. 3 LCM). Posto che l'entità del singolo vantaggio è difficilmente determinabile, la prassi ammette l'applicazione di criteri di calcolo schematici fondati su elementi consacrati dall'esperienza e di facile applicazione e comprensione, purché rispettino i principi della parità di trattamento e del divieto di arbitrio (STF 2P.264/2006 del 18 giugno 2007 consid. 5.4, 2P.75/2006 del 19 ottobre 2006 consid. 5.1 e rinvii). I beni imponibili sono individuati mediante un piano del perimetro, con l'eventuale suddivisione in classi di vantaggio (art. 9 LCM). La legge prevede poi che il prospetto dei contributi è elaborato sulla base del preventivo o del consuntivo dell'opera (art. 11 cpv. 1 LCM) e che esso comprende l'elenco dei contribuenti, il piano del perimetro, gli elementi di calcolo dei contributi, il loro ammontare e i termini per il loro pagamento (art. 11 cpv. 2 lett. a-e LCM).
3.3. Come già rilevato in più occasioni dal Tribunale federale, i Comuni ticinesi dispongono di grande libertà nell'applicazione della legislazione cantonale sui contributi di miglioria, segnata-mente nella determinazione del perimetro d'imposizione e nel riparto dell'onere complessivo tra le varie proprietà. In tale ambito essi godono pertanto di autonomia protetta (STF 2P.75/2006 del 19 ottobre 2006 consid. 2.2 e rinvii). Perciò, in caso di contestazioni, il Tribunale di espropriazione deve limitarsi a verificare che l'esercizio del potere d'apprezzamento da parte dell'autorità di prime cure sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni serie e pertinenti. I medesimi principi valgono anche per questa Corte. Infatti, il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere d'apprezzamento, e l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti (art. 69 cpv. 1 LPAmm). Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità (DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; Ulrich Haefelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 1148; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2a ed., Cadenazzo 2002, n. 407 segg.; Borghi/ Corti, op. cit., ad art. 61, n. 2d).
3.4. La legge cantonale sui contributi di miglioria prevede altresì che il diritto di imposizione è perento se il prospetto dei contributi non è pubblicato entro due anni dalla messa in esercizio dell'opera (art. 16 LCM). Il contributo è esigibile a decorrere dalla messa in esercizio dell'opera; acconti possono essere chiesti con l'inizio dei lavori (art. 17 cpv. 1 LCM). Pagamenti rateali e altre agevolazioni possono essere concessi a seconda della particolarità di ogni singolo caso (art. 17 cpv. 2 LCM). Il reclamo e il ricorso non sospendono l'esigibilità del contributo (art. 13 cpv. 4 LCM). Se il contributo non è pagato nel termine stabilito, decorre l'interesse semplice al saggio usuale; l'interesse decorre anche nel caso di reclamo e ricorso (art. 18 cpv. 1 e 2 LCM).
4.2. Anzitutto va rilevato che la strada privata preesistente era costituita da un tracciato in gran parte sterrato (cfr. progetto stradale n. 0493-200 del giugno 2013, e meglio rapporto fotografico n. 0493-214 [foto da 5 a 11] e doc. O1) e presentava una scarpata laterale a monte contenuta solo in parte da un muro provvisorio in elementi di cemento (verduro; cfr. incarto riferito alla licenza edilizia rilasciata il 3 aprile 2008, segnatamente scritto del 31 agosto 2010 da parte dei progettisti ai proprietari e al Municipio di __________). In concomitanza con edificazione tra il 2009 e il 2010 dei mappali __________, __________, __________, __________ e __________, in accordo con il Municipio, sono state posate al di sotto del sedime stradale le condotte di allacciamento necessarie alle cinque abitazioni (cfr. incarto riferito alla licenza edilizia rilasciata il 3 aprile 2008, segnatamente lettera del 4 dicembre 2009 da parte dei progettisti ai proprietari e al Municipio di __________, scritto del 25 febbraio 2010 del Comune di __________ ai progettisti e scritto del 31 agosto 2010 da parte dei progettisti ai proprietari e al Municipio di __________). Proprio in vista della realizzazione della nuova strada di servizio comunale (contemplata dal piano regolatore locale con variante adottata dal legislativo di __________ il 19 ottobre 2009 e approvata dal Consiglio di Stato il 7 dicembre 2010) e al fine di poter così anticipare i lavori di edificazione, i proprietari dei suddetti fondi avevano deciso di prevedere un tracciato provvisorio che permettesse di collegare le nuove case alla rete viaria comunale (cfr. incarto riferito alla licenza edilizia rilasciata il 3 aprile 2008, segnatamente incontro del 26 luglio 2010 tra il Municipio di __________ e i proprietari delle case in costruzione, nonché documenti sopracitati). L'intervento del Comune, che ha sostituito il percorso privato allora esistente (cfr. progetto stradale n. 0493-200 di giugno 2013 ed in particolare piano espropri [n. 0493-212] e planimetria progetto [n. 0493-203], nonché documentazione fotografica allegata al sopralluogo del 26 aprile 2016 esperito dal Tribunale di espropriazione), ha per contro permesso la prima vera e propria urbanizzazione dei fondi interessati dal progetto stradale: il nuovo accesso, interamente pavimentato e delimitato da mocche e cordonetti, ha un calibro minimo di 3.60 m; la scarpata a monte è stata sistemata in modo da essere adeguatamente contenuta e consentire il drenaggio e lo smaltimento delle acque; vi sono tre nuove caditoie per l'evacuazione dell'acqua piovana; inoltre sono state posate una condotta per le acque luride (che ora serve, a differenza di prima, anche il fondo degli insorgenti), una condotta per l'acqua potabile, nonché un nuovo tracciato dell'elettricità, che arriva adesso fino al mappale n. __________ e che permette inoltre un'opportuna illuminazione della via (cfr. progetto stradale n. 0493-200 di giugno 2013, segnatamente piano generale infrastrutture esistenti [n. 0493-208] e planimetria nuove infrastrutture [n. 0493-209]). Ne consegue pertanto che, contrariamente a quanto pretendono i ricorrenti, i vantaggi apportati dal nuovo tronco stradale sono ben lungi dall'essere di mera cosmesi. Il mappale n. __________ risulta oggi debitamente urbanizzato attraverso un'opera pubblica di carattere definitivo che evita oltretutto ai suoi proprietari l'inconveniente di dover transitare attraverso altri fondi privati per raggiungere la pubblica via. Ne discende pertanto che il vantaggio particolare che ne deriva per il sedime in questione è senz'altro considerevole e comparabile a quello di cui beneficiano tutti gli altri fondi serviti dalla nuova opera stradale, che non usufruiscono di altri fronti stradali. Il fatto che, quantomeno ipoteticamente, gli insorgenti avrebbero potuto ottenere una licenza edilizia prima della realizzazione della strada comunale è in specie irrilevante: così come i proprietari dei fondi a monte della strada e come di fatto avvenuto nell'ambito delle edificazioni delle particelle adiacenti a quella dei ricorrenti, essi avrebbero dovuto affrontare, rispettivamente farsi carico, di una serie di problematiche riferite all'accessibilità e all'allacciamento alle infrastrutture che, ad oggi, non sussistono più. In questo senso la situazione del mappale al centro della presente vertenza è equiparabile a quella di tutti gli altri fondi ai quali il Municipio ha rettamente applicato il medesimo fattore di interesse.
4.3. Per quanto attiene all'ulteriore preteso accesso preesistente, dalla documentazione agli atti (documentazione fotografica allegata al sopralluogo del 26 aprile 2016 esperito dal Tribunale di espropriazione) emerge che sul mappale n. __________ sorge l'abitazione dei ricorrenti, il cui perimetro è recintato e adibito a giardino per cui non vi è alcun passaggio che permette di accedere al mappale n. __________ da via __________. Sul mappale n. __________ invece non risulta che via sia un accesso, né veicolare né pedonale, a meno di non voler passare per il prato che ricopre tutta l'area del fondo in questione. Inoltre sia la part. n. __________, che la part. n. __________ non sono gravate da nessuna servitù di passo in favore del mappale n. __________, con il che la giurisprudenza citata dai ricorrenti (STA 52.2011.14 del 13 novembre 2012 consid. 4.2) risulta del tutto inconferente. Se ne deve dunque concludere che, in assenza di un effettivo punto di passaggio e/o di diritti che garantiscano il transito attraverso quei terreni, a giusto titolo la decisione municipale, prima, e quella del Tribunale di espropriazione, in seguito, hanno rifiutato di riconoscervi un accesso veicolare sufficiente.
5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, in quanto soccombenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm), i quali rifonderanno al Comune di __________, assistito da un legale, congrue ripetibili per questa istanza (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dai ricorrenti, resta a loro carico. Gli insorgenti rifonderanno al Comune resistente fr.1'500.- a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera